Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.07.1979, Az.: BVerwG 4 C 67.76

II.

Die - auf Zahlung weiterer 72.000 DM gerichtete - Revision der Klägerin bleibt erfolglos, weil sich der Ablösungsvertrag vom 23. März 1971 - ebenso wie der vom 4. September 1969 - aufgrund der Darlegungen des Berufungsurteils im Ergebnis als nichtig erweist.

Die Revision des Beklagten hat teilweise Erfolg: Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils, soweit es - in Höhe von 120.000 DM - dem Leistungsbegehren der Klägerin stattgegeben hat. Für dieses Begehren fehlt der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzinteresse, weil sie in der bestandskräftigen Auflage bereits einen nach den Darlegungen des Berufungsgerichts vollstreckbaren Zahlungstitel besitzt und deshalb nicht wegen desselben Anspruchs einen zweiten Zahlungstitel in Form eines Leistungsurteils verlangen kann. Auf den Hilfsantrag der Klägerin ist jedoch die Verpflichtung des Beklagten zur Zahlung der 120.000 DM nebst Verzugszinsen festzustellen; denn ein entsprechendes Feststellungsinteresse ist der Klägerin zuzubilligen, weil der aus der Auflage hergeleitete Anspruch auf die 120.000 DM ein Bestandteil des weitergehenden Streitstoffes ist, der einen Zahlungsanspruch von insgesamt 192.000 DM und als dessen Rechtsgrundlage vor allem die Frage der Gültigkeit der beiden Ablösungsverträge betrifft.

Das Berufungsgericht sieht zu Recht die in Rede stehenden Ablösungsverträge als öffentlich-rechtliche Verträge an und bejaht zutreffend den Verwaltungsrechtsweg (vgl. Urteil des Senats vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 64.65 - BVerwGE 23, 213 [214]; vgl. ferner BGH-Urteil vom 14. Dezember 1978 - III ZR 37.77 - NJW 1979, 642). Zu Unrecht und unter Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht dagegen angenommen, daß ein Vertrag dieses Inhalts dann gegen das allgemeine rechtsstaatliche Koppelungsverbot verstößt, wenn die Gemeinde die ihr zufließenden Ablösungsbeträge nach dem Vertrag zwar für die Einrichtung von Stellplätzen zu verwenden hat, dabei jedoch nicht sichergestellt ist, daß diese - gleichsam als Ersatz gedachten - Stellplätze "im Gebiet um das Baugrundstück" liegen. Mit dieser Würdigung hat das Berufungsgericht die Bedeutung des allgemeinen Koppelungsverbotes überschätzt und in diesem Zusammenhang auch das Verhältnis nicht richtig erkannt, in dem dieses Verbot zu den jeweils einschlägigen spezialrechtlichen Vorschriften - hier des Landesrechts - steht.

Das bundesrechtliche - verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsprinzip verankerte - sogenannte allgemeine Koppelungsverbot besagt, daß (unter anderem) durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies zueinander in einem inneren Zusammenhang steht. Darüber hinaus wird - zweitens - als Ausdruck dieses Verbotes auch der Grundsatz verstanden, daß hoheitliche Entscheidungen in der Regel nicht von (zusätzlichen) wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen (vgl. dazu mit weiteren Nachweisen das Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - BVerwGE 42, 331 [338 f.]). Das allgemeine Koppelungsverbot wird, wie die Erfahrung lehrt, vor allem als Grenze der Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge praktisch. In dieser Auswirkung ist es mittlerweile auch in § 56 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - und in den entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder in - hier aus zeitlichen Gründen nicht anwendbare - gesetzliche Regelungen überführt worden.

Das Berufungsgericht nimmt das allgemeine Koppelungsverbot für eine Würdigung in Anspruch, die in ihrem Kern darauf hinausläuft, von einem Ablösungsvertrag eine Art minderer Gesetzeserfüllung zu verlangen: Erforderlich soll zwar nicht sein, daß die ersetzenden Stellplätze "in der Nähe" des Baugrundstücks geschaffen werden und damit vollauf der an sich vom Landesbaurecht geforderte Zustand erreicht wird. Aber ausgeschlossen soll doch sein, daß die zu schaffenden Stellplätze nicht einmal "im Gebiet um das Baugrundstück" zu liegen brauchen; dann werde nämlich nicht einmal in etwa derselbe Erfolg erreicht wie bei einer ("vollen") Erfüllung der Stellplatzpflicht. Diese Folgerungsweise läßt sich nicht auf das allgemeine Koppelungsverbot stützen; dieses Verbot gibt so viel nicht her.

