Die Kläger und die Beigeladene sind Teilnehmer an einem Flurbereinigungsverfahren. In dem Flurbereinigungsplan wurde die im Eigentum der Kläger stehende gemeinsame Durchfahrt zwischen ihrem und dem Nachbargrundstück mit Fensterrechten zugunsten der Beigeladenen als Eigentümerin des Nachbargrundstücks belastet. Die Kläger legten Hiergegen Beschwerde ein und hielten diese auch nach inhaltlicher Änderung des Fensterrechts in einem Nachtrag zum Flurbereinigungsplan aufrecht.

Die Kläger beschritten nach Zurückweisung ihrer Beschwerde den Verwaltungsrechtsweg. Ihre Klage wurde vom Flurbereinigungsgericht abgewiesen, weil die Flurbereinigungsbehörde zur Bestellung eines Fensterrechts berechtigt sei, wenn die Interessen der Beteiligten dies erforderten. Es gehöre zu den Grundsätzen der Flurbereinigung, für alle Zeiten klare Verhältnisse zu schaffen. Die Begründung neuer Rechtsverhältnisse durch die Flurbereinigungsbehörde entspreche auch dem "herkömmlichen Brauch". Das zwischen den Klägern und der Beigeladenen ergangene Urteil des Amtsgerichts Kirchberg vom 27. März 1952, durch das über die bestehenden Fensterrechte entschieden worden sei, stehe der Anordnung der Beklagten nicht entgegen. Dieses Gericht habe nur hinsichtlich des bisherigen Zustandes entscheiden können; das durch die Anordnung der Beklagten gewährte Fensterrecht verschaffe der Beigeladenen dagegen ein Recht, das sie vorher nicht gehabt habe. Zwar bedeute die Bestellung des Fensterrechts für die Kläger eine Belastung, eine besondere Abfindung sei jedoch dafür nicht zu gewähren.

Die Kläger haben die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und zur Begründung vorgetragen: Die Bestellung eines Fensterrechts für die Küche und das Schlafzimmer falle nicht in den Aufgabenbereich der Flurbereinigungsbehörde. Das Fensterrecht für den Schweinestall könne nur auf Grund der Verordnung über die Belichtung und Belüftung von Stallungen landwirtschaftlicher Betriebe vom 19. Januar 1938 (RGBl. I S. 37) begründet werden. Dazu besitze die Flurbereinigungsbehörde jedoch keine Zuständigkeit. Da die Kläger ihren landwirtschaftlichen Betrieb auf 17 ha erweitert hätten, sei ein Anbau notwendig geworden, der demnächst ausgeführt werden solle. Dem Bauvorhaben stünden aber die grundbuchmäßig zu sichernden Fensterrechte entgegen; denn der Platzmangel auf der Hofreite zwinge dazu, den Bau auf der Grundstücksgrenze auszuführen. Die Fenster seien im übrigen für ein neues Gastzimmer und ein Fremdenzimmer bestimmt. Die Bestellung des Fensterrechts habe ein Sachbearbeiter der Umlegungsbehörde angeregt, der bei der Beigeladenen während des Verfahrens gewohnt habe. Das Fenster zum Schweinestall benötige die Beigeladene nicht unbedingt, da sie zeitweilig in diesem Haus keine Schweine halte und die Schweinezucht auf einem anderen Grundstück, auf dem sie einen Schweinestall besitze, betreiben könne.

