I.

Die Beklagte erhob vom Kläger mit Bescheid vom 6. Oktober 1970 eine Abgabe in Höhe von 11.000 DM, nachdem der Kläger im September 1970 die Baugenehmigung zur Errichtung eines zweigeschossigen Sechs-Familienhauses in B. erlangt hatte. Der Abgabenbescheid bezieht sich auf die §§ 1, 2 und 9 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Schleswig-Holstein vom 10. März 1970 - KAG - (GVOBl. Schl.-H. S. 44) und die demgemäß erlassene Satzung der Stadt Bad Segeberg vom 14. Juli 1970.

Nach § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 KAG können die Gemeinden zur Deckung der Aufwendungen, die durch eine Neuordnung der Gemeinde- und Schulverhältnisse oder sozialer Einrichtungen infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden, von den Bauherrn auf Grund einer Satzung Abgaben erheben. Die Abgaben sind entsprechend der Zahl und Größe der Wohnungseinheiten zu bemessen, die durch die Baumaßnahmen entstehen. Maßgebend ist die Baugenehmigung.

Die §§ 1 bis 3 der Satzung lauten:

§ 1

Zur Deckung der Aufwendungen, die durch eine Neuordnung der Gemeindeverhältnisse, der Schulverhältnisse und von sozialen Einrichtungen infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden, und zwar:

Erweiterung eines Verwaltungsgebäudes, Schaffung sowie Erweiterung von Volksschulen, Erweiterung einer Realschule und eines Gymnasiums, Schaffung eines Kindergartens, Erweiterung eines Friedhofes und Anschaffung von Feuerlöschgeräten, werden Abgaben erhoben.

§ 2

Die Abgabenschuld entsteht mit der Erteilung der Baugenehmigung. Sie erlischt zugleich mit der Baugenehmigung. Schuldner der Abgabe ist, wer die Baugenehmigung erhält. Wird die Baugenehmigung nicht dem Grundstückseigentümer erteilt, so haftet dieser für die Schuld.

§ 3

Die Abgaben werden nach der Zahl und der Größe der Wohnungseinheiten bemessen, die sich aus der Baugenehmigung ergeben. Sie betragen für

Wohnungseinheiten	bis	40	qm	Wohnfläche	=	700	DM
"	"	80	"	"	=	1.400	DM
"	"	120	"	"	=	2.050	DM
"	"	160	"	"	=	2.700	DM
"	über	160	"	"	=	3.000	DM.

Die Beklagte ist beim Beschließen der Satzung von der Annahme ausgegangen, daß bis 1975 in mehreren Bebauungsgebieten der Stadt 1.432 Wohneinheiten erstellt werden. Sie errechnet ein voraussichtliches Ansteigen der Einwohnerzahl von 13.600 auf 18.612. Für den zusätzlichen Schulraumbedarf (pro Wohnungseinheit ein Schulkind und demgemäß 31 Klassen für 1.074 Volksschüler, 5 Klassen für 143 Realschüler, 7 Klassen für 215 Gymnasialschüler) sind Aufwendungen in Höhe von 4,7 Mio. DM als erforderlich bezeichnet. Für Um- und Erweiterungsbauten des Rathauses sind 400.000 DM, für Schaffung des Kindergartens 60.000 DM und für Anlegung neuer Grabfelder auf dem Friedhof 560.000 DM veranschlagt. Für Feuerlöschgeräte ist ein Finanzierungsanteil der Beklagten von 79.890 DM vorgesehen.

Der Gesamtinvestitionsbedarf ist auf die Abgaben in der Weise umgelegt, daß die Sätze nach § 3 der Satzung 40 % dieses Bedarfs decken.

Der Kläger hält die Abgabenerhebung für rechtswidrig. Seiner nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Das Berufungsgericht hat die Klage abgewiesen. In dem Urteil (im wesentlichen abgedruckt in DVBl. 1972, 897 ff.; KStZ 1973, 15 ff.) ist ausgeführt:

Die Ermächtigungsnorm des § 9 KAG, die eine neuartige Abgabe zur Deckung kommunaler Folgelasten vorsehe, sei gültiges Landesrecht und mit dem Grundgesetz und der Gesetzgebung des Bundes vereinbar. Das Land Schleswig-Holstein habe die Gesetzgebungskompetenz. Insoweit sei unerheblich, ob die Abgabe beitrags- oder steuerähnlichen Charakter habe. Eine bundesrechtlich geregelte Abgabe, die den Gegenstand des § 9 KAG betreffe, bestehe nicht. Die Abgabe sei nicht den Realsteuern gleichartig. Sie kollidiere nicht mit der Aufgabe des Zweiten Wohnungsbaugesetzes, den sozialen Wohnungsbau zu fördern, und verletze nicht § 8 des Gesetzes über die Freizügigkeit. Die Abgabensatzung der Beklagten halte sich im Rahmen der Ermächtigung des § 9 KAG. Sie sei mit dem abgabenrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz und dem Gleichheitssatz vereinbar.