Das allgemeine Koppelungsverbot ist in seiner Funktion den jeweils einschlägigen positivrechtlichen Spezialregelungen (logisch) nachgeordnet. Rechtsvorschriften des gesetzten (Spezial-)Rechts, die einem öffentlich-rechtlichen Vertrag entgegenstehen, bewirken unabhängig vom Koppelungsverbot dessen Unzulässigkeit und damit Fehlerhaftigkeit (vgl. Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 334 sowie für das jetzt geltende Recht § 54 Satz 1 VwVfG); sie führten jedenfalls nach der vor dem Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze gegebenen Rechtslage zur Nichtigkeit eines sie verletzenden Vertrages (vgl. Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O.). Das allgemeine Koppelungsverbot gewinnt erst dann rechtliche Bedeutung, wenn der Inhalt des Vertrages allen einschlägigen - und im Vergleich zu dem nur allgemeinen Koppelungsverbot durchweg substanzreicheren - Vorschriften des gesetzten (Spezial-)Rechts genügt, wenn sich mithin von dort her gegen den Vertragsinhalt nichts einwenden läßt. Dann soll wegen des noch hinzutretenden allgemeinen Koppelungsverbotes ein Vertrag gleichwohl unzulässig sein, wenn er Dinge bzw. Leistungen zusammenführt, die von Haus aus miteinander nichts zu tun haben, denen es also an jedem vorgegebenen inneren Zusammenhang fehlt. In seiner das gesetzte Recht ergänzenden Funktion wirkt das allgemeine Koppelungsverbot nur wie eine zusätzliche Auffangsbastion, und dieser Funktion entspricht auch sein Gehalt: Das allgemeine Koppelungsverbot hat nicht die Aufgabe sicherzustellen, daß die einschlägigen spezialrechtlichen Vorschriften doch wenigstens halbwegs erfüllt werden. Darauf abzuheben, paßte sowieso im wesentlichen nur für den Sonderfall gerade der Ablösungsverträge, weil nur bei ihnen eine bestimmte gesetzliche Anforderung "abgelöst" wird, also als solche unerfüllt bleibt. Richtig ist demgegenüber: Ob in Fällen der Ablösung eine Leistung vorgesehen werden muß, die die abgelöste rechtlich vorgeschriebene Leistung wenigstens im weiteren Sinne zu ersetzen vermag, ist keine Frage zulässiger Koppelung, sondern Teil der Vortrage, ob die "an sich" entgegenstehende - "abzulösende" - Vorschrift nur unter dieser Voraussetzung zu weichen bereit ist. Gehen von der abzulösenden (spezialrechtlichen) Vorschrift insoweit keine Anforderungen aus, dann wird dies auch von dem allgemeinen Koppelungsverbot hingenommen. Dieses Verbot greift erst dort ein, wo die vertraglich vorgenommene Verknüpfung auch unter Berücksichtigung der Tatsache, daß sie den einschlägigen spezialrechtlichen Vorschriften genügt, aus rechtsstaatlichen Gründen nicht mehr toleriert werden kann (vgl. zur darin ähnlichen Funktion beispielsweise des gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzips das Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - BVerwGE 26, 305[BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [308 f.]). Ein Verstoß gegen das allgemeine Koppelungsverbot wäre - dann freilich besonders krass - etwa dann gegeben, wenn die Gewährung eines Baudispenses von der rechtzeitigen Entrichtung der Einkommensteuer abhängig gemacht würde oder wenn ein Staatsbürger als Gegenleistung für einen Baudispens verspräche, ein Rechtsmittel zurückzunehmen, das er gegen eine Ordnungsverfügung ganz anderen Inhalts eingelegt hat.

Den für alles dies maßgebenden bundesrechtlichen Begriff des "inneren Zusammenhanges" im einzelnen abzugrenzen, gibt der vorliegende Fall keinen Anlaß. Denn daß - wenn die Frage so gestellt wird - ein Verzicht auf Stellplätze in unmittelbarer Nähe der Hirschstraße mit dem Entstehen von Stellplätzen in Karlsruhe allgemein etwas zu tun hat, daß es zwischen beidem also nicht an einem sachlichen Zusammenhang fehlt, liegt auf der Hand. Überdies drängt sich dieses Ergebnis auch von der Funktion des allgemeinen Koppelungsverbotes her auf: Unterstellt man - weil das Voraussetzung für die Anwendung des allgemeinen Koppelungsverbotes wäre -, das baden-württembergische Landesbaurecht, das die Stellplatzpflicht begründet, sei bereit, gegenüber einer vertraglichen Regelung dann zurückzuweichen, wenn es anstatt der an sich verlangten Stellplätze in der Nähe des Baugrundstücks doch immerhin zur Schaffung von Steilplätzen im Stadtgebiet kommt, fehlt ein einleuchtender Grund, weshalb das allgemeine bundesrechtliche Koppelungsverbot dennoch - über das einschlägige Landesbaurecht hinweg - den Vertrag für unzulässig erklären sollte.

