I.

Die 1972 vom Hochschulverband und dem Hochschullehrerbund gegründete Klägerin ist nach ihrer Satzung ein Zusammenschluß von Verbänden des Hochschulbereichs der Bundesrepublik Deutschland und von Berlin West, die auf der Basis persönlicher Mitgliedschaft organisiert sind und gewerkschaftliche und berufsständische Ziele verfolgen. Dem Hochschulverband gehören Hochschullehrer wissenschaftlicher Hochschulen an. Der Hochschullehrerbund ist die Bundesvereinigung der auf Landesebene bestehenden Verbände der Fachhochschullehrer.

Der Bundesminister des Innern lehnte den Antrag der Klägerin, sie als Spitzenorganisation im Sinne von § 94 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - anzuerkennen, mit Schreiben vom 8. September 1972 ab, weil sie nicht die Interessen der gesamten Beamtenschaft oder der Mehrzahl der verschiedenen Beamtengruppen vertrete. Das Verwaltungsgericht Köln hat der Klage mit dem Antrag, festzustellen, daß die Klägerin eine Spitzenorganisation im Sinne des § 94 BBG ist, stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Begriff der Spitzenorganisation im Sinne des § 94 BBG sei umstritten. Seiner Entlehnung aus dem Tarifrecht komme wegen der Unterschiede zwischen Arbeits- und Beamtenrecht keine Bedeutung zu. Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lasse sich keine für den Streit entscheidende eindeutige Definition des Begriffs gewinnen. Es könne offenbleiben, ob entsprechend einer verschiedentlich in Übereinstimmung mit der in den Ausschußberatungen zur Bundesdisziplinarordnung vertretenen Auffassung als wesentliches Begriffsmerkmal der Spitzenorganisation gefordert werden müsse, daß es sich um einen Dachverband handele. Zum einen sei die Praxis nicht von einer solchen Auslegung des Begriffs ausgegangen, wie die Anerkennung der Gewerkschaft der Polizei - GdP - zeige. Zum anderen erfülle die Klägerin diese Voraussetzung, weil sie aus dem Zusammenschluß zweier verschiedener Einzelverbände gebildet sei. Der Ansicht der Beklagten, daß eine Spitzenorganisation die Vertretung der Gesamtbeamtenschaft oder zumindest einer Mehrzahl verschiedener Beamtengruppen zum Ziel haben müsse, sei nicht zu folgen. Anderenfalls wäre vom Standpunkt des Bundesministers des Innern aus weder die Anerkennung der GdP für den Beamtenbereich noch die des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter - BDVR - für den richterlichen Bereich verständlich. Beide Organisationen seien satzungsgemäß auf einen bestimmten fachlich klar abgegrenzten Zweig des jeweiligen Gesamtbereichs beschränkt. Es bestehe kein Anlaß, die Auslegung des Begriffs der Spitzenorganisation derart zu begrenzen, daß die bisherige Handhabung der Bestimmung zweifelhaft werde. Dem berechtigten Interesse der Beklagten, die Zahl der zu beteiligenden Verbände nicht unangemessen wachsen zu lassen, um die Durchführbarkeit des Beteiligungsverfahrens nicht zu gefährden, könne auf andere Weise entsprochen werden.

Wesentlich für die Auslegung des Begriffs der Spitzenorganisation im Sinne von § 94 BBG sei vielmehr, ob dem Verband auf dem Gebiet der von ihm vertretenen Beamten erhebliche Bedeutung zukomme. Diese Ansicht werde durch Art. 1 § 1 des Entwurfes eines Zweiten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BT-Drucks. 7/4922) bestätigt. Bei der Prüfung der Bedeutung eines Verbandes sei dessen Mitgliederzahl nicht an der Gesamtheit der Beamtenschaft, sondern an der Gesamtzahl der von ihm vertretenen Beamten zu messen. Es sei nicht erforderlich, daß eine Gewerkschaft die Vertretung der Gesamtbeamtenschaft beabsichtige. Es bedürfe keiner Entscheidung, wie weit sich danach die Vertretung durch eine Gewerkschaft auf einzelne Beamtengruppen oder Fachbereiche beschränken könne. Jedenfalls erscheine die Beschränkung auf eine so klar abgrenzbare Gruppe mit der Sonderstellung der Hochschullehrer unbedenklich. Zwar gelte für Hochschullehrer grundsätzlich das allgemeine Beamtenrecht. Die Besonderheiten bei der Ausgestaltung der Dienstverhältnisse der Hochschullehrer seien aber unübersehbar. Vergleichbare Besonderheiten weise nur noch die eigenständige Regelung des Richterverhältnisses auf.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Sie rügt Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des § 94 BBG.

