Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.10.1975, Az.: BVerwG VII C 64.74

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines unbebauten, gärtnerisch genutzten Grundstücks im Gebiet der Stadt Rheda-Wiedenbrück. Das Grundstück liegt im nicht beplanten Innenbereich, dessen vorhandene Bebauung überwiegend zweigeschossig ist.

Mit Bescheid vom 8. September 1972 zog der Beklagte den Kläger zu einem Kanalanschlußbeitrag in Höhe von 4.149,60 DM heran. Die Heranziehung stützt sich auf die Kanalabgabensatzung der Stadt Rheda-Wiedenbrück vom 14. Dezember 1970, deren § 3 folgenden Beitragsmaßstab vorsieht:

"(1)
Maßstab für die Anschlußbeiträge sind die mit der Geschoßflächenzahl nach § 17 Baunutzungsverordnung vom 26.11.1968 (BGBl. I S. 1232) vervielfältigten Grundstücksflächen ...

(2)
Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt ist, werden so behandelt wie Grundstücke mit einer Geschoßflächenzahl von 0,8. ..."

Der Kläger erhob nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage, der das Verwaltungsgericht stattgab. Die Berufung des Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 26. Juli 1974 (veröffentlicht in GemTg. 1975, 207) zurück: Die unterschiedliche Beitragsbemessung in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der Kanalabgabensatzung verstoße gegen den Gleichheitssatz. Durch diese Regelung würden die Grundstücke, die nur eingeschossig und die mehr als zweigeschossig hätten bebaut werden dürfen oder bebaut werden dürften, ungleich behandelt, je nachdem, ob sie im beplanten oder im nicht beplanten Gebiet lägen. Dies sei kein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. § 8 KAG lasse eine Bemessung der durch den Beitrag abzugeltenden Vorteile nach der tatsächlichen und nach der zulässigen Nutzung zu. Bei der dem Satzungsgeber überlassenen Regelung müsse aber für den beplanten und den nicht beplanten Bereich derselbe Vorteilsbegriff gelten. Eine Differenzierung danach, ob ein Grundstück bebaut oder unbebaut sei, sei zulässig. Die Gemeinde dürfe hiernach den Verteilungsmaßstab einheitlich in beplanten und in nicht beplanten Gebieten für bebaute Grundstücke an der tatsächlichen Nutzung und für unbebaute Grundstücke an der zulässigen Nutzung ausrichten. Eine solche Differenzierung verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz und stelle ein praktikables Bemessungssystem dar.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte,

hilfsweise,

Er rügt eine Verletzung der Art. 3 Abs. 1 und 28 Abs. 2 GG: Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts verstoße die unterschiedliche Regelung der Beitragsbemessung nach der Geschoßflächenzahl in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der Kanalabgabensatzung nicht gegen den Gleichheitssatz. Sie werde durch Gründe der Praktikabilität und durch die örtlichen Verhältnisse sachlich gerechtfertigt. Der Umstand, daß das Berufungsgericht eine andere Lösung für eine bessere halte, reiche angesichts des dem Ortsgesetzgeber eingeräumten Ermessens Spielraums nicht aus, um eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG durch die von der Gemeinde gewählte Regelung anzunehmen.

Der Kläger beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für richtig und tritt dem Vorbringen der Revision entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg und führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1.

Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Es nimmt zu Unrecht an, daß die Regelung der Beitragsbemessung in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der Kanalabgabensatzung gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.

Die das zulässige Maß der baulichen Nutzung ausdrückende Geschoßflächenzahl nach.§ 17 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) - BauNVO -, die die Stadt Rheda-Wiedenbrück in § 3 Abs. 1 ihrer Kanalabgabensatzung neben der Grundstücksfläche als Maßstab für die Beitragsbemessung benutzt, ist eine geeignete Grundlage, um den beitragsfähigen Aufwand für die Herstellung und Erweiterung der Abwasseranlagen auf die beitragspflichtigen Grundstückseigentümer annähernd gleich nach den wirtschaftlichen Vorteilen, die den Grundstückseigentümern durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der gemeindlichen Kanalisation geboten werden, zu verteilen. Als Gegenleistung für diese wirtschaftlichen Vorteile wird der Kanalanschlußbeitrag nach § 8 Abs. 2 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1969 (GVNW S. 712) - KAG - erhoben.