Hierfür komme es auf die Rechtsnatur der Abgabe an. Die Auslegung des § 9 KAG ergebe, daß entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine beitragsähnliche Entgeltabgabe vorliege. Vielmehr handele es sich nach der Systematik des Kommunalabgabengesetzes um eine "sonstige Abgabe", die wie eine Steuer allen auferlegt werde, die den Tatbestand erfüllten, an den Gesetz und Satzung die Leistungspflicht knüpften. Sie folge nicht dem Vorteils-, sondern dem Veranlassungs- oder Verursachungsprinzip. Wortlaut und Zweck des Gesetzes forderten diese Auslegung. Würde die streitige Abgabe eine Entgeltabgabe zum Ausgleich bestimmter Leistungen oder Vorteile sein, so bliebe für sie nur ein kleiner Anwendungsbereich übrig; sie wäre zu einem kommunalpolitischen Kümmerdasein verurteilt. Es sei schwerlich anzunehmen, daß der Gesetzgeber dies beabsichtigt habe.

Im einzelnen bestimme sich der Ermächtigungsrahmen des § 9 KAG wie folgt: Die "Neuordnung der Gemeinde- und Schulverhältnisse", die § 9 KAG für die Abgabenerhebung voraussetze, umschließe das Erfordernis, daß der durch den Wohnungsneubau verursachte kommunale Investitionsbedarf zu künftigen substantiellen Änderungen im Ausbau der kommunalen Einrichtungen führe. Als konkreter Anhaltspunkt dafür, mit welcher Entwicklung zu rechnen sei, diene die für die Gemeinde maßgebliche Gesamtplanung. Art und Zahl der gemeindlichen Investitionsvorhaben müßten als Grundlage der Abgabenerhebung bestimmbar sein. Die weitere Voraussetzung des § 9 KAG, daß die kommunalen Investitionen, die Grundlage der Abgabenerhebung seien, infolge von Neubaumaßnahmen erforderlich seien, verlange nicht den Nachweis konkreter Veranlassung durch die einzelne Baumaßnahme. Maßgeblich sei vielmehr die Verursachung eines Gesamtbedarfs durch eine Gesamtheit von Wohnungsbaumaßnahmen. Entscheidend sei, daß diese einen kommunalen Investitionsbedarf verursachten, der ohne die Neubautätigkeit nicht entstünde. Der besondere Gesichtspunkt der Bedarfsveranlassung, auf dem die Abgabenbelastung der Bauherren beruhe, würde hinfällig, wenn die Bauherren von Neubauten auch zur Deckung von Aufwendungen herangezogen würden, die teilweise auf dem Bedarf der bisherigen Wohnbevölkerung beruhten und einen derartigen noch ungedeckten Bedarf erstmalig deckten. Die Tatsache, daß die verursachten Investitionsvorhaben auch die Qualität der kommunalen Einrichtungen verbesserten und somit einen vielfach vorhandenen Qualitätsverbesserungsbedarf der vorhandenen Wohnbevölkerung deckten, stehe wegen ihrer Zwangsläufigkeit der Abgabenerhebung nicht entgegen, sei aber zu berücksichtigen. Dies habe dadurch zu geschehen, daß ein gewisser Prozentsatz des projektierten Gesamtbedarfs im Hinblick auf das allgemeine Interesse nicht in die speziellen Abgaben gemäß § 9 KAG umgelegt werde.

Diesen Anforderungen des § 9 KAG genüge die Satzung der Beklagten. Die in ihrer Vorlage unterbreitete Investitionsplanung gebe eine hinreichende Grundlage. Die genannten gemeindlichen Investitionsvorhaben seien unbedenklich. Das gelte, da die Abgabe nicht beitragsähnlich sei, auch für die Rathauserweiterung und das Anschaffen von Feuerlöschgeräten. Die Satzung wahre das Bestimmtheitserfordernis des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG. Der Abgabentarif, der nach Wohnungsgrößen bemessen sei, sei gleichfalls nicht zu beanstanden. Die Frage der zulässigen Abgabenbelastung von Einraumwohnungen stelle sich im Falle des Klägers nicht; die Gültigkeit der übrigen Tarifstellen der Satzung würde dadurch nicht berührt.

Schließlich verletze die Abgabe nach § 9 KAG, da sie nicht als Entgeltabgabe für besondere Nutzungsvorteile erhoben werde, nicht den Gleichheitssatz. Der Abgabentatbestand mache keinen Unterschied zwischen irgendwelchen Gruppen von Bürgern. Daß die "Altbaubürger" - nämlich die Bauherren, die vor Einführung der Abgabe gebaut hätten - nicht herangezogen würden, habe seinen sachlichen Grund darin, daß die Abgabe noch nicht eingeführt gewesen sei, als sie ihre Wohnungen errichtet hätten. Es sei sachgerecht, wenn der Gesetzgeber unterscheide zwischen der Neubautätigkeit, dem damit einhergehenden Bevölkerungszuwachs und dem dadurch veranlaßten kommunalen Investitionsbedarf auf der einen Seite und der vorhandenen Wohnbevölkerung und dem für sie bereits gedeckten Investitionsbedarf auf der anderen Seite. Die Freistellung gewerblicher Bauten von der Abgabe sei im Hinblick auf die Erhebung der Gewerbesteuer nicht willkürlich.

