Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.08.1970, Az.: BVerwG IV C 61.67

I.

Die Kläger haben als Teilnehmer an einem Flurbereinigungsverfahren ihre Abfindung bemängelt. Auf ihre Beschwerde wurde die Abfindung unter dem 24. Juli 1964 von der Spruchstelle in dem Nachtrag IV zum Flurbereinigungsplan dahin geändert, daß u.a. ein im Flurbereinigungsplan ausgewiesener neuer öffentlicher Weg über das Hofgrundstück der Kläger in einen Dienstbarkeitsweg umgewandelt wurde. Im übrigen wurde die Beschwerde durch den Bescheid vom gleichen Tage zurückgewiesen.

In der dagegen erhobenen Klage haben die Kläger vorgetragen, der Nachtrag IV belaste erstmalig ihr Hofgrundstück zugunsten der Nachbargrundstücke mit einer Grunddienstbarkeit zum Gehen, Fahren und Viehtreiben. Den Nachbarn habe vorher lediglich ein Notwegrecht zum Fahren über ihr Hofgrundstück zugestanden, das aber gegenstandslos geworden sei, weil die neuen Pläne durch die Flurbereinigung an den Gemeindeweg Flur 6 Nr. 130/1 angeschlossen seien und dadurch eine Verbindung zum Ortsnetz hätten. Durch die Eintragung des Fahr- und Triftrechts als Grunddienstbarkeit würden die Kläger in unzumutbarer Weise beschwert, sie seien indessen bereit, allen Betroffenen ein Gehrecht einzuräumen.

Die Kläger haben beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte hat erwidert, daß es sich entgegen der Auffassung der Kläger bei dem früheren Überfahrtsrecht um einen seit langen Zeiten bestehenden Weg handele, dessen Fläche nur nicht aus dem Eigentum der Betroffenen herausgetrennt worden sei. Der Weg sei befestigte, in der Örtlichkeit erkennbar, und seine Benutzung stünde im wesentlichen jedem frei. Daher sei die Ausweisung als öffentlicher Weg, wie ursprünglich im Flurbereinigungsplan vorgesehen, dem bisherigen Zustand wirklichkeitsnaher gewesen. Mit Rücksicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe aber von der Einlegung des öffentlichen Weges abgesehen werden müssen. Dagegen sei durch die Eintragung der Grunddienstbarkeit keine höhere Belastung entstanden, als sie vor dem Flurbereinigungsverfahren vorhanden gewesen sei.

Das Flurbereinigungsgericht hat den Beschwerdebescheid in den Nummern VTI und X aufgehoben und die im Nachtrag IV eingelegte Grunddienstbarkeit über das Grundstück Flur 6 Nr. 50 dahin gehend beschränkt, daß den jeweiligen näher bezeichneten Eigentümern nur ein Gehrecht zustehe und daß diese Beschränkung erst in Wirksamkeit trete, wenn die in Nr. 3 des Urteils im einzelnen festgelegten Ausbaumaßnahmen durchgeführt worden seien. Zur Begründung führt das Urteil aus: Nach § 37 Abs. 2 FlurbG sollen anläßlich der Neuordnung des Flurbereinigungsgebietes auch die rechtlichen Verhältnisse der Beteiligten geordnet werden. Diese Vorschrift sei indessen nur als ein Programmpunkt anzusehen, der zu seiner Verwirklichung einer zusätzlichen gesetzlichen Bestimmung im Flurbereinigungsgesetz bedürfe. An einer derartigen Ermächtigung zur Einlegung neuer dinglicher Rechte fehle es aber im vorliegenden Falle. Nach § 49 Abs. 1 Satz 4 FlurbG - der einzig hier anwendbaren Vorschrift - könnten nämlich im Flurbereinigungsverfahren im Gegensatz zu einem Verfahren nach der Reichsumlegungsordnung neue dinglich gesicherte Grunddienstbarkeiten nur als Abfindung für gleichartige Rechte gewährt werden.