Die Klägerin beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für begründet.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Abweisung der Klage.

Die Feststellungsklage ist zwar zulässig (BVerwGE 36, 179 [181]; 40, 323 [327 f.]), aber unbegründet.

Der erkennende Senat hat im Urteil vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 17.76 - (BVerwGE 56, 308[BVerwG 12.10.1978 - 2 C 17/76]) entschieden, daß reine Fachorganisationen, die nur einen beschränkten Kreis der Beamtenschaft vertreten und daher für die Belange der Beamtenschaft als solcher nicht von erheblicher Bedeutung sein können, nicht als Spitzenorganisationen im Sinne von § 58 des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG - anzusehen sind. Zu diesem Ergebnis ist der erkennende Senat unter anderem unter Verwertung der Gesetzesmaterialien zu der im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren einschlägigen Vorschrift des § 94 BBG gelangt, weil der Gesetzgeber den Begriff der Spitzenorganisation in beiden Vorschriften ersichtlich im gleichen Sinne verstanden wissen will. Aus diesem Grunde ist - ausgehend von der Anwendbarkeit des § 94 BBG auf den vorliegenden Fall - auch die Klägerin keine Spitzenorganisation im Sinne dieser Vorschrift. Dabei ist unerheblich, daß sie kein Fachverband im eigentlichen Sinne ist, weil in ihr Mitglieder verschiedener Fachrichtungen organisiert sind. Entscheidend ist, daß auch sie - wie ein Fachverband - nur einen begrenzten Kreis der Beamtenschaft, nämlich die in ihr zusammengeschlossenen Organisationen für die Berufsgruppe der Hochschullehrer, vertritt.

Allerdings betraf der durch Urteil vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 17.76 - (a.a.O.) entschiedene Fall den Landesverband Niedersachsen des Bundes Deutscher Kriminalbeamter - BDK - und damit keinen Dachverband, wie die Klägerin, der nach § 4 der Satzung keine natürlichen Personen, sondern nur Verbände angehören. Gleichwohl kann dies zu keinem anderen Ergebnis führen. Die Auffassung der Klägerin, daß Dachverbände stets Spitzenorganisationen im Sinne von § 94 BBG seien, findet in der angeführten Entscheidung keine Stütze. Wenn der Bundesgesetzgeber mit dem Begriff Spitzenorganisation bloße Fachorganisationen nicht erfassen wollte (BVerwGE 56, 303 [BVerwG 05.10.1978 - 5 C 61/77] [311 f.]), dann gilt dies nicht nur für Organisationen, deren Mitglieder natürliche Personen sind, sondern auch für Dachverbände, in denen gleichartige Fachorganisationen zusammengeschlossen sind. Auch sie sind für die Belange der Beamtenschaft als solcher nicht von erheblicher Bedeutung. Dementsprechend fallen auch andere Dachverbände nicht unter § 94 BBG, wenn die ihnen angehörenden Organisationen lediglich einen Teil der Beamtenschaft - hier den Hochschullehrerbereich - repräsentieren.

Allein diese Auslegung wird dem im Wortlaut des § 94 BBG selbst zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers gerecht.