Mit der zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Bundesrecht sehe Abgaben lediglich als Steuern, Gebühren und Beiträge vor. Landesrecht dürfe nicht neue Abgaben schaffen. Für den Fall der Zuordnung der Abgabe zu den Steuern fehle dem Land die Gesetzgebungszuständigkeit. Die Abgabe treffe den Grundbesitz und sei nach Gegenstand und Zielrichtung der Grundsteuer gleichartig. Sie widerspreche der Förderung des Wohnungsbaues nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz. Diese Förderung könne nicht erreicht werden, wenn die Entlastung von Bundessteuern durch Belastung mit gemeindlichen Abgaben wieder aufgehoben werde. Auch das Freizügigkeitsgesetz mache die Abgabe bedenklich. Der neue Bürger werde durch die Abgabe in seiner Entscheidung beeinflußt, sich in der Gemeinde anzusiedeln. Gesetz und Satzung seien zu unbestimmt. Die Differenzierung zwischen Wohnbauten und gewerblichen Bauten sowie zwischen "Neubaubürgern" und "Altbaubürgern" sei willkürlich. Bauherren gewerblicher Bauten provozierten durch ihre Bauvorhaben in nicht geringerem Maße den gemeindlichen Investitionsbedarf, dem § 9 KAG abhelfen wolle. Das gelte besonders für die Erweiterung des Rathauses und die Anschaffung von Feuerlöschgeräten. Alle im Zuge der Neuordnung der Gemeindeverhältnisse getroffenen Maßnahmen wie Erweiterung des Rathauses oder Neubau von Schulen kämen Neubaubürgern und Altbaubürgern gleichermaßen zugute. Wenn eine Rückwirkung der Abgaben auf Altbaubürger nicht möglich sei, müsse die Heranziehung ganz unterbleiben. Die Neubaubürger seien doppelt besteuert, da sie zu dem Anteil der Investitionsaufwendungen, der die Allgemeinheit treffe, ebenfalls mit ihren Steuern beitrügen.

Der Kläger beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

Sie tritt der Revision entgegen und macht dazu weitere Rechtsausführungen.

Der beteiligte schleswig-holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses sieht in dem angefochtenen Urteil gleichfalls keinen Verstoß gegen Bundesrecht.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts verletzt nicht Bundesrecht.

1.

§ 9 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Schleswig-Holstein vom 10. März 1970 - KAG - (GVOBl. S. 44), auf dem die Satzung der Beklagten vom 14. Juli 1970 beruht, hat für Schleswig-Holstein die früher ebenfalls zur Finanzierung kommunaler Folgeeinrichtungen erhobenen Ansiedlungsleistungen des § 17 des preußischen Ansiedlungsgesetzes vom 10. August 1904 abgelöst, die das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 14. Mai 1969 - BVerwG IV C 98.66 und IV C 37.67 - (DVBl. 1970, 83 = Buchholz 406.11 § 186 Nr. 2 BBauG) zum Teil für gleichheitssatzwidrig angesehen hat. Diese maßgeblichen Vorschriften gehören dem nicht revisiblen Landesrecht an. Das Revisionsgericht ist daher an die Auslegung gebunden, die Ihnen das Berufungsgericht gegeben hat.

Nach dieser Auslegung setzt § 9 KAG nicht voraus, daß die Abgabe wie ein Beitrag in enger Beziehung zu einer besonderen Gegenleistung der Gemeinde oder einem sonstigen bestimmbaren wirtschaftlichen Vorteil steht, den der Pflichtige aus den finanzierten öffentlichen Investitionsvorhaben ziehen kann. Die Abgabe folgt vielmehr dem Verursachungs- oder Veranlassungsprinzip im Sinne eines allgemeinen - nicht speziellen - Äquivalenzgedankens. Sie wird als einmalige Geldleistung zum Ausgleich von Herstellungskosten erhoben, die ein die Gemeindeverhältnisse neuordnender Gesamtbedarf an kommunalen Einrichtungen infolge einer Gesamtheit von Wohnungsneubaumaßnahmen erforderlich macht. Das Berufungsgericht hat die Abgabe gemäß der Systematik des Gesetzes als "sonstige Abgabe" bezeichnet, die "wie eine Steuer" allen auferlegt wird, die unter den Voraussetzungen des § 9 KAG den Tatbestand der Erlangung der Wohnungsbaugenehmigung erfüllen.

Ob damit dem materiellen Gehalt nach eine Steuer (Zwecksteuer) im Sinne der Begriffsbestimmung gegeben ist, wie sie sich im § 1 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO - niedergeschlagen hat und auch für das Grundgesetz gilt (BVerfGE 3, 407 [435]; 29, 402 [408]), oder ob eine "Abgabe eigener Art" vorliegt, hat das Berufungsgericht offengelassen. Diese Frage kann auch für die revisionsgerichtliche Nachprüfung auf sich beruhen. Ebensowenig wie der Bund auf die Erhebung bestimmter Abgabearten festgelegt ist (vgl. BVerwGE 6, 134 [138]; BVerfGE 18, 315 [328]; 29, 402 [409]), sind die Länder bundesrechtlich genötigt, im Rahmen ihrer Kompetenz nur solche Abgaben einzuführen, die sich der herkömmlichen Einteilung in Steuern, Gebühren, Beiträgen (§ 1 AO) ohne weiteres einfügen (BVerfGE 13, 167 [170]). Die gegenteilige Ansicht des Klägers findet im Bundesrecht keine Stütze, auch nicht in § 1 AO. Dort wird kein numerus clausus der Abgabenarten festgelegt, sondern lediglich der Begriff der Steuer bestimmt und ausgesprochen, daß Gebühren und Beiträge nicht darunter fallen. Darauf hat die Beklagte mit Recht hingewiesen.

