Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.02.1976, Az.: BVerwG IV C 24.74

I.

Der Kläger (zu 1) ist Eigentümer des an die H. Straße in W. angrenzenden, mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flur ..., Parzelle Nr. .... Die Klägerin (zu 2), deren persönlich haftender Gesellschafter der Kläger ist, ist Eigentümerin zweier südlich davon gelegener Grundstücke Flur ... Parzelle Nr. ... und Nr. .... Die Parzelle Nr. ... grenzt im Süden an die B.straße. Die mittlere Parzelle Nr. ... ist das Betriebsgrundstück der Klägerin, die dort eine Weinkellerei und einen Weingroßhandel betreibt. Die Grundstücke Nr. ... und ... werden durch eine etwa 3-4 m hohe Mauer getrennt; durch ein Tor in der Mauer gelangt man über einen Weg auf das südliche Grundstück und zur B.straße. Auf der Parzelle Nr. ... befinden sich zwei Garagen, im übrigen wird sie gärtnerisch genutzt.

Die Beklagte stellte im Laufe des Jahres 1966 die B.straße erstmalig her. Mit Beitragsbescheid vom 14. November 1967 zog sie auf Grund ihrer Beitragssatzung vom 26. Juni 1961 die Kläger für die drei Grundstücke zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 9.418,05 DM heran, wobei sie von einem Bemessungssatz von 2,7386 DM je Quadratmeter der Grundstücks- und der Geschoßfläche ausging. Auf den Widerspruch der Kläger hin hob der Stadtrechtsausschuß der Stadt W. am 10. Juni 1970 den Bescheid insoweit auf, als von ihnen mehr als 5.635,85 DM gefordert wurde. Diese Entscheidung wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die Parzelle Nr. ..., deren Eigentümer der Kläger ist, stelle keine wirtschaftliche Einheit mit den beiden übrigen Grundstücken dar und werde darüber hinaus ausschließlich von der H. Straße erschlossen. Die Parzellen Nr. ... und ... seien dagegen als wirtschaftliche Einheit zu betrachten, die durch die B.straße erschlossen würde. Bei der Berechnung des Erschließungsbeitrags sei daher die Parzelle Nr. ... nicht zu berücksichtigen. Durch den Wegfall dieser Fläche verringere sich die Summe der umlegungsfähigen Grundstücks- und Geschoßflächen, so daß sich für die verbleibenden, der Erschließungsbeitragspflicht unterliegenden Grundstücke der Beitragssatz von 2,7386 DM auf 2,9384 DM je Quadratmeter erhöhe.

Durch Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 26. Januar 1972 ist der Beitragsbescheid insoweit aufgehoben worden, als ein über den Betrag von 5.252,63 DM hinausgehender Beitrag festgesetzt worden ist. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, daß durch die Erhöhung des Beitragssatzes (nur) für die Kläger von 2,7386 DM auf 2,9384 DM je Quadratmeter der Gleichheitssatz im Verhältnis zu den übrigen Beitragspflichtigen verletzt werde.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten im angefochtenen Urteil vom 10. Dezember 1973 in Höhe eines Betrages von 130,07 DM für begründet gehalten, weil sich die Kläger gegen die auf die Gartenparzelle Nr. ... entfallende Erhöhung des Quadratmetersatzes auf 2,9384 DM nicht gewehrt hätten (§ 88 VwGO). Im übrigen sei das Begehren der Berufung (Erhöhung des Quadratmetersatzes um 253,15 DM für das mittlere Grundstück Nr. ...) unbegründet. In der im Widerspruchsbescheid erfolgten Neuberechnung des Beitrages für die Parzelle Nr. ... auf der Grundlage des höheren Beitragssatzes von 2,9384 DM pro Quadratmeter Grundstücks- und Geschoßfläche anstelle des ursprünglichen Satzes von 2,7386 DM liege eine unzulässige Schlechterstellung ("reformatio in peius") der Kläger gegenüber dem ursprünglichen Beitragsbescheid. Der Erschließungsbeitrag sei nämlich grundstücksbezogen, weil er als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhe. Er müsse daher in bezug auf ein bestimmtes Grundstück festgesetzt werden. Erfolge die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen - wie hier - für mehrere Grundstücke in einem Bescheid, so entstehe aus diesem Grunde nicht etwa eine einzige einheitliche Erschließungsbeitragsforderung in Höhe der im Bescheid festgesetzten Endsumme, sondern es entstünden stets mehrere Beitragsforderungen, deren Höhe im Wege der Rückrechnung zu ermitteln sei. Dann aber könne die Frage, ob im Widerspruchsverfahren eine Verschlechterung erfolgt sei, grundsätzlich nicht danach beurteilt werden, ob die Endsumme im Widerspruchsbescheid die Endsumme des ursprünglichen Bescheides übersteige, sondern in der Regel nur danach, ob die einzelne grundstücksbezogene Beitragsforderung erhöht worden sei. Das müsse jedenfalls dann gelten, wenn die Grundstücke verschiedenen Eigentümern gehörten und sich die Beitragsforderungen gegen verschiedene Personen richteten, wie es hier der Fall sei. Da nach dem Widerspruchsbescheid für das mittlere Grundstück ein um 253,15 DM höherer Beitrag zu bezahlen sei als nach dem ursprünglichen Beitragsbescheid, habe sich die Rechtsstellung der Klägerin verschlechtert und damit zugleich auch diejenige des Klägers, der für die Verpflichtung der Klägerin hafte und aus diesem Grunde auch klagebefugt sei.