Durch die Regelung des § 94 BBG sollen die Interessen der Bediensteten im Vorfeld der Beschlußfassung über allgemeine Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse wirksam zur Geltung gebracht und - auch im Interesse des Staates - der Sachverstand und die Verantwortung der Gewerkschaften in das Normsetzungsverfahren eingebracht werden. Durch die Beschränkung auf die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften soll ersichtlich aber gleichzeitig gewährleistet werden, daß im Interesse der Effektivität des Normsetzungsverfahrens dieses nicht mit einer Auseinandersetzung von - untereinander möglicherweise unvereinbaren oder sogar unrealistischen - Sonderinteressen einzelner Beamtengruppen belastet wird. Anderenfalls könnte - worauf der Oberbundesanwalt mit Recht hingewiesen hat - sogar die Gefahr bestehen, daß die einzelnen Organisationen versuchen, sich gegeneinander auszuspielen. Spitzenorganisationen im Sinne von § 94 BBG können deshalb nur solche Organisationen sein, die die Interessen der Gesamtbeamtenschaft - unter vorheriger weitgehender Abklärung widerstreitender Interessen einzelner Beamtengruppen - sachgerecht vertreten können. Auf diese Weise kann eine sonst kaum abgrenzbare Zersplitterung des Beteiligungsverfahrens verhindert und damit dessen Praktikabilität gewährleistet werden (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwGE 56, 308[BVerwG 12.10.1978 - 2 C 17/76] [315]). Das in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat im einzelnen vertiefte Vorbringen der Klägerin, daß sie gewillt und in der Lage sei, die gerade im gegenwärtigen Zeitpunkt sich vielfältig unterscheidenden Interessen der einzelnen Hochschullehrergruppen untereinander abzuwägen und vorab auszugleichen, rechtfertigt keine andere Beurteilung der Rechtslage. Es ändert nichts daran, daß sie nur eine Berufsgruppe vertritt, auch wenn sie - wie andere einzelne Berufsgruppen vertretende Organisationen mit unterschiedlichem und möglicherweise zeitbedingt wechselndem Gewicht ebenfalls - an alle Beamte betreffenden Regelungen, z.B. dem Nebentätigkeitsrecht unter anderem wegen der erforderlichen Verbindung des Hochschullehrers zur Praxis, ein besonderes Interesse hat.

Die - zum Teil bereits im Urteil vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 17.76 - (a.a.O.) angeführten - Gesetzesmaterialien, die zur Stütze eines bereits aus dem objektiven Gesetzesinhalt abgeleiteten Ergebnisses oder zur Behebung von Zweifeln bei der Auslegung nicht eindeutiger Vorschriften herangezogen werden können (BVerfGE 11, 126 [130 f.]; BVerwG, Urteil vom 27. September 1968 - BVerwG 6 C 14.66 - [Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17] und BVerwGE 42, 233 [BVerwG 29.03.1973 - II C 6/72] [236]) und die auszuwerten auch das Revisionsgericht befugt ist (BVerwGE 36, 192 [214]; 52, 84 [89]), bestätigen die Richtigkeit der Auffassung, daß zu den "Spitzenorganisationen" im Sinne des § 94 BBG nicht die lediglich die Belange einer Beamtengruppe vertretenden Dachorganisationen gehören. Zu der als § 94 BBG Gesetz gewordenen Vorschrift des § 91 des Entwurfs eines Bundesbeamtengesetzes heißt es im Nachtrag zum Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht (BT-Drucks. 1/4246):

"Die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften sind der Deutsche Beamtenbund (Gewerkschaftsbund der Berufsbeamten) und die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr.

Der Ausschuß war sich, wie bereits bei der Beratung der Bundesdisziplinarordnung, darüber einig, daß Berufsverbände, die sich nur aus Beamten bestimmter Verwaltungszweige oder früherer Verwaltungen zusammensetzen, oder die nur vorübergehende Interessen vertreten, nicht zu den Gewerkschaften gehören."