2.

Die Gesetzeskompetenz des Landes, die Abgabe nach § 9 KAG einzuführen, hat das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Art. 70, 105 Abs. 2 und Abs. 2 a des Grundgesetzes - GG - zu Recht bejaht. Auch insoweit kann mit dem Berufungsgericht offenbleiben, welche Abgabenart hier in Betracht kommt. Ebenso kann dahinstehen, ob und inwieweit gemäß Art. 74 Nr. 18 GG die konkurrierende Bundeskompetenz besteht, eine allgemeine Regelung über Abgaben zur Finanzierung kommunaler Wohnungsbaufolgelasten zu treffen (vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 6. Wahlperiode, Stenografische Berichte, 72. Band, Seite 2072/73). Weder hat die Gesetzgebung des Bundes den Sachbereich der Abgabe nach § 9 KAG in Anspruch genommen, noch gibt es für den Fall, daß die streitige Abgabe zu den Steuern gehören sollte, eine bundesgesetzlich geregelte Steuer, die ihr gleichartig ist und damit gemäß Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2 a GG in Verbindung mit Art. 72 GG eine landesgesetzliche Regelung ausschließt.

a)

Das Erschließungsbeitragsrecht der §§ 127 ff. des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - scheidet aus. Die dort geregelten öffentlichen Abgaben werden als Vorteilsentgelt und nur für die Bereitstellung derjenigen Baulanderschließungsanlagen erhoben und bemessen, die § 127 Abs. 2 BBauG einzeln aufgeführt hat. Das Recht, Abgaben für Anlagen zu erheben, die nicht zu den dort genannten Erschließungsanlagen gehören, ist gemäß § 127 Abs. 4 BBauG ausdrücklich unberührt und damit der landesrechtlichen Gesetzgebung überlassen geblieben.

b)

Das Städtebauförderungsgesetz vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) - überdies erst nach Erlaß der hier angefochtenen Bescheide in Kraft getreten - enthält Regelungen über die Finanzierung städtebaulicher Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Es beschränkt sich jedoch auf Sanierungsgebiete (bzw. Ersatzgebiete) und auf städtebauliche Entwicklungsgebiete, die förmlich festgelegt sind, oder außerhalb dieser Gebiete auf Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen, die durch die Sanierung bedingt sind. Außerhalb dieses speziellen Geltungsbereichs besteht keine bundesrechtliche Regelung, so daß in diese Lücke § 9 KAG eintreten kann.

c)

Das Bestehen der bundesrechtlich geregelten Grundsteuer hindert entgegen der Ansicht des Klägers den Landesgesetzgeber nicht, die Abgabe nach § 9 KAG, falls sie als Steuer anzusehen ist, einzuführen.

Leistungsbegründender Tatbestand der Abgabe nach § 9 KAG ist der einmalige rechtliche und wirtschaftliche Akt des Erlangens der Wohnungsbaugenehmigung (unter der einschränkenden Voraussetzung, daß infolge der Gesamtwohnungsbautätigkeit eine Neuordnung der Gemeindeverhältnisse erforderlich wird). Demgegenüber knüpft die Grundsteuer an vorhandenes Grundeigentum an. Der Verschiedenheit dieser Anknüpfungstatbestände entspricht die Verschiedenheit der Abgabegegenstände, nämlich der Vorgänge oder Lebensverhältnisse, die jeweils von der Abgabe erfaßt werden sollen: Die Grundsteuer ist eine Realsteuer, sie liegt auf dem Grundstück, sie besteuert den Objektwert, insbesondere die Ertragsfähigkeit des Grundbesitzes als eine mögliche Einnahmequelle. Dagegen beruht die Abgabe des § 9 KAG nicht auf einer Sache oder einem Sachinbegriff; sie besteuert - falls sie eine Steuer sein sollte - gemäß der landesrechtlichen Auslegung des Berufungsgerichts die erlaubte spezielle wirtschaftliche Betätigung des Pflichtigen als Wohnungsbauherrn, weil dieser Vorgang eine Ursache für die Zunahme der Gemeindebevölkerung und damit für zu finanzierende Folgeeinrichtungen der Gemeinde setzt; sie trifft den Bauherrn unabhängig vom Eigentum oder einem sonstigen Recht am Grundstück und belastet den einmaligen Aufwand für die Herstellung des Wohnungsbauwerks. Dementsprechend bemißt sich die Abgabe des § 9 KAG nicht wie die Grundsteuer nach dem Grundstückswert, sondern nach Zahl und Größe der Wohnungseinheiten, die durch die Baumaßnahmen entstehen und damit nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab kommunale Folgekosten verursachen. Dem Berufungsgericht ist daher zuzustimmen, daß die Abgabe nach. § 9 KAG eine andere Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit trifft als die Grundsteuer.

