Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.08.1968, Az.: BVerwG IV C 226.65

I.

Der Kläger hat in dem im Kreis Cochem gelegenen Elztal, das Landschaftsschutzgebiet ist, außerhalb der geschlossenen Ortslage einer Gemeinde ein Wochenendhaus mit einer Grundfläche von rd. 22 qm errichtet. Vor Errichtung stellte er einen auf Erteilung der Ansiedlungsgenehmigung gerichteten Antrag, der in der Gemeinde bekanntgemacht wurde. Während der Offenlegungsfrist gingen Einsprüche nicht ein; der Gemeinderat beschloß unter der Bedingung, daß der Kläger keine Ansprüche an die Gemeinde stelle, keine Einwendungen zu erheben. Darauf errichtete der Kläger das Haus. In der Folgezeit behandelte das Landratsamt den Antrag auf Erteilung der Ansiedlungsgenehmigung als Bauvoranfrage und beschied den Kläger dahin, daß eine Bebauung versagt werden müsse, weil das Wochenendhaus das Landschaftsbild beeinträchtige und auch einer geordneten Entwicklung der Gemeinde zuwiderlaufe. Während des Einspruchsverfahrens lehnte das Landratsamt auch den inzwischen vom Kläger gestellten Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von den Bestimmungen des Landschaftsschutzes ab. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg, seine auf Aufhebung der ablehnenden Behördenentscheidungen und Verpflichtung zum Erlaß eines ihm günstigen Bescheides gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht nach