Nur wenn sich herausgestellt hätte, daß den Beigeladenen, wie der Beklagte angenommen habe, entsprechende Fahr- und Triftgerechtsame zugestanden hätten, wäre die vom Beklagten vorgenommene Einlegung einer Grunddienstbarkeit Rechtens gewesen. Diese Annahme des Beklagten habe sich indessen auf Grund der eingehenden Beweisaufnahme des Gerichts nicht bestätigt. Vielmehr folge aus den Nachforschungen des Flurbereinigungsgerichts, daß das Grundstück der Kläger im Gegensatz zum Nachbargrundstück, Parzelle Nr. 1, nicht mit einer alten Gerechtsame belastet gewesen sei. Wenn die Rechtsvorgänger einzelner Beigeladener über dieses Grundstück gefahren seien, so habe es sich um die Ausübung des ihnen nach §§ 917 ff. BGB zustehenden Notwegrechts gehandelt, das aber entfallen sei, nachdem die fraglichen Grundstücke einen Anschluß an das öffentliche Wegenetz erhalten hätten. Die von der Spruchstelle eingelegte Dienstbarkeit hätte daher in vollem Umfange aufgehoben werden müssen. Da aber die Kläger mit der Einlegung des Gehrechts einverstanden seien, habe das Gericht nur eine entsprechende Einschränkung festzulegen brauchen. Hierbei seien auch für den jeweiligen Eigentümer der Pläne 48 und 84 die Gehrechte in deren wohlverstandenem Interesse bestehen gelassen worden, da die Kläger auch hierin ausdrücklich eingewilligt hätten.

Durch die Nichteintragung der strittigen Fahrgerechtigkeit usw. sei aber auch weder in die angeblich berechtigten Interessen der Beigeladenen im Sinne des § 44 Abs. 2 FlurbG eingegriffen, noch der Gleichheitsgrundsatz verletzt worden. Der neue Weg Nr. 130/1 habe nach den getroffenen Feststellungen von alters her ausgesprochenen Straßencharakter gehabt und sei nicht als Hof- und Gebäudefläche im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG anzusehen. Ähnlich lägen die Verhältnisse beim Weg Nr. 130/2.

Gegen dieses Urteil richtet sich die zugelassene Revision des Beklagten. Er wendet sich vor allem gegen die Ansicht des Flurbereinigungsgerichts, daß es an einer Ermächtigung zur Einlegung neuer dinglicher Rechte fehle. Die Befugnis, im Flurbereinigungsplan neue Grunddienstbarkeiten zu bestellen, habe sich bisher aus § 54 Abs. 2 Satz 2 und 3 RUO ergeben, obwohl diese Befugnis systematisch in die §§ 43 ff. RUO gehört hätte. Auch das Bayerische Flurbereinigungsgesetz habe in Artikel 14 eine entsprechende Befugnis enthalten und die Frage der Behandlung alter Rechte in den Artikeln 16 bis 25 geregelt. Wenn in dem weitgehend dem § 54 RUO nachgebildeten § 49 FlurbG eine dem § 54 Abs. 2 Satz 2 und 3 RUO entsprechende ausdrückliche Regelung fehle, so ergebe sich daraus noch nicht, daß damit eine entsprechende Befugnis in Flurbereinigungsgesetz ausgeschlossen sei. Vielmehr habe § 49 FlurbG nach seinem Sinn, Zweck und systematischen Standort mit der Frage der Neubegründung beschränkter dinglicher Rechte nichts zu tun. § 49 FlurbG stehe daher auch der Annahme nicht entgegen, die Frage dieser Befugnis sei in den §§ 37 ff. FlurbG selbst geregelt. Gerade der Wegefrage habe das Gesetz besondere Aufmerksamkeit gewidmet, und das Gesetz gebe der Flurbereinigungsbehörde in § 37 und § 44 Abs. 3 FlurbG strikte Anweisung und nicht nur einen Programmsatz, wie das Flurbereinigungsgericht meine. In § 37 FlurbG sei klar genug bestimmt, was zu geschehen habe; von einer von dem Gesetzgeber gewollten oder auch nur nicht erkannten Lücke in § 37 FlurbG könne keine Rede sein. Sicherlich enthalte § 37 FlurbG auch ein Programm, in dem er vorschreibe, was die Behörde zu tun habe. Mit Recht habe jedoch der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwG I C 132.57 (NJW 1959, 643) ausgesprochen, daß es dazu keines kasuistischen Kataloges bedürfe. Die Anweisung in § 37 FlurbG führe auch nicht zu einer Rechtsunsicherheit für die Rechtsunterworfenen, weil der Zweck der Maßnahmen darin genau beschrieben sei. Im vorliegenden Falle habe es dem Grundsatz der Zweckmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungshandelns entsprochen, innerhalb der Ortslage zur Wegbarmachung mehrerer Einzelpläne die Begründung von Dienstbarkeiten zu wählen. Daraus ergebe sich weiter, daß die Anweisung des § 37 FlurbG auch der Art nach genüge, um eine Rechtsgrundlage für die Begründung einer Dienstbarkeit zu bilden. Die Flurbereinigungsbehörde könne und solle daher dann, wenn es der in den §§ 1, 37 FlurbG beschriebene Zweck und das nähere Ziel der Flurbereinigung forderten, insbesondere auch dann, wenn etwa der Anspruch eines Teilnehmers auf Zuwegung gemäß § 44 FlurbG bestehe, Wegeflächen durch Begründung einer Grunddienstbarkeit gemäß § 37 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 FlurbG dort begründen, wo diese Maßnahmen auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse nach pflichtgemäßem Ermessen als dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend anzusehen seien. Die davon abweichende Ansicht in dem angefochtenen Urteil sei unrichtig.