Sie vertritt folgenden Standpunkt: Der Flurbereinigungsbehörde obliege im Flurbereinigungsgebiet "die gesamte Neuordnung des Raumes". Nach dem Flurbereinigungsgesetz gehe die Befugnis der Flurbereinigungsbehörde über den Rahmen hinaus, der beispielsweise der städtischen Planung gesteckt sei. Daher stünden ihr bei der Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens grundsätzlich auch die Befugnisse anderer Behörden zu. Für alle sich aus diesem Generalauftrag ergebenden Aufgaben gewähre § 37 Abs. 2 des Flurbereinigungsgesetzes der Flurbereinigungsbehörde eine allgemeine Ermächtigung; sie könne daher die bestehenden rechtlichen Verhältnisse vollständig ändern. Sie sei befugt und verpflichtet, "alles zu tun, was den Beteiligten Vorteile bringe". Daher stehe ihr auch auf Grund dieser Bestimmung das Recht zu, Fensterrechte zugunsten eines Teilnehmers zu begründen.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und hat vorgetragen: Die Flurbereinigung müsse heute eine Integral- oder Gesamtmelioration im umfassenden Sinne sein. Sie sei - ohne Rücksicht auf bestehende Zustände - auf eine vollständige Neuordnung der gesamten wirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnisse im Umlegungsgebiet ausgerichtet. Das Flurbereinigungsgesetz lasse erkennen, daß alle Wirtschafts und Interessengebiete einer Gemarkung in die Flurbereinigung einbezogen seien, "auch wenn sie nicht primär oder überhaupt nichts mit der landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Erzeugung zu tun" hätten. Diese der Flurbereinigungsbehörde übertragene Aufgabe sei vom Gesetzgeber in § 37 des Flurbereinigungsgesetzes festgelegt; dagegen komme dem § 1 des Flurbereinigungsgesetzes lediglich der Charakter einer Präambel zu.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Es kann eingeräumt werden, daß die von dem Oberbundesanwalt und dem Vertreter der Beklagten vorgetragene Auffassung über die Notwendigkeit einer großzügigen Planung und Gestaltung der landwirtschaftlichen Flur ein agrar- und rechtspolitisch bedeutsames Anliegen darstellt. Die gegenwärtigen und zukünftigen Anforderungen an die deutsche Landwirtschaft mögen Anlaß geben, eine umfassende und weitgreifende Gesamtmelioration der landwirtschaftlichen Gebiete durchzuführen, wobei nicht nur die landwirtschaftlichen Betriebe, sondern der gesamte Wirtschaftskörper des Bereinigungsgebietes erfaßt wird. Dabei konnte es notwendig werden, die bestehenden Rechtsverhältnisse grundlegend zu ändern und diese einer neuen Ordnung zu unterwerfen. Die geltende Fassung des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) - FlurbG -, insbesondere sein § 37, bietet für eine derartig umfassende Bereinigung eines landwirtschaftlichen Gebietes jedoch keine ausreichende Handhabe.

Bei der Prüfung der Frage, ob die Flurbereinigungsbehörde befugt ist, Fensterrechte zu begründen, ist von folgenden Erwägungen auszugehen:

Der Aufgabenbereich der Flurbereinigungsbehörde ergibt sich aus dem Begriff der Flurbereinigung. Er bestimmt den Umfang und die Grenzen der behördlichen Tätigkeit. Der Begriff der Flurbereinigung ist in § 1 FlurbG und nicht, in § 37 FlurbG festgelegt. Er besagt: "Zur Forderung der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Erzeugung und der allgemeinen Landeskultur kann zersplitterter oder unwirtschaftlich geformter ländlicher Grundbesitz nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammengelegt, wirtschaftlich gestaltet und durch andere landeskulturelle Maßnahmen verbessert werden (Flurbereinigung)." Die vom Gesetzgeber zur Erledigung dieses Auftrags für erforderlich und für zulässig gehaltenen Maßnahmen sind im wesentlichen in § 37 Abs. 1 FlurbG näher bezeichnet. Diese Vorschrift wird im einzelnen durch andere Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes erweitert oder ergänzt. Im Rahmen dieser Bestimmungen ist die Flurbereinigungsbehörde nach § 37 Abs. 2 erster Halbsatz FlurbG ermächtigt, rechtliche Regelungen zu treffen. Der Auffassung, daß diese Bestimmung eine selbständige ermächtigende Grundlage für Eingriffe in das Eigentum und für die rechtliche, Gestaltung der gegebenen Verhältnisse darstelle, vermag der Senat nicht zu folgen. § 37 Abs. 2 erster Halbsatz gibt der Flurbereinigungsbehörde nur insoweit eine Ermächtigung zur Gestaltung der rechtlichen Verhältnisse im Flurbereinigungsgebiet, als es sich um Maßnahmen handelt, zu denen die Flurbereinigungsbehörde auf Grund anderer Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes ermächtigt ist. Das ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut des § 37 Abs. 2 erster Halbsatz FlurbG, der durch das Wörtchen "dabei" auf die in § 37 Abs. 1 FlurbG genannten Maßnahmen Bezug nimmt. Soweit der Oberbundesanwalt und der Vertreter der Beklagten aus dieser Bestimmung eine weitergehende Ermächtigung ableiten wollen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Gegen eine solche Auslegung mußten rechtsstaatliche Bedenken geltend gemacht worden. Die Flurbereinigungsbehörde kann nicht jedwede Anordnung treffen, die sie im Rahmen ihres weitgespannten Tätigkeitsgebietes für notwendig und zweckmäßig erachtet. Ein solcher Schluß von dem zu erstrebenden Ziel auf die Befugnis, vom Zweck auf die Mittel, wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar. Die Flurbereinigungsbehörde muß sich vielmehr in jedem Fall auf eine konkrete Vorschrift des Flurbereinigungsgesetzes stützen können, die die einzelne Maßnahme zuläßt. Dazu bedarf es keines kasuistischen Katalogs, der die zulässigen Maßnahmen aufzählt. Die Regelung, wie sie in § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG und in anderen Bestimmungen des Gesetzes durch weitgefaßte Begriffe, die die verschiedensten in Betracht kommenden Maßnahmen decken, getroffen ist, kann bei den Besonderheiten der Flurbereinigung nicht beanstandet worden. Dabei bleibt allerdings zu beachten, daß § 37 Abs. 1 Satz 1 nur eine allgemeine Richtlinie für die Ausübung der im nachfolgenden Satz genannten Befugnisse darstellt; denn der Auftrag, die Flur neu zu gestalten, ergibt sich bereits aus § 1 FlurbG.

Aus § 37 Abs. 2 erster Halbsatz FlurbG allein kann die Bestellung der Fensterrechte somit nicht gerechtfertigt werden.

Dagegen könnte die Vorschrift des § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Frage kommen, der der Flurbereinigungsbehörde unter anderem auferlegt, "alle sonstigen Maßnahmen" zu treffen, durch welche

die Grundlagen der Wirtschaftsbetriebe verbessert werden oder

der Arbeitsaufwand vermindert und die Bewirtschaftung erleichtert wird.

Da in der angefochtenen Entscheidung in dieser Richtung ausreichende Feststellungen fehlen, mußte das Urteil aufgehoben und die Streitsache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Flurbereinigungsgericht zurückverwiesen werden.

Dabei wird der erste Richter berücksichtigen müssen, daß eine Verbesserung der Grundlagen des Wirtschaftsbetriebes, eine Verminderung des Arbeitsaufwandes oder eine Erleichterung der Bewirtschaftung nicht bei jeder Maßnahme vorliegt, die im Interesse eines Beteiligten liegt, wie das Flurbereinigungsgericht offenbar meint. Das Gericht muß auch dem Einwand der Kläger nachgehen, die Fenster seien teilweise für ein Gast- und ein Fremdenzimmer vorgesehen. Die Begründung eines Fensterrechts für diese Zwecke kann regelmäßig nicht als eine Maßnahme angesehen werden, die auf eine mit der Flurbereinigung erstrebte Verbesserung der Agrarstruktur abzielt. Der Gesichtspunkt des Flurbereinigungsgerichts, durch die Bestellung des Fensterrechts solle für die Zukunft der bisherige Streit zwischen den Klägern und der Beigeladenen über die Fenster beseitigt werden, ist für sich allein gesehen keine ausreichende Begründung für die behördliche Maßnahme. Es ist nicht Aufgabe der Flurbereinigung, private Streitigkeiten zu schlichten. Ihr Eingreifen kann in einem solchen Fall nur dann gerechtfertigt sein, wenn die von ihr durchgeführte Maßnahme unter den obengenannten Voraussetzungen zulässig ist und dadurch der Streit aus der Welt geschafft wird.