Diese den Klägern nachteilige Änderung des Erschließungsbeitragsbescheides im Widerspruchsverfahren sei nach der im Lande Rheinland-Pfalz bestehenden, sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 des rheinland-pfälzischen Kommunalabgabengesetzes und § 94 Abs. 1 Nr. 2 der Abgabenordnung ergebenden Rechtslage verboten. Danach sei die Gemeinde als veranlagende Behörde nur unter den engen - im vorliegenden Verfahren offensichtlich nicht gegebenen - Voraussetzungen des § 94 Abs. 1 Nr. 2 AO berechtigt, einen Erschließungsbeitragsbescheid nachträglich zu Lasten des Betroffenen zu ändern. Dann könnten ihr aber auch in ihrer Eigenschaft als Widerspruchsbehörde keine weitergehenden Befugnisse zustehen, weil sie hierzu nicht durch einen besonderen Rechtssatz ermächtigt sei.

Die Beklagte geht in ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision davon aus, daß aus der Verwaltungsgerichtsordnung die Rechtmäßigkeit einer Verschlechterung des Beitragsbescheides im Widerspruchsverfahren zu entnehmen sei. Sie beantragt

Die Kläger beantragen,

Der Oberbundesanwalt meint, die Kläger seien durch den Widerspruchsbescheid nicht schlechter als durch den Beitragsbescheid gestellt worden.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg; das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht.

Das Berufungsgericht ist von der Annahme ausgegangen, in der mit dem Widerspruchsbescheid erfolgten Neuberechnung des Erschließungsbeitrags für die beiden Grundstücke der Klägerin zu 2) liege ungeachtet der Herabsetzung der Gesamtforderung von ursprünglich 9.418,05 DM auf 5.635,85 DM dennoch eine unzulässige Schlechterstellung ("reformatio in peius") der Kläger insofern, als der der Beitragsberechnung zugrunde gelegte Satz von 2,7386 DM auf 2,9384 DM je Quadratmeter erhöht worden sei; eine derartige Schlechterstellung sei auf dem Gebiet des Erschließungsbeitragsrechts im Lande Rheinland-Pfalz unzulässig. Soweit diese Annahme auf der Auslegung und Anwendung von Landesrecht beruht, wäre sie - wenn es darauf ankäme - gemäß §§ 137 Abs. 1 und 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO irrevisibel. Gegen Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung würde sie - entgegen der Ansicht der Beklagten - nicht verstoßen, weil die Verwaltungsgerichtsordnung die Frage der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit einer "reformatio in peius" im Widerspruchsverfahren nicht regelt. Dies bedarf aber hier keiner eingehenderen Erörterung, weil bei fehlerfreier Anwendung des hier maßgebenden Bundesrechts eine "reformatio in peius" durch den Widerspruchsbescheid nicht eingetreten ist.