Dieser Auffassung steht nicht entgegen, daß der von der Abgabe nach § 9 KAG erfaßte Wohnungsbau, weil er sich auf die Grundstücksbewertung auswirkt, auch die Höhe der Grundsteuer (Grundsteuer B) beeinflußt. Insoweit trifft das gleiche zu, wie dies für das Verhältnis der Schankerlaubnissteuer zur Gewerbesteuer gilt. Auch dort ist die Verschiedenheit der in Anspruch genommenen Steuerquellen nicht schon im Hinblick darauf bezweifelt worden, daß die wirtschaftliche Position, die durch die Schankerlaubnis erlangt und besonders besteuert wird, sich zusätzlich in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gewerbebetriebes als solchen niederschlägt, die Gegenstand der Gewerbesteuer ist (BVerfGE 13, 181 [BVerfG 30.10.1961 - 1 BvR 833/59] [193]). Darum kann auch nicht entscheidend sein, daß der Grundsteuer - ähnlich wie der Gewerbesteuer - ihrer ursprünglichen steuerpolitischen Zielsetzung nach der Gedanke einer allgemeinen Äquivalenz zugrunde liegt. Die Abgabe nach § 9 KAG hebt sich unter diesem Blickwinkel von der Grundsteuer insofern ab, als sie nicht auf eine Art Ausgleich für eine unbestimmte Vielzahl laufender öffentlicher Aufwendungen zielt, die das Vorhandensein der Grundstücke im Gemeindebezirk mit sich bringt, sondern allein dazu dienen soll, vom Wohnungsbau verursachte einmalige Gestehungskosten für bestimmte Gemeindebedarfseinrichtungen abzugelten. Zudem beherrscht der allgemeine Äquivalenzgedanke mehr oder weniger das gesamte Kommunalabgabenrecht. Eine gewisse Überschneidung dieser steuerpolitischen Merkmale genügt deshalb nicht, um die Gleichartigkeit von Gemeindeabgaben mit der Grundsteuer und damit das Verbot ihrer Einführung durch Landesgesetz festzustellen. Gleiches gilt, soweit die Tatsache zu erwägen ist, daß sowohl dem Grundsteuerpflichtigen als auch dem Schuldner der hier streitigen Abgabe in gleicher Weise die Möglichkeit offensteht, gegebenenfalls die jeweilige Abgabe als Grundstücks- oder Baukosten in die Preiskalkulation einzusetzen und auf Dritte überzuwälzen.

d)

Ob die Grundsteuermehrbelastung nach § 3 des Einführungsgesetzes zu den Realsteuergesetzen vom 1. Dezember 1926 - EinfGRealStG -, die - nur noch - bis zum Ende des Kalenderjahres 1973 in Betracht kommt (Art. 5 des Gesetzes zur Reform des Grundsteuerrechts vom 7. August 1973 - BGBl. I S. 965 -), überhaupt zuläßt, mit ihrer Hilfe die in der Regel beitragsunfähigen Kosten gemeindlicher Wohnungsbaufolgelasten aufzubringen, braucht hier nicht entschieden zu werden (vgl. dazu Degmair in KStZ 1965, 169 [170]). Jedenfalls ist die Grundsteuermehrbelastung schon deshalb keine der Abgabe nach § 9 KAG gleichartige Steuer, weil sie mit dieser nicht Konkurriert: Nach § 3 EinfGRealStG können die Kosten bestimmter Gemeindeeinrichtungen mittels der Mehrbelastung finanziert werden. Ein Zwang der Gemeinden, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, besteht nicht. Die Regelung in § 3 EinfGRealStG hindert den Landesgesetzgeber nicht, an Stelle einer allgemein beschlossenen Mehrbelastung besondere Abgaben zu erheben. Das hat das Gesetz für den Fall der Beitragserhebung ausdrücklich ausgesprochen.

3.

Die Erhebung der Abgabe nach § 9 KAG widerspricht entgegen der Ansicht des Klägers nicht dem Zweiten Wohnungsbaugesetz in der Fassung vom 1. September 1965 (BGBl. I S. 1617) - II. WoBauG -. Dieses Gesetz macht nicht nur dem Bund, sondern auch den Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden zur vordringlichen Aufgabe, den Wohnungsbau unter besonderer Bevorzugung des Baues von Wohnungen für die breiten Schichten des Volkes (sozialer Wohnungsbau) zu fördern. Auch wenn - was der Senat offen läßt - dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zustehen sollte, die kommunalen Wohnungsbaufolgekosten umfassend zu regeln, kann dem bestehenden Wohnungsbauförderungsrecht des Bundes nicht entnommen werden, daß die Länder den Wohnungsbau nicht mit Abgaben belasten dürfen, die die durch ihn veranlaßten Folgeeinrichtungen der Gemeinde finanzieren sollen.