Bei der Bemessung des Beitrags nach der zulässigen Geschoßflächenzahl handelt es sich um einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der davon ausgeht, daß im allgemeinen der objektive Wert eines Grundstücks von der möglichen wirtschaftlichen Nutzung abhängt und diese wiederum grundsätzlich mit der Größe der zulässigen Geschoßfläche wächst. Der Maßstab läßt einen hinreichend sicheren Schluß auch darauf zu, daß im allgemeinen die wirtschaftlichen Vorteile, die die Möglichkeit des Anschlusses eines Grundstücks an die Kanalisation bietet, mit der Größe der zulässigen baulichen Nutzung des Grundstücks wachsen. Da die genaue Höhe der für die einzelnen Grundstücke durch die Möglichkeit der Benutzung der gemeindlichen Einrichtung entstehenden Vorteile sich nicht oder nur mit unvertretbarem Verwaltungsaufwand feststellen läßt, braucht ein individuelle Vorteil für jedes einzelne beitragspflichtige Grundstück nicht ermittelt zu werden. Deswegen bestimmt auch § 8 Abs. 6 Satz 2 KAG, daß Gruppen von Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteile zusammengefaßt werden können.

Daß die zulässige Geschoßflächenzahl für die Bemessung von Entwässerungsbeiträgen ein zulässiger Maßstab ist, hat der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom 26. Juli 1973 - BVerwG VII B 68.72 - (Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 4 = VerwRSpr. 25, 488 = GemTg. 1973, 342 = DGStZ 1974, 38) und vom 23. April 1974 - BVerwG VII B 90.73 - (Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 5 = VerwRSpr. 26, 345 = KStZ 1974, 131 = DGStZ 1975, 85) bejaht. In jenen Entscheidungen ist insbesondere auch ausgesprochen, daß es nicht gegen den Gleichheitssatz verstößt, wenn ein Entwässerungsbeitrag nach der zulässigen Geschoßflächenzahl ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen tatsächlichen Nutzung der einzelnen bebauten Grundstücke erhoben wird.

Wirtschaftliche Vorteile durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der gemeindlichen Kanalisation werden auch den Eigentümern unbebauter, aber bebaubarer Grundstücke geboten, so daß auch sie zur Abgeltung der Vorteile nach dem Maßstab der zulässigen baulichen Nutzung (Geschoßflächenzahl) zu Beiträgen herangezogen werden können. Auf die tatsächliche Benutzung der öffentlichen Einrichtung kommt es für die Beitragspflicht nicht an.

Das Verfahren, die im Bebauungsplan in Verbindung mit § 17 BauNVO festgelegte zulässige Geschoßflächenzahl zugrunde zu legen, läßt sich auf den nicht beplanten Bereich nicht anwenden; andererseits schließen die praktischen Erfordernisse der Verwaltung es aus, für die Beitragsbemessung im nicht beplanten Bereich in jedem einzelnen Falle die nach § 34 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zulässige bauliche Nutzung festzustellen, was außerordentlich schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist (vgl. BVerwGE 38, 147 [149]). Die Stadt mußte daher für den nicht beplanten Bereich eine andere Art der Berechnung wählen. Die ergänzende Regelung des § 3 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung behandelt alle Grundstücke im nicht beplanten Bereich wie Grundstücke mit einer Geschoßflächenzahl von 0,8, der nach § 17 BauNVO in Wohngebieten eine zweigeschossige Bebauung entspricht. Der Ortsgesetzgeber hat sich hierbei an der im nicht beplanten Bereich vorhandenen durchschnittlichen zweigeschossigen Bebauung orientiert, die auch Ausgangspunkt für die Feststellung der zulässigen Bebauung nach § 34 BBauG ist. Für den Bereich der Beitragsbemessung wird in § 3 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung unwiderlegbar vermutet, daß im nicht beplanten Bereich die überwiegend vorhandene zweigeschossige Bebauung auch die allgemein zulässige bauliche Nutzung ist. Diese Regelung stellt entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts keine willkürliche Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem dar; sie wird durch sachliche Gründe, nämlich durch den Gesichtspunkt der Praktikabilität und die besonderen örtlichen Verhältnisse, die der Ortsgesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit berücksichtigen darf, hinreichend gerechtfertigt.