Ähnlich liegt es mit dem Grundsatz, daß hoheitliche Entscheidungen in der Regel nicht von zusätzlichen wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen. Eine Verletzung des allgemeinen Koppelungsverbotes in dieser seiner zweiten Seite scheidet bei der hier gegebenen Sachlage schon deshalb aus, weil der Vertrag die Klägerin verpflichtet, den ihr zufließenden Ablösungsbetrag für eine die abgelöste Leistung ersetzende und nach dem Gesagten als Ersatz auch nicht generell zu mißbilligende Leistung zu verwenden und weil deshalb von der Gefahr "einer ungerechtfertigten wirtschaftlichen Bereicherung" keine Rede sein kann (vgl. Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 340).

Erweist sich nach alledem, daß sich das vom Berufungsgericht gewonnene Ergebnis nicht mit dem Vorliegen einer Verletzung des allgemeinen Koppelungsverbots rechtfertigen läßt, so wird durch das Gesagte zugleich die Frage nahegelegt, ob das Berufungsgericht seine Überlegungen wahrhaft auch der Sache nach auf das allgemeine Koppelungsverbot gestützt hat oder ob nicht bei einem das vorstehend Gesagte berücksichtigenden Verständnis das angefochtene Urteil dahin aufzufassen ist, daß das Berufungsgericht zwar verbal (auch) das allgemeine Koppelungsverbot als verletzt angesehen, in der Sache jedoch dargelegt hat, daß die einschlägigen Vorschriften der Landesbauordnung einen Ablösungsvertrag der in Rede stehenden Art nur gestatten - ihm gegenüber also nur dann zurückzuweichen bereit sind -, wenn sich die jeweilige Gemeinde verpflichtet, die "ersetzenden" Stellplätze in der Umgebung des Baugrundstücks anzulegen. In der Tat müssen die Ausführungen des Berufungsgerichts so verstanden werden: Soweit sich das angefochtene Urteil ausdrücklich mit der Frage befaßt, ob der in Rede stehende Ablösungsvertrag mit der Landesbauordnung zu vereinbaren ist, wird lediglich ausgesprochen, daß die Landesbauordnung nicht schon dem Vertragsschluß als solchem entgegensteht und daß insbesondere aus der Regelung in § 69 Abs. 7 LBO nicht der Schluß gezogen werden kann, für andere Arten einer vertraglichen Modifikation der Stellplatzpflicht lasse das Landesrecht schlechthin keinen Raum. Den weiteren, nur äußerlich dem allgemeinen Koppelungsverbot zugeordneten Ausführungen des Berufungsgerichts ist dann zu entnehmen, daß der Inhalt des zwischen den Parteien abgeschlossenen Vertrages dem einschlägigen Landesrecht nicht gerecht wird: Das, was das Berufungsgericht zur Ausfüllung des Begriffes des "inneren Zusammenhangs" den §§ 69, 94 LBO entnommen hat, stellt sich nämlich in Wahrheit als das Entgegenstehen eines (Spezial-)Gesetzes dar. So hat das Berufungsgericht dem § 69 Abs. 2 LBO entnommen, daß Stellplätze das Gebiet um das jeweilige Baugrundstück vom ruhenden Verkehr entlasten sollen; um diese Aufgabe zu erfüllen, müßten Stellplätze oder Parkplätze in einer räumlichen Beziehung zum Baugrundstück stehen. Diese räumliche Beziehung brauche zwar nicht derart eng zu sein, wie in § 69 Abs. 7 LBO vorgesehen (in der "Nähe" des Baugrundstücks); wohl aber müsse ein derart örtlicher Zusammenhang bestehen, daß die zu schaffenden Parkmöglichkeiten sich nach Erfahrungsgrundsätzen auf die Situation des ruhenden Verkehrs in der Umgebung des Baugrundstücks entlastend auswirkten. Nur unter diesen Voraussetzungen könnten auch die sonst einer Befreiung im Sinne des § 94 Abs. 2 Nr. 2 LBO entgegenstehenden rechtlichen Bedenken ausgeräumt werden.