Die Frage, ob der in einem Widerspruchsverfahren ergehende Bescheid für den Widerspruchsführer eine Verschlechterung bewirkt, beantwortet sich notwendigerweise anhand eines Vergleichs zwischen dem Inhalt des Widerspruchsbescheides und dem Inhalt des ursprünglichen Bescheides, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob der Ausgangsbescheid rechtmäßig oder - wie regelmäßig in Fällen einer Abänderung im Widerspruchsverfahren - rechtswidrig war. Von der Notwendigkeit eines solchen Vergleiches ist offensichtlich auch das Berufungsgericht ausgegangen. Nimmt man diesen Vergleich hier vor, so liegt es zunächst auf der Hand, daß die Minderung der durch den Bescheid vom 14. November 1967 erhobenen Beitragsforderung von 9.418,05 DM auf die im Widerspruchsbescheid noch erhobene Forderung von 5.635,85 DM den Klägern keine Verschlechterung, sondern eine Verbesserung gebracht hat. Dieser Folgerung setzt nun das Berufungsgericht die Erwägung entgegen, da der Erschließungsbeitrag "grundstücksbezogen" sei und "als öffentliche Last auf dem Grundstück" ruhe, müsse er stets in bezug auf ein bestimmtes Grundstück festgesetzt werden; erfolge die Heranziehung bezüglich mehrerer Grundstücke - wie hier - in einem Bescheid, so entstehe "nicht etwa eine einzige einheitliche Erschließungsbeitragsforderung in Höhe der im Bescheid festgesetzten Endsumme, sondern es entstehen mehrere Beitragsforderungen, deren Höbe, sofern sie nicht im Bescheid gesondert ausgewiesen ist, im Wege der Rückrechnung zu ermitteln ist". Dann aber müsse die Frage einer Verböserung im Widerspruchsverfahren nicht durch einen Vergleich der Endsummen, sondern danach beurteilt werden, ob "die einzelne grundstücksbezogene Beitragsforderung erhöht worden" sei. Diese Überlegungen des Berufungsgerichts treffen jedoch nicht zu, wenn die Gemeinde - wie im vorliegenden Fall - durch den ursprünglichen Beitragsbescheid die Eigentümer mehrerer Grundstücke als für eine "wirtschaftliche Grundstückseinheit" mit einer einheitlichen Erschließungsbeitragsforderung in Anspruch nimmt:

Der Senat hat wiederholt entschieden, daß "das Grundstück" im Sinne der §§ 133 bis 135 BBauG in der Regel dem grundbuchrechtlichen Grundstücksbegriff entspricht, ausnahmsweise aber unter bestimmten Voraussetzungen durch mehrere Buchgrundstücke als "wirtschaftliche Grundstückseinheit" gebildet werden kann und daß dann für diese Grundstückseinheit ein einheitlicher Beitrag zu erheben ist (vgl. Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 82.69 - in BVerwGE 38, 35 [BVerwG 16.04.1971 - IV C 82/69] [37]; Urteil vom 11. Mai 1973 - BVerwG IV C 7.72 - in Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 44; Urteil vom 20. Juni 1973 - BVerwG IV C 62.71 - a.a.O. Nr. 45). Aus der in solchen Fällen gegebenen Einheitlichkeit der Beitragspflicht für die aus mehreren Buchgrundstücken gebildete "wirtschaftliche Grundstückseinheit" folgt, daß auch die entsprechende öffentliche Last (§ 134 Abs. 2 BBauG) ungeteilt auf der Grundstückseinheit ruht, so wie es im bürgerlichen Recht § 1132 BGB für die Gesamthypothek vorsieht. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß ein sich auf mehrere Buchgrundstücke beziehender einheitlicher Erschließungsbeitragsbescheid im Hinblick auf die entsprechende öffentliche Last auf die einzelnen Grundstücke aufgeteilt werden müsse, trifft mithin bei der Beitragserhebung für eine solche "wirtschaftliche. Grundstückseinheit" nicht zu.