Im übrigen müsse das Urteil auch insofern aufgehoben werden, als das Flurbereinigungsgericht entgegen der Auffassung der Flurbereinigungsbehörde die Flächen Nr. 130/1 und Nr. 130/2 (Wegeflächen) nicht als Hofflächen angesehen habe. Denn dann hätte das Flurbereinigungsgericht den Flurbereinigungsplan entsprechend abändern und diese Flächen als öffentliche Wege ausweisen müssen.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger haben mitgeteilt, die Teilnehmergemeinschaft habe dem Urteil des Flurbereinigungsgerichts entsprochen und in einem Abfindungsnachweis das Fahrrecht gelöscht und nur noch ein Gehrecht eingetragen. Sie erklären den Rechtsstreit daher in der Hauptsache für erledigt. Der Beklagte hat der Erledigungserklärung widersprochen und ausgeführt, die Grunddienstbarkeit sei im Nachtrag IV eingelegt, jedoch im Grundbuch nicht gewahrt. Die Frage, ob das vorgesehene Fahrrecht Planbestandteil werde, sei nach wie vor im Streit. Die Kläger und der Beklagte sowie die Beigeladenen zu 1), 3), 5b) und 6) haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Da nicht alle Beteiligten sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt haben, konnte eine Entscheidung unter Anwendung des § 101 Abs. 2 VwGO nicht ergehen.

Der Rechtsstreit ist entgegen der Auffassung der Kläger nicht in der Hauptsache erledigt. Dies ist selbst dann nicht der Fall, wenn die Teilnehmergemeinschaft dem Urteil des Flurbereinigungsgerichts entsprochen haben sollte, wie die Kläger, behaupten. Denn der Beklagte hält unabhängig davon an der von ihm getroffenen Entscheidung fest, der - wenn sie im gerichtlichen Verfahren bestätigt werden sollte - auch von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft Rechnung getragen werden müßte. Es. bedarf also der Entscheidung der Grundsatzfrage, ob die Schaffung von Grunddienstbarkeiten der vorliegenden Art hier überhaupt zulässig war.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Flurbereinigungsgericht, weil die tatsächlichen Feststellungen nicht ausreichen, um entscheiden zu können, ob die Voraussetzungen für das Einlegen einer Grunddienstbarkeit im vorliegenden Falle gegeben sind.