Als Förderung im Bereich des Abgabenrechts gewährt der Bund Vergünstigungen nur für solche Abgaben, von deren Erhebung er im Rahmen seiner Kompetenz ausdrücklich Gebrauch gemacht hat, nämlich für die Grundsteuer (§§ 92 ff. II. WoBauG), für die Einkommensteuer (§ 95 II. WoBauG) und für bestimmte Gerichtsgebühren (§ 1 des Gesetzes über Gebührenbefreiungen beim Wohnungsbau vom 30. Mai 1953 - BGBl. I S. 273 - in der Fassung des Art. IV des WoBauÄndG vom 24. August 1965 - BGBl. I S. 945, 963 -). Auch § 96 II. WoBauG, der formale Voraussetzungen für die Gewährung von Abgabevergünstigungen regelt, die in anderen Vorschriften ihre Rechtsgrundlage haben, erfaßt nicht die Abgaben für kommunale Folgeeinrichtungen. Das gilt in gleicher Weise für § 90 Abs. 1 und 2 II. WoBauG. Diese Vorschrift, die im Gesetzesabschnitt über die Bereitstellung von Bauland steht, bezieht sich auf die Baulanderschließung und ihre Kosten. Sie sieht keine Freistellung des sozialen Wohnungsbaus von diesen Kosten vor, sondern will zusammen mit § 41 Abs. 2 II. WoBauG lediglich verhindern, daß die Gemeinden durch zu hohe Ansprüche an die Baulanderschliessung oder durch hohe Belastung der Eigentümer mit den Erschließungskosten für den sozialen Wohnungsbau überhöhte Kosten begründen, die wiederum nur durch den Einsatz erhöhter öffentlicher Mittel ausgeglichen werden könnten. Aus diesem Grunde kann dahinstehen, ob § 90 II. WoBauG nicht nur die herkömmlichen Erschließungskosten des § 127 Abs. 2 BBauG, sondern in einem sehr viel weiteren Sinn auch diejenigen betrifft, die den Gegenstand des § 9 KAG bilden. Die vom Senat vertretene Auffassung wird bestätigt durch die Zweite Berechnungsverordnung in der Fassung vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1682): Sie rechnet in Anlage 1 (zu § 5 Abs. 5) Abschnitt I 3 e zu den Erschließungskosten, von denen auch der soziale Wohnungsbau nicht verschont bleibt, "andere einmalige Abgaben, die vom Bauherrn nach gesetzlichen Bestimmungen verlangt werden"; sie erwähnt hier als Beispiel ausdrücklich "Bauabgaben, Ansiedlungsleistungen" und geht damit von der Erhebbarkeit derartiger Abgaben aus.

Den Ländern ist somit auch für den sozialen Wohnungsbau überlassen geblieben, selbst zu bestimmen, ob sie die kommunalen Folgelasten aus allgemeinen Steuermitteln oder mit Hilfe einer besonderen Abgabe finanzieren wollen. Dabei haben sie allerdings zusammen mit den Gemeinden den Auftrag des § 1 II. WoBauG zu beachten, der vor allem darauf gerichtet ist, preisgünstigen Wohnraum für Wohnung suchende mit geringem Einkommen zu schaffen und zu fördern. Auch die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (BVerfGE 4, 115 [140]; 6, 309 [361]; 26, 116 [137]) nötigt Land und Gemeinden, die Vorstellungen und Ziele des Bundesgesetzgebers zu berücksichtigen. Die angefochtene Abgabenerhebung überschreitet jedoch noch nicht diese Schranke.

Sie ist keine Maßnahme, die den Wohnungsbau behindern will; sie will ihn vielmehr durch Finanzierung der notwendigen städtebaulichen Voraussetzungen fördern. Darauf hat das Berufungsgericht zutreffend hingewiesen. Die Gemeinden müssen ihr Gemeindegebiet mit Schulen und sonstigen kulturellen und sozialen öffentlichen Anlagen und Einrichtungen ausstatten, wenn eine geordnete städtebauliche Entwicklung gesichert sein soll (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BBauG). In der Begründung zum Bebauungsplan soll die Gemeinde die überschlägig ermittelten Kosten angeben, die ihr durch die vorgesehenen städtebaulichen Maßnahmen voraussichtlich entstehen (§ 9 Abs. 6 BBauG). Dadurch sind die Gemeinden gehalten, nur solche Planungen vorzunehmen, deren Nachfolgelasten finanziert werden können. Die Gewährleistung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebietes gehört zu den ausdrücklich gesetzlich normierten Anliegen des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (§ 41 Abs. 1). Wenn auch die Abgabe nach § 9 KAG eine gewisse Erhöhung der Herstellungskosten neuer Wohnungen und damit der Mieten und Lasten mit sich bringt, so bedeutet dies lediglich eine unvermeidliche Nebenfolge des mit ihr erstrebten Zweckes, den Gemeinden Mittel zu geben, um die durch den neuen Wohnungsbau veranlaßten gemeindlichen Folgekosten aufzubringen. Hinzu kommt, daß § 9 KAG das Prinzip der Gemeinbedarfsveranlassung, auf dem die Abgabe beruht, streng durchführt. Das ergibt die Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift durch das Berufungsgericht, die das Revisionsgericht bindet: Danach darf nur eine geplante Gesamtheit solcher Wohnungsneubautätigkeit die Abgabe auslösen, die über das Maß kontinuierlicher Eigenentwicklung hinausgehend zu einer substantiellen Änderung der bisherigen Gemeindeverhältnisse führt, d.h. es muß ein im Verhältnis zur Größe der Gemeinde erheblich ausgedehntes Baugebiet bebaut werden. Weiterhin haben die Abgaben nur denjenigen kommunalen Investitionsbedarf zu decken, der speziell durch den Wohnungsneubau und den damit verbundenen Bevölkerungszuwachs verursacht wird und erforderlich ist. Einrichtungen, die auf gesteigerte Lebensbedürfnisse der Allgemeinheit zurückzuführen sind oder einen Nachholbedarf der bisherigen Wohnbevölkerung, befriedigen sollen, dürfen nicht, einbezogen werden. Drittens darf unter jeweiliger Abwägung des allgemeinen Interesses, das für die Gesamtgemeinde an den kommunalen Folgeeinrichtungen besteht, nur ein Teil der Folgebedarfsaufwendungen - nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts in der Parallelsache BVerwG VII C 79.72 höchstens 2/3 - berücksichtigt werden, wenn die Gemeinde die durch die Abgabe zu deckenden Kosten und damit die entsprechenden Abgabesätze bemißt. Durch diese Beschränkung der Abgabenerhebung ist auch für den Bereich des sozialen Wohnungsbaues hinreichend den Belangen des Zweiten Wohnungsbaugesetzes Rechnung getragen, den Wohnungsbau möglichst billig durchzuführen und bei seiner Belastung mit der Finanzierung von gemeindlichen Folgemaßnahmen nicht über das Erforderliche hinauszugehen.