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die beiden Kläger durch den ursprünglichen Beitragsbescheid vom 14. November 1967 zu einem einheitlichen Erschließungsbeitrag für die drei Buchgrundstücke als für eine "wirtschaftliche Grundstückseinheit" heranziehen wollen. Das ergibt sich aus dem Inhalt des Bescheides und wird durch das protokollierte Vorbringen der Beklagten im Widerspruchsverfahren bestätigt. Hiervon etwa abweichende Feststellungen über den Inhalt des ursprünglichen Bescheides hat das Berufungsgericht nicht getroffen. Die Annahme einer wirtschaftlichen Grundstückseinheit war allerdings bezüglich des dem Kläger zu 1) gehörenden Grundstücks Nr. ... schon deshalb rechtswidrig, weil dieses Grundstück einen anderen Eigentümer hat als die beiden der Klägerin zu 2) gehörenden Grundstücke Nr. ... und Nr. .... Denn eine "wirtschaftliche Grundstückseinheit" kann nur durch mehrere einem und demselben Eigentümer gehörende Buchgrundstücke gebildet werden (vgl. die Urteile vom 11. Mai 1973 und vom 20. Juni 1973 a.a.O.). Mit Recht ist diese Rechtswidrigkeit im Widerspruchsverfahren dadurch beseitigt worden, daß die Heranziehung des Klägers zu 1) für das Grundstück Nr. ... aufgehoben und dadurch zugleich dieses Grundstück aus der vermeintlichen Grundstückseinheit herausgelöst worden ist. Für die Beurteilung, ob der Widerspruchsbescheid die Rechtsstellung der Kläger verschlechtert hat, kommt es aber - wie oben erwähnt - nicht auf diese Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Beitragsbescheides an, sondern auf den Vergleich des Widerspruchsbescheides mit dem ursprünglichen Bescheid, so wie dieser - obschon rechtswidrig - ergangen ist. Es ist also zu fragen, ob der Widerspruchsbescheid, der von den beiden Klägern für die Grundstücke Nr. ... und Nr. ... als wirtschaftliche Grundstückseinheit einen einheitlichen Beitrag von 5.635,85 DM fordert, ihre Rechtsstellung durch die Erhöhung des Quadratmeter-Satzes gegenüber dem ursprünglichen Beitragsbescheid verschlechtert, der von ihnen für die drei Grundstücke als für eine - vermeintliche - Grundstückseinheit einen einheitlichen Beitrag von 9.418,05 DM forderte. Stellt man die Frage in richtiger Anwendung des Bundesrechts derart, so ergibt sich trotz der Erhöhung des Quadratmeter-Satzes für die Kläger keine Verschlechterung, sondern eine Verbesserung ihrer Rechtsstellung im Widerspruchsverfahren.