Der dort in Bezug genommene Schriftliche Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht über den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Reichsdienststrafordnung (BT-Drucks. 1/3594) lautet unter anderem:

"Bei der Abgrenzung der vorschlagsberechtigten Organisationen war sich der Ausschuß einig, daß auf keinen Fall irgendwelche zu diesem Zweck gebildete oder auch zeitbedingte Beamtenvereinigungen in dieses Vorschlagsrecht einbezogen werden sollen.

...

Nach eingehender Beratung einigte sich die Mehrheit des Ausschusses ferner dahin, daß nur solche Spitzenverbände in Frage kommen sollen, welche Ziele verfolgen, die denen der Gewerkschaften und des Beamtenbundes gleichlaufend sind, also die Wahrung der sozialen und wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder pflegen. Nicht aber sollen konfessionellen, weltanschaulichen oder rein fachlichen Interessen dienende Organisationen einbezogen werden. Bei der Abgrenzung des Begriffes 'Spitzenorganisation' schloß sich der Ausschuß den Ausführungen des Vorsitzenden des Ausschusses für Arbeit an, welcher zu dieser Beratung zugezogen worden war, daß nämlich als Spitzenorganisation nur eine Vereinigung anerkannt werden kann, welche sich durch den Zusammenschluß mehrerer selbständiger Organisationen bildet."

Aus diesen - nicht isoliert, sondern im Zusammenhang zu betrachtenden - Ausführungen ergibt sich eindeutig, daß nicht stets ein Zusammenschluß selbständiger Organisationen zu einer Dachorganisation als Spitzenorganisation anzusehen ist, nämlich dann nicht, wenn es sich lediglich um den Zusammenschluß von Organisationen einer Beamtengruppe handelt. Die Durchsetzung von Sonderinteressen sollte durch die Mindestforderung eines Zusammenschlusses mehrerer Organisationen gerade ausgeschlossen werden.

Selbst die Einzelbegründung zu Art. 1 § 1 des von der Bundesregierung vorgelegten - wegen Ablaufs der Wahlperiode nicht zum Abschluß gebrachten - Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BT-Drucks. 7/4922, S. 5, 1.1 am Ende) steht mit dieser Auslegung des § 94 BBG in Einklang. Dort wird nicht auf die erhebliche Bedeutung für die Wahrnehmung der Belange der von der jeweiligen Gewerkschaft vertretenen Beamten(-gruppe), sondern auf die der durch die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften repräsentierten Beamten abgestellt und damit wie in der angeführten Entscheidung des Senats auf die Belange der Beamtenschaft als solcher. Dementsprechend lautet § 125 b Abs. 1 BRRG des Gesetzentwurfs zur Ersetzung des § 94 BBG:

"Die Bundesregierung und die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften, denen für die Wahrnehmung der Belange der Beamtenschaft eine erhebliche Bedeutung zukommt, wirken nach Haßgabe der folgenden Absätze bei der Gestaltung des auf Öffentlich-rechtlicher Grundlage zu regelnden Dienstrechts vertrauensvoll zusammen."

In der Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates (BT-Drucks. 7/4922, Anlage 3) heißt es:

"An der im Gesetzentwurf in § 125 b BRRG aufgestellten Voraussetzung, daß ein Beteiligungsrecht nur solche Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften für sich in Anspruch nehmen können, denen für die Wahrnehmung der Belange der Beamtenschaft eine erhebliche Bedeutung zukommt, empfiehlt es sich dagegen festzuhalten, um einer sachunangemessenen Ausweitung des Kreises der zu beteiligenden Organisationen entgegenzuwirken."

Auch als Interpretation des geltenden Rechts vermögen diese Materialien deshalb die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts und der Klägerin nicht zu stützen.