Die unterschiedliche Regelung der Beitragsbemessung in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der Kanalabgabensatzung führt auf Grund der Örtlichen Verhältnisse nur in Einzelfällen zur Ungleichbehandlung der Grundstücke im nicht beplanten Bereich. Sie wirkt sich überhaupt nicht aus bei den Grundstücken, die zweigeschossig bebaut werden durften oder dürfen, und in den Fällen, in denen trotz zulässiger zweigeschossiger Bauweise nur eingeschossig gebaut worden ist oder wird. Auswirkungen ergeben sich allein bei den Grundstücken im nicht beplanten Bereich, die nur eingeschossig und die mehr als zweigeschossig bebaut werden durften oder dürfen. Bei diesen beiden Gruppen, von denen nur die erste benachteiligt, die zweite hingegen begünstigt wird, handelt es sich jedoch um Einzelfälle, da nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen die zweigeschossige Bauweise im nicht beplanten Innenbereich entsprechend der dort vorhandenen durchschnittlichen Bebauung die überwiegend zulässige Bebauung ist. Die Vernachlässigung von Einzelfällen wird aber durch die Gesichtspunkte der Praktikabilität und der Pauschalierung der Abgabenregelung sachlich gerechtfertigt (vgl. Beschluß vom 26. Juli 1973 - BVerwG VII B 68.72 - [a.a.O.] mit weiteren Nachweisen). Hinzu kommt, daß der Beklagte nach seinem Vorbringen in den Einzelfällen, in denen sich die ortsrechtliche Regelung für Grundstücke im nicht beplanten Bereich ausnahmsweise nachteilig auswirkt, eine Beitragsermaßigung aus Billigkeitsgründen gemäß § 12 KAG in Verbindung mit § 131 Abs. 1 Satz 1 AO in Betracht zieht.

Die vom Berufungsgericht beanstandete Regelung des § 3 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung hält sich im Rahmen des vom Ortsgesetzgeber gewählten Systems, indem auch sie für die Vorteilsbemessung im nicht beplanten Bereich an die zulässige Geschoßflächenzahl anknüpft, die lediglich aus der vorhandenen durchschnittlichen Bebauung ermittelt wird. Der unterschiedlichen Regelung der Beitragsbemessung für die Grundstücke im beplanten und im nicht beplanten Bereich liegt nicht, wie das Berufungsgericht meint, ein verschiedenartiger Vorteilsbegriff zugrunde. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts steht auch der abgabenrechtliche Grundsatz der "Typengerechtigkeit" (vgl. hierzu BVerfGE 9, 3 [13]; 14, 76 [102]; BVerwGE 25, 147 [148]) der unterschiedlichen Regelung in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der Kanalabgabensatzung nicht entgegen, da die unterschiedliche Methode der Ermittlung der Geschoßfläche im beplanten und im unbeplanten Bereich systemgerecht bleibt und von sachgerechten Erwägungen getragen wird.

Da die ortsrechtliche Regelung der Beitragsbemessung nicht Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, ist auch für die Ansicht des Berufungsgerichts kein Raum, § 3 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung enthalte keine wirksame Gruppenbildung von Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen im Sinne des § 8 Abs. 6 Satz 2 KAG. Art. 3 Abs. 1 GG läßt dem Gesetzgeber die Freiheit, selbst zu entscheiden, welche Sachverhalte er im Rechtssinne als "gleich" behandeln will; die getroffene Regelung muß nur auf sachgerechten Erwägungen beruhen (vgl. BVerfGE 6, 273 [280]; 21, 12 [26 f.]; 26, 1 [8]), was hier zutrifft.