4.

Daß weder ein Verstoß gegen das Grundrecht der Freizügigkeit aus Art. 11 GG noch gegen § 8 Satz 1 des Gesetzes über die Freizügigkeit vom 1. November 1867 (BGBl. III S. 2181 - 1) vorliegt, hat das Berufungsgericht zutreffend dargelegt. Die Abgabe nach § 9 KAG wird nicht "von neu Anziehenden wegen des Anzugs" erhoben. Sie wird vielmehr wegen des durch die Gesamtheit von Wohnungsneubaumaßnahmen verursachten Folgebedarfs der Gemeinde von jedem gefordert, der im Gemeindegebiet als Bauherr Wohnungsneubaumaßnahmen vornimmt. Dabei ist es unerheblich, ob der Betroffene in der Gemeinde ansässig ist oder nicht.

5.

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist durch die streitige Abgabenerhebung ebenfalls nicht verletzt.

a)

§ 9 KAG unterscheidet - im Gegensatz zum preußischen Ansiedlungsgesetz - nicht mehr, ob die neuen Wohnungsbaumaßnahmen, die die Folgekosten der Gemeinde verursachen, im Innen- oder Außenbereich des Gemeindegebiets vorgenommen werden. Diese unterschiedliche Heranziehung zu den früheren Ansiedlungsleistungen hatte das Bundesverwaltungsgericht in den Urteilen vom 14. Mai 1969 (a.a.O.) beanstandet.

b)

Die Revision sieht einen Verstoß des § 9 KAG gegen den Gleichheitssatz nunmehr darin, daß nur "Neubaubürger" - nämlich Bauherren, die nach Einführung der Abgabe bauen, - und nicht auch "Altbaubürger" herangezogen werden, obwohl die zu finanzierenden Folgeeinrichtungen der Gemeinde beiden Gruppen in gleicher Weise zugute kämen. Die Abgabe, zu deren satzungsgemäßer Erhebung § 9 KAG ermächtigt, ist jedoch nach der maßgeblichen Auslegung des Berufungsgerichts kein Entgelt für eine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung. Ihre Grundlage ist vielmehr die Verursachung bestimmter Folgekosten durch den belasteten Wohnungsneubau. Erheblich für die getroffene Differenzierung ist somit nicht die Frage nach der Gleichheit der Vorteilserlangung, sondern die Frage nach der Gleichheit der Bedarfsverursachung; Unter diesem Gesichtspunkt ist es sachlich gerechtfertigt, zwischen Neubau- und Altbaubürgern zu unterscheiden. Denn nach der bindenden Charakterisierung durch das Berufungsgericht gründen sich Entstehung, Bemessungsgrundlage und Höhe der Abgabe nur auf einen solchen kommunalen Investitionsbedarf, der allein durch den künftigen Wohnungsneubau und den damit verbundenen Bevölkerungszuwachs verursacht wird.

c)

Damit entfällt der Einwand der Revision, die Neubauherren seien gegenüber den Altbauherren ungleich doppelt belastet, weil sie zu dem Teil des Investitionsbedarfs, der bei der Erhebung der streitigen Abgabe außer Ansatz bleibt, auch als allgemeine Steuerzahler beitrügen. Bringen die Neubauherren die berechneten Folgekosten der Gemeinde in wesentlichem Umfange erst durch ihre Gesamtbautätigkeit zum Entstehen, ist ihre Sonderbelastung nicht willkürlich.

d)

Weil § 9 KAG die Abgabe nur für die gemeindlichen Investitionsvorhaben zuläßt, die speziell durch den Wohnungsneubau verursacht werden, ist es ferner nicht gerechtfertigt, mit der Revision eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG darin zu sehen, daß in die Abgabenerhebung nicht auch gewerbliche Bauherren zumindest für solche Baumaßnahmen einbezogen werden, die gewerblichen Zwecken dienen. Die Folgekosten, die hier gemäß der Satzung der Beklagten finanziert werden sollen, werden ganz überwiegend und jedenfalls typischerweise nicht durch die gewerblichen Neubauten ausgelöst. Dies gilt auch für die Kosten der Erweiterung des Verwaltungsgebäudes und der Anschaffung von Feuerlöschgeräten. Der Einwand der Revision, daß die Gewerbebauherren ebenfalls gemeindliche Folgekosten verursachen, ohne eine entsprechende Abgabe zahlen zu müssen, verliert schon deshalb an Bedeutung, weil diese Folgekosten im Unterschied zu denen der Wohnungsbauvorhaben erheblich geringer sind. Sie beschränken sich, abgesehen von den Einrichtungen der unmittelbaren Gemeindeverwaltung (z.B. Verwaltungsgebäude, Feuerlöschgeräte), im wesentlichen auf Erschließungsmaßnahmen nach dem Bundesbaugesetz und weitere Ver- und Entsorgungseinrichtungen, die nach besonderen Bestimmungen finanziert werden. Außerdem hat das Berufungsgericht diesen Einwand zutreffend mit dem Hinweis auf die Gewerbesteuer beantwortet, die auf den Gewerbebetrieben ruht und dazu dienen soll, die Belastungen und Aufwendungen abzugelten, die der Gemeinde aus dem Vorhandensein der Betriebe erwachsen. Dem steht nicht entgegen, daß dieser allgemeine Äquivalenzgedanke der Gewerbesteuer auch für die Grundsteuer gilt, mit der das vom Wohnungsbauherrn bebaute Grundstück laufend belastet ist. Denn die Grundsteuer liegt auf dem Grundstück, das der Gewerbebauherr bebaut, in gleicher Weise.