Der Senat hat weiter erwogen, ob die Klägerin zu 2) aus einem anderen, vom Berufungsgericht nicht erörterten Grund durch den Widerspruchsbescheid schlechtergestellt sein könnte: Wäre der ursprüngliche, beide Kläger als Gesamtschuldner in Anspruch nehmende Beitragsbescheid bestandskräftig geworden, so hätten möglicherweise aus dem Gesamtschuldverhältnis im Innenverhältnis zwischen ihnen Ausgleichsansprüche bestanden. Daß solche Ausgleichsansprüche auch dann, wenn zwei Eigentümer verschiedener Grundstücke zu Unrecht als vermeintliche Beteiligte einer "wirtschaftlichen Grundstückseinheit" in Anspruch genommen werden, im Hinblick auf die Bestandskraft des gegen sie beide ergangenen Beitragsbescheides gegeben seien, mag allerdings nicht ganz unzweifelhaft sein. Unterstellt man aber solche Ausgleichsansprüche für den Fall der Bestandskraft des hier vorliegenden Ausgangsbescheides, so hätte sich nach der internen Abwicklung dieser Ansprüche ergeben können, daß die Klägerin zu 2) im Endergebnis mit einem Beitragsanteil belastet geblieben wäre, der dem Quadratmeter-Anteil ihrer beiden Buchgrundstücke zum Quadratmeter-Satz von 2,7386 DM entsprochen hätte. Aufgrund des ergangenen Widerspruchsbescheides ist sie demgegenüber mit einer Beitragsschuld belastet, die der Quadratmeterzahl ihrer beiden Grundstücke zum Quadratmeter-Satz von 2,9384 DM entspricht. Wegen der darin liegenden Erhöhung ihrer Beitragsschuld kann sie von dem Kläger zu 1) einen Ausgleich nicht aus dem Gesamtschuldverhältnis nach § 134 Abs. 1 Satz 3 BBauG, sondern allenfalls aus dem handelsrechtlichen Gesellschaftsverhältnis verlangen. Darin könnte im Endergebnis vielleicht eine Verschlechterung für sie liegen. Diesen Überlegungen weiter nachzugehen gibt aber der vorliegende Fall keinen hinreichenden Anlaß. Denn wenn dieselbe Person, die als etwa ausgleichspflichtiger Gesamtschuldner wegfällt, wie hier persönlich haftender Gesellschafter der zu 2) klagenden Kommanditgesellschaft bleibt und sogar weiter von der Gemeinde in Anspruch genommen wird, kann man bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise schwerlich von einer durch Wegfall eines Ausgleichsanspruchs eingetretenen Schlechterstellung der Kommanditgesellschaft sprechen. Davon abgesehen könnten beide Kläger sich nicht mit Erfolg auf eine mögliche Schlechterstellung der Klägerin zu 2) berufen, die dadurch eingetreten sein könnte, daß entsprechend ihrem übereinstimmenden Widerspruchsbegehren der Kläger zu 1) mit seinem Grundstück aus der Beitragspflicht mit der Folge entlassen worden ist, daß sich der beitragsfähige Erschließungsaufwand nunmehr auf die verbliebenen Beitragspflichtigen nach der dadurch verringerten Quadratmeterzahl der noch der Beitragspflicht unterliegenden Grundstücke - und mithin nach einem erhöhten Quadratmeter-Satz - verteilt. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist mithin eine "reformatio in peius" nicht erkennbar.

Der Beitragsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist auch im übrigen nicht zu beanstanden. Die Erhöhung des Quadratmeter-Satzes ergibt sich daraus, daß nunmehr der Erschließungsaufwand der Gemeinde auf eine geringere Anzahl von Grundstücken zu verteilen ist, nachdem der Stadtrechtsausschuß zu Recht entschieden hat, daß das nördliche Grundstück Nr. ... des Klägers zu 1) nicht durch die B.straße erschlossen wird. Bedenken gegen die dem Widerspruchsbescheid zugrunde liegende Berechnung sind weder geltend gemacht worden noch ersichtlich. Das Berufungsgericht hat auch zu Recht nicht darauf abgestellt, daß der Gleichheitssatz einer Erhöhung des Quadratmeter-Satzes für die noch beitragspflichtigen Grundstücke der Klägerin zu 2) entgegenstehe. Dahingestellt kann bleiben, ob die anderen Anlieger der B.straße, die etwa bestandskräftig zu dem früheren niedrigeren Quadratmeter-Satz veranlagt worden sind, nunmehr für den Unterschiedsbetrag zum höheren Quadratmeter-Satz nachveranlagt werden könnten. Auch wenn eine Nachveranlagung unzulässig sein oder doch tatsächlich unterbleiben sollte, darf die Beklagte für die Grundstücke der Klägerin zu 2) den der Beitragssatzung entsprechenden Quadratmeter-Satz, wie er sich nunmehr auf Grund des Widerspruchsverfahrens als Rechtens ergeben hat, dem Beitragsbescheid zugrunde legen. Daß dann andere Anlieger - aus der Rückschau - rechtswidrig zu niedrig veranlagt worden sind, gibt nach anerkannter Rechtsprechung zum Gleichheitssatz nicht den Klägern einen Anspruch, in gleicher Weise rechtswidrig begünstigt zu werden.

Nach alledem muß das angefochtene Urteil aufgehoben und unter teilweiser Aufhebung des angefochtenen Urteils und des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage in vollem Umfang abgewiesen werden. Das hat nach § 154 Abs. 1 VwGO die volle Kostenpflicht der Kläger für den gesamten Rechtsstreit zur Folge.