Das Berufungsgericht hält es mit Ziegler (KStZ 1974, 121 [126]) für eine bessere Lösung, daß der Beitrag für bebaute Grundstücke einheitlich im beplanten und im unbeplanten Gebiet nach der tatsächlichen Nutzung bemessen und daß lediglich bei unbebauten Grundstücken auf die zulässige Nutzung abgestellt wird. Bei der verfassungsrechtlichen Nachprüfung der Beitragsregelung unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG kommt es jedoch nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerfGE 3, 162 [182]; BVerwGE 26, 317 [320]). Der Gleichheitssatz bietet dem Gericht keine Möglichkeit, seine Auffassung von Gerechtigkeit derjenigen des Gesetzgebers zu substituieren (BVerfGE 3, 162 [182]). Im übrigen bringt auch die vom Berufungsgericht vorgeschlagene Lösung Nachteile mit sich, wie das Berufungsurteil selbst einräumt.

2.

Das Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes ergibt sich nicht daraus, daß die Eigentümer der bebauten Grundstücke nach der früheren Satzung für den Anschluß an die Kanalisation eine im Vergleich zu dem jetzt geforderten Beitrag bedeutend geringere einmalige Anschlußgebühr zu zahlen hatten und daß der Anschlußbeitrag nunmehr auch von den Eigentümern unbebauter Grundstücke, die der früheren Anschlußgebührenpflicht nicht unterlagen, zu entrichten ist. Dies ist eine Folge der unterschiedlichen früheren und jetzigen ortsgesetzlichen Regelung. Der Bürger kann nicht darauf vertrauen, daß eine ihm günstige Gesetzeslage unverändert bleibt (BVerfGE 38, 61 [83]).

Die Beitragsforderung ist nicht verjährt. Nach § 8 Abs. 1 der Kanalabgabensatzung ist sie erst mit dem Inkrafttreten der Satzung am 1. Januar 1971 entstanden. Der Kläger ist auch nicht nach § 8 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung von der Beitragspflicht befreit, da für den Anschluß seines Grundstücks nach früherem Recht eine Anschlußgebührenpflicht oder Beitragspflicht noch nicht entstanden war.

Die unterschiedliche Höhe der Einheitssätze, die § 4 der Kanalabgabensatzung für den Beitrag im Bereich der Abwasseranlagen Batenhorst, Lintel, Rheda und Wiedenbrück/St. Vit vorsieht, folgt daraus, daß gemäß § 1 Abs. 2 der Kanalabgabensatzung in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Nr. 12 und 13 des Gesetzes zur Neugliederung des Kreises Wiedenbrück und von Teilen des Kreises Bielefeld vom 4. Dezember 1969 (GVNW S. 772) und den Vorbehalten in Ziff. 5.1 und 5.2 der Anlage 4 a und § 7 der Anlage 4 b zu diesem Gesetz die Abwasser anlagen der zusammengeschlossenen Gemeinden, solange wie sie technische Einheiten bilden, selbständige örtliche Veranstaltungen im Sinne des Kommunalabgabengesetzes sind, so daß für sie getrennte Einheitssätze nach der unterschiedlichen Höhe des beitragsfähigen Aufwandes zu bilden sind.

Diese die Anwendung irrevisiblen Rechts berührenden Fragen, mit denen das Berufungsgericht sich aus seiner anderen Beurteilung der Rechtslage noch nicht befaßt hat, kann das Revisionsgericht nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 565 Abs. 4 ZPO selbst prüfen.

3.

Die Sache ist indessen noch nicht entscheidungsreif. Der Kläger beanstandet auch die Berechnung der Höhe des Einheitssatzes von 7,80 DM im Bereich der Abwasseranlage Wiedenbrück, nach dem der beitragsfähige Aufwand von ihm erhoben wird. Eine Berechnung dieses Einheitssatzes hat der Beklagte im Berufungsverfahren vorgelegt. Diese Frage, die nicht nur rechtlicher, sondern auch tatsächlicher Art ist, bleibt noch zu prüfen. Zu ihrer Klärung ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Sollte es dem Kläger im Hinblick auf die vom Beklagten vorgelegte Berechnung auf eine gerichtliche Nachprüfung insoweit nicht mehr ankommen, so kann er weitere Verfahrenskosten dadurch vermeiden, daß er die Klage mit Zustimmung des Beklagten zurücknimmt.