Das Flurbereinigungsgericht geht in seiner Entscheidung davon aus, daß dingliche Rechte, also auch die hier fragliche Grunddienstbarkeit, der Dienstbarkeitsweg, nur als Abfindung für gleichwertige Rechte gewährt werden könnten, und beruft sich für diese seine Ansicht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 1965 - BVerwG IV C 7.65 - (RdL 1965, 329). Der erkennende Senat hat jedoch bereits in seinem Urteil vom 10. Februar 1967 - BVerwG IV C 43.65 - (BVerwGE 26, 173) erklärt, daß an der im Urteil vom 7. Mai 1965 geäußerten Ansicht nicht festgehalten werde. Dabei verbleibt der Senat auch nach erneuter Überprüfung des gesamten Fragenbereiches.

Allerdings ist der erkennende Senat der Auffassung, daß § 37 Abs. 2 Halbsatz 1 FlurbG keine selbständige Ermächtigung zu Eingriffen in das Eigentum anderer darstellt. Diese Vorschrift gibt vielmehr nur insoweit eine Ermächtigung zur Gestaltung der rechtlichen Verhältnisse im Flurbereinigungsgebiet, als es sich um Maßnahmen handelt, zu denen die Flurbereinigungsbehörde auf Grund anderer Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes ermächtigt ist (vgl. Urteil vom 13. November 1958 - BVerwG I C 132.57 - in NJW 1959, 643). Die hier in Frage stehende Begründung von dinglichen Rechten findet jedoch ihre Grundlage in § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG als einer konkreten Vorschrift des Flurbereinigungsgesetzes, die zu einzelnen Maßnahmen und damit auch zu der hier strittigen ermächtigt. Wie bereits in dem erwähnten Urteil des I. Senats vom 13. November 1958 zutreffend hervorgehoben ist, bedarf es angesichts der Besonderheiten der Flurbereinigung keines kasuistischen Katalogs, der alle zulässigen Maßnahmen einzeln aufführt; die abschließende Ermächtigung, alle sonstigen Maßnahmen, zu treffen, durch welche die Grundlagen des Wirtschaftsbetriebes verbessert werden, der Arbeitsaufwand vermindert und die Bewirtschaftung erleichtert wird, ermöglicht - wenn die in der eben genannten Formulierung erwähnten Voraussetzungen erfüllt sind - auch die Begründung von dinglichen Rechten.

Dem steht die Vorschrift des § 49 Abs. 1 Satz 4 FlurbG nicht entgegen. Aus ihr läßt sich nicht der Schluß ziehen, das Gesetz lasse die Begründung von dinglichen Rechten nur zwecks Abfindung zu. Da nämlich § 37 Abs. 1 FlurbG für die Begründung von dinglichen Rechten zwecks Abfindung nicht in Betracht kommt, bedurfte es der Vorschrift des § 49 Abs. 1 Satz 4 FlurbG, wenn der Gesetzgeber die Neubegründung dinglicher Rechte zu diesem Zweck, nämlich zum Zweck der Abfindung zulassen wollte. Unter diesen Umständen kann in § 49 Abs. 1 Satz 4 FlurbG keine Ausnahmeregelung gesehen werden, die eine Begründung von dinglichen Rechten in allen anderen Fällen als denen der Abfindung ausschließt; im Gegenteil: Sie gibt zusätzlich die Möglichkeit zur Begründung von dinglichen Rechten zum Zwecke der Abfindung auch in Fällen, die von der allgemeinen Regelung des § 37 Abs. 1 FlurbG und auch von anderen Vorschriften mit weitgefaßten Begriffen, die die verschiedensten in Betracht kommenden Maßnahmen decken (vgl. das erwähnte Urteil vom 13.. November 1958), noch nicht erfaßt sind.

Nach alledem bildet § 37 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 1 FlurbG die Grundlage dafür, daß im Flurbereinigungsverfahren auch durch Flurbereinigungsmaßnahmen jeder Art die etwa notwendig werdenden dinglichen Rechte neu geschaffen werden können.