Die Erwägung, daß die Hochschullehrer unter der Beamtenschaft eine Sonderstellung einnehmen, vermag das Ergebnis des Rechtsstreits nicht zugunsten der Klägerin zu beeinflussen. Die Hochschullehrer sind ungeachtet der für sie - wie auch für andere Beamtengruppen in unterschiedlicher Weise - geltenden Besonderheiten, die unter anderem eine besondere Besoldungsregelung innerhalb des Bundesbesoldungsgesetzes rechtfertigen, Beamte. Insoweit unterscheiden sie sich grundlegend von den Richtern, deren Rechtsstellung von Verfassungs wegen (Art. 98 GG) durch besondere Gesetze zu regeln ist. Ein Vergleich mit diesen scheidet mithin schon aus diesem Grunde aus. Der Hinweis auf Art. 5 Abs. 3 GG geht fehl. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 31. Januar 1974 - BVerwG 2 C 36.70 - [Buchholz 237.5 § 81 HessBG Nr. 1 = NJW 1974, 1440 [BVerwG 31.01.1974 - BVerwG II C 36.70]] und vom 22. April 1977 - BVerwG 7 C 17.74 - [BVerwGE 52, 313-330 f. -]) verleiht die Gewährleistung freier Forschung und Lehre den deutschen Hochschullehrern über die allgemeine beamtenrechtliche Stellung hinaus zwar eine weitgehende Unabhängigkeit bei der Ausübung ihres Berufs. Ihre allgemeine beamtenrechtliche Stellung bleibt jedoch von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG unberührt (vgl. auch Beschlüsse vom 4. November 1977 - BVerwG 6 B 30.77 - [Buchholz 237.0 § 39 LBG Baden-Württemberg Nr. 1], vom 29. September 1978 - BVerwG 2 B 54.78 - [Buchholz 237.1 Art. 43 BayBG Nr. 2] und vom 3. Oktober 1979 - BVerwG 2 B 93.78 -). Art. 5 Abs. 3 GG vermag deshalb ein - nach Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte des § 94 BBG nicht bestehendes - Beteiligungsrecht der Klägerin bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse nicht zu begründen.

Aus Art. 9 Abs. 3 GG läßt sich ein Beteiligungsrecht der Klägerin ebenfalls nicht herleiten. Wie der erkennende Senat im Urteil vom 12. Oktober 1978 - BVerwG 2 C 17.76 - (a.a.O.) ausgeführt hat, wird ein etwa durch Art. 9 Abs. 3 GG geschütztes Recht auf negative Koalitionsfreiheit durch den Ausschluß von der Beteiligung an der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen nicht berührt. Der Gesetzgeber hat bei der Frage, ob und inwieweit er bei der Vorbereitung beamtenrechtlicher Regelungen Beamtenorganisationen überhaupt beteiligt, einen sehr weiten Ermessensspielraum, und zwar sowohl hinsichtlich des Kreises der Organisationen als auch hinsichtlich der Auswahl der Vorschriften, bei deren Vorbereitung er Organisationen beteiligen will. Es steht dem Gesetzgeber sogar frei, von einer Beteiligung im Sinne von § 94 BBG überhaupt abzusehen. Aus der angeführten Entscheidung ergibt sich zudem, daß die Nichtbeteiligung der Klägerin und die Beschränkung der Beteiligung auf Spitzenorganisationen im Sinne von § 94 BBG auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist.

Für die Entscheidung des Rechtsstreits ist es - entgegen der Auffassung der Klägerin - unerheblich, ob die GdP und der BDVR Spitzenorganisationen im Sinne des § 94 BBG sind oder als solche behandelt und an der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse beteiligt worden sind (zu den unterschiedlichen Beteiligungsformen vgl. auch BVerwGE 56, 308[BVerwG 12.10.1978 - 2 C 17/76]). Der Begriff der Spitzenorganisation ist ein Rechtsbegriff, dessen im Wege der Auslegung ermittelter Inhalt durch eine hiervon abweichende Praxis keine Veränderung erfahren kann. Aus einer zu unrecht erfolgten Beteiligung anderer Organisationen gemäß § 94 BBG kann die Klägerin auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes keine Rechte herleiten (BVerwGE 5, 1[BVerwG 04.05.1956 - II C 71/55] [8]; 34, 278 [283 f.]; 44, 82 [87]).

Nach alledem war wie geschehen mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zu entscheiden.