6.

Gegen die erforderliche, aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Bestimmtheit der Abgabenregelung der Beklagten bestehen ebenfalls keine bundesrechtlichen Bedenken.

§ 9 KAG hat die Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde kraft autonomer Satzungsgewalt die Abgabe erheben darf, hinreichend deutlich gemacht. Wie die Ausführungen des angefochtenen Urteils zeigen, kann im einzelnen bestimmt werden, wann der für die Zulässigkeit der Abgabe maßgebliche Zustand erreicht ist, der eine "Neuordnung der Gemeinde- und Schulverhältnisse oder sozialer Einrichtungen infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden" läßt, was insbesondere unter dem Begriff "soziale Einrichtungen" zu verstehen ist und für welchen Investitionsbedarf die Abgabe eingeführt werden darf. Es handelt sich hier um unbestimmte Rechtsbegriffe, für die das Berufungsgericht in Auslegung ihrer landesrechtlichen Bedeutung dargelegt hat, daß sie von der Gemeinde nach objektiven Kriterien ausfüllbar und in vollem Umfange gerichtlich nachprüfbar sind. Der Revision kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie meint, § 9 KAG erteile den Gemeinden eine Blankoermächtigung, die jede Überprüfung hinsichtlich des Grundes und der Höhe der Abgabe unmöglich mache.

Erfüllt ist schließlich die rechtsstaatliche Forderung an die auf Grund der gesetzlichen Ermächtigung ergangene gemeindliche Abgabensatzung, in ihren steuerbegründenden Merkmalen so bestimmt zu sein, daß der Steuerpflichtige die auf ihn entfallende Steuerlast vorausberechnen kann und die Steuerlast objektiv berechenbar und nachprüfbar ist (BVerfGE 19, 253 [267]). Die Satzung der Beklagten hat den Kreis der Abgabepflichtigen (Wohnungsbauherren), den die Abgabe begründenden Tatbestand (Erlangung der Baugenehmigung), die Bemessung (nach Zahl und Größe der Wohnungseinheiten) und den Abgabesatz (gestaffelt nach Wohnungsgrößenklassen) festgelegt.

Dagegen braucht der Satzungsinhalt die Einzelvorhaben der Gemeinde, die die Abgabe finanzieren soll, nicht genau anzugeben. Die gegenteilige Ansicht der Revision geht von einem speziellen Entgeltcharakter der Abgabe aus, der nach der bindenden Auslegung des Berufungsgerichts nicht zutrifft. Das Offenlegen der zu finanzierenden öffentlichen Einrichtungen ist nur insofern bedeutsam, als erkennbar und nachprüfbar sein muß, daß das Erfordernis des ursächlichen Zusammenhanges zwischen Wohnungsbauvorhaben und den dadurch veranlaßten Folgeeinrichtungen sowie deren Kosten gewahrt ist und die Einrichtungen demgemäß zu dem Aufwand gehören, der nach dem Gesetz mit der Abgabe finanziert werden darf. Es gilt hier das gleiche wie für die Zulässigkeit von Verträgen, durch die sich Wohnungsbauwillige verpflichten, der Gemeinde bestimmte Folgekosten des Vorhabens zu ersetzen. Für derartige Folgekostenverträge hat der IV. Senat dieses Gerichts mit Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - (NJW 1973, 1895; KStZ 73, 214) entschieden, daß die Beziehung der vertraglich vereinbarten Zahlungsbeträge zu bestimmten Folgemaßnahmen nicht notwendig im Wortlaut der Vertragsurkunde erscheinen muß und auch der Grad der Konkretisierung über allgemeine Zuordnungen nicht hinauszugehen braucht. Es genügt somit, daß Art und Zahl der Investitionsvorhaben, für die die Abgabe erhoben wird, überhaupt bestimmbar ist. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt sich für die Abgabenerhebung der Beklagten diese Bestimmbarkeit aus der Satzung in Verbindung mit den vorhandenen Satzungsunterlagen.

7.

Soweit das Berufungsgericht geprüft und festgestellt hat, daß die Satzung der Beklagten - vor allem hinsichtlich der nach voraussichtlicher Bedarfsverursachung errechneten und nach Wohnungsgrößen gestaffelten Abgabenhöhe - sich im Rahmen der Ermächtigungsvoraussetzungen des § 9 KAG hält und die angefochtene Abgabenerhebung der Beklagten deckt, handelt es sich um die Anwendung von Landesrecht. Bundesrechtliche Bedenken sind dazu weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Die Revision des Klägers mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.