Das alles bindet den Senat gemäß §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO als Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts. Wenngleich vom Berufungsgericht zur Begründung eines Verstoßes des Vertrages gegen das Koppelungsverbot herangezogen, rechtfertigt dieses Verständnis des Landesrechts den Schluß, daß das Berufungsgericht davon ausgeht, die §§ 69 Abs. 2, 94 Abs. 2 LBO stünden dem Abschluß von Ablösungsverträgen "entgegen", wenn sich die Gemeinde nicht verpflichtet, Stellplätze im Gebiet um das Baugrundstück herzustellen. An einer solchen Verpflichtung der Gemeinde fehlt es hier. Steht deswegen den hier zu beurteilenden Ablösungsverträgen Landesrecht entgegen, so sind sie - nach dem vor Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze geltenden Recht - nichtig; die auf sie gestützte Leistungsklage bleibt, wie das Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend erkannt hat, ohne Erfolg. Diesem Ergebnis steht auch der Grundsatz von Treu und Glauben (hier: "venire contra factum proprium") nicht entgegen. Der Klägerin ist zwar einzuräumen, daß der Beklagte in den Genuß des Dispenses gekommen ist. Allein das verpflichtet ihn aber nicht, eine unzulässige Gegenleistung zu erbringen. Vielmehr bleibt es der Klägerin überlassen, mit weiteren ihr zur Verfügung stehenden Mitteln - etwa im Wege der Rückabwicklung des Rechtsverhältnisses - für rechtmäßige Zustände zu sorgen.

Der Senat weist noch auf folgendes hin: Der Bundesgerichtshof hat in dem bereits zitierten Urteil vom 14. Dezember 1978 - III ZR 37/77 - NJW 1979, 642 [BGH 14.12.1978 - III ZR 37/77] bei der Prüfung eines Ablösungsvertrages auf das Koppelungsverbot und dabei auf den "inneren Zusammenhang" abgehoben und ausgeführt, dieser sei nur gewahrt, wenn der Bau von Einstellplätzen geeignet sei, Leichtigkeit und Sicherheit "im Bereich des baulichen Vorhabens" günstig zu beeinflussen. Darin liegt jedoch keine Abweichung von der hier vertretenen Ansicht. Denn das Urteil des Bundesgerichtshofs bezieht sich auf einen Schadensersatzanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG und befaßt sich nicht mit den Vorschriften der hier maßgebenden Landesbauordnung, sondern mit denen der Reichsgaragenordnung. Sollten deren Vorschriften dem vom Bundesgerichtshof beurteilten Vertrag nicht "entgegenstehen", so würde in der Tat die Prüfung des Koppelungsverbotes in den Mittelpunkt der Betrachtung rücken. Daß die Auslegung der Vorschriften der Reichsgaragenordnung eine andere Bewertung zu rechtfertigen vermag, zeigt auch das Urteil des erkennenden Senats vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 64.65 - (BVerwGE 23, 213 ff.). Hiernach hat das Berufungsgericht die allein auf den Vertrag vom 23. März 1971 gestützte Leistungsklage im Ergebnis zu Recht als unbegründet bezeichnet - woraus allerdings, wie schon oben bemerkt wurde, nicht folgt, daß der Beklagte endgültig von der Pflicht befreit wäre, für Stellplätze Sorge zu tragen.

Begründet ist dagegen die hilfsweise von der Klägerin erhobene Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO: Zu ihr führt die Bestandskraft der Auflage und damit die Verpflichtung, die Stellplatzpflicht unter den im Vertrag vom 4. September 1969 näher festgelegten - und im vorliegenden Fall erfüllten - Voraussetzungen durch die Zahlung von 120.000 DM abzulösen. Die Auflage mag, weil sie auf einen nichtigen Vertrag zurückgeht, rechtswidrig sein. Von einem offenkundigen Rechtsverstoß, der zur Nichtigkeit dieser Auflage führen könnte, ist jedoch nach den auch insoweit irrevisiblen Darlegungen des Berufungsgerichts keine Rede (vgl. auch dazu das Urteil vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 64.65 - BVerwGE 23, 213, in dem ein immerhin vergleichbarer Ablösungsvertrag als zulässig angesehen worden ist). Auf die Rechtswidrigkeit der - nicht nichtigen - Auflage kommt es nicht mehr an, nachdem diese mangels Anfechtung in Bestandskraft erwachsen ist. Der Eintritt der Bestandskraft bewirkt, daß die Auflage als rechtswirksam zu behandeln ist. Der Beklagte ist deswegen zur Zahlung des Ablösungsbetrages in Höhe von 120.000 DM einschließlich der im Vertrag vereinbarten und deswegen zum Bestandteil der Auflage gewordenen Verzugszinsen seit dem 29. Mai 1974 verpflichtet.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.