Liegen die Voraussetzungen für ein Eingreifen der Flurbereinigungsbehörde grundsätzlich vor, so müssen die Belange der von der Maßnahme Betroffenen gegeneinander abgewogen werden. Danach muß bei dem Fenster für den Schweinestall zunächst geprüft werden, ob die Belichtung des Schweinestalls nicht auf andere Weise, und zwar ohne Beeinträchtigung der Kläger erreicht werden kann, wenn durch andere Maßnahmen der Beigeladenen Abhilfe möglich ist, kann die Bestellung des Fensterrechts durch die Flurbereinigungsbehörde nicht als gerechtfertigt angesehen werden. Gleiches gilt, wenn der Einwand der Kläger zutrifft, daß die Beigeladene zeitweilig in dem Stall überhaupt keine Schweine halt oder wenn sie die Möglichkeit hat, ohne wesentliche Beeinträchtigung ihres Wirtschaftsbetriebes die Schweine in einem zweiten Anwesen zu halten. Es kann bei der Interessenabwägung auch nicht unberücksichtigt bleiben, daß nach den tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil die Fenster unmittelbar auf den Hofraum der Kläger gehen, dem ein erhöhter Schutz gegen Veränderungen zukommt (vgl. BVerwG I C 74.55 vom 11. Juli 1937). Schließlich muß geprüft werden, ob die Bauabsichten der Kläger durch das Fensterrecht nicht in unzumutbarer Weise beeinträchtigt worden.

Wenn die Voraussetzungen für die Schaffung der Fenster gegeben sind, steht weder das amtsgerichtliche Urteil vom 27. März 1952, durch das über die bisherigen Rechtsbeziehungen der Beteiligten entschieden worden ist, noch die von den Klägern angezogene Verordnung vom 19. Januar 1938 der Begründung eines neuen Rechtes entgegen. Es bestehen dann auch keine Bedenken, den tatsächlichen Zustand durch Bestellung dinglicher Rechte zu sichern; denn nur auf diese Weise ist der Bestand des neu geschaffenen Rechtszustandes gewährleistet.

Das Flurbereinigungsgericht hat in seiner Entscheidung ausgeführt, daß die durch die Bestellung des Fensterrechts begründete Wertminderung des Anwesens der Kläger nicht entschädigt werden müsse. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Eine im Rahmen der Flurbereinigung auftretende Wertminderung muß entweder durch Landzuteilung, geldliche Entschädigung oder andere Vorteile ausgeglichen werden. Das Flurbereinigungsgericht geht offenbar bei seinen Überlegungen von § 49 Abs. 3 FlurbG aus. Danach ist eine durch Aufhebung eines Rechts entstehende Wertminderung nur dann zu berücksichtigen, wenn sie erheblich ist. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Ob diese Bestimmung mit Art. 14 des Grundgesetzes in Einklang steht, bedarf daher keiner Entscheidung. Die Auffassung, daß die Wertminderung durch die gute Zusammenlegung ausgeglichen werde, kann nicht überzeugen. Wie der Senatim Urteil vom 30. September 1958 - BVerwG I C 6.57 - entschieden hat, kann der allgemeine Vorteil, den die Flurbereinigung bietet, nur unter besonderen Umständen als Ausgleich für konkrete Nachteile, die ein Beteiligter erleidet, herangezogen werden. Regelmäßig ist ein meßbarer Nachteil durch entsprechende Vorteile anderer Art auszugleichen. Gründe dafür, daß die allgemeinen Vorteile, die die Kläger durch die Flurbereinigung erlangt haben, hier ausnahmsweise als Ausgleich für die Belastung mit dem dinglichen Recht angesehen worden können, sind nicht ersichtlich.

Ergibt die erneute Verhandlung, daß die Bestellung der Fensterrechte gerechtfertigt ist, so müssen die Kläger somit für die hierdurch eintretende Beeinträchtigung ihres Anwesens entschädigt werden.