Die Entscheidung, die das Flurbereinigungsgericht nach alledem zu treffen hatte, hätte folglich dahin gehen müssen, ob die Schaffung eines dinglichen Rechts in Form eines Dienstbarkeitsweges im vorliegenden Falle überhaupt zulässig war. Denn war sie es nicht, dann hätte das Flurbereinigungsgericht den Nachtrag IV insoweit aufheben und weiter darüber entscheiden müssen, ob der von den Klägern bekämpfte öffentliche Weg über ihr Hofgrundstück bestehenbleiben konnte oder nicht. War die Schaffung dieses Dienstbarkeitsweges aber zulässig, dann hätte das Flurbereinigungsgericht mit Rücksicht auf die Einverständniserklärung der Kläger darüber zu entscheiden gehabt, ob die Grunddienstbarkeit auch hinsichtlich des Fahr- und Triftrechts zulässig gewesen ist.

Die erste Frage wegen der Zulässigkeit der Schaffung des Dienstbarkeitsweges überhaupt entscheidet sich entsprechend dem schon Gesagten nach § 37 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 1 FlurbG und den dazu bereits mehrfach vom Bundesverwaltungsgericht dargelegten Grundsätzen. Daß und inwieweit den in der Vorschrift des § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG erwähnten sonstigen Maßnehmen Grenzen gesetzt sind, hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere in seinem Urteil vom 10. Februar 1967 - BVerwG IV C 43.65 - (BVerwGE 26, 173) näher ausgeführt. Danach setzt jede Neuordnung voraus, daß sie zur zweckentsprechenden Verbesserung der Grundlagen der Wirtschaftsbetriebe und zu deren Bestandssicherung unerläßlich ist. Ob die Schaffung des hier strittigen Dienstbarkeitsweges diesen Voraussetzungen entspricht, darüber enthalten die Ausführungen des angefochtenen Urteils - von seinem Standpunkt aus verständlicherweise - keine Feststellungen. Dem Revisionsgericht ist es verwehrt, selbst Feststellungen in dieser Beziehung zu treffen. Nach den Darlegungen des angefochtenen Urteils steht lediglich fest, daß den Beigeladenen Fahr- und Triftgerechtsame an dem fraglichen Weg nicht zugestanden haben. Es fehlt aber jegliche Feststellung dahin, daß die Schaffung dieses Dienstbarkeitsweges für die Beigeladenen zu 3) bis 7) als Flurbereinigungsmaßnahme im Sinne von § 1 und § 37 Abs. 1 FlurbG anzusehen wäre. Desgleichen läßt das angefochtene Urteil - von seinem Rechtsstandpunkt aus ebenso

verständlicherweise - jede Feststellung dahin vermissen, ob hier der im Flurbereinigungsplan vorgesehene öffentliche Weg den Erfordernissen der §§ 1 und 37 Abs. 1 FlurbG entsprach.

Im übrigen hat das Flurbereinigungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Flurstücke Nr. 130/1 bzw. Nr. 130/2 keine Hofflächen im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG sind. Dagegen hat der Beklagte zulässige und begründete Verfahrensrügen nicht erhoben, so daß diese Feststellungen für das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindend sind. In welcher Hinsicht das Urteil des Flurbereinigungsgerichts bezüglich dieser Wegeflächen unrichtig sein soll, ist nicht ersichtlich. Insofern mögen die Beigeladenen oder der Beklagte in dem erneuten Verfahren vor dem Flurbereinigungsgericht ihre Bedenken substantiiert geltend machen. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, inwiefern auf Grund der vorliegenden Klage der sich durch die Schaffung des Dienstbarkeitsweges beschwert fühlenden Kläger eine Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts über die Frage der Schaffung von anderen öffentlichen Wegen erforderlich sein sollte.

[D]ie Entscheidung über die Kosten [beruht] auf § 162 Abs. 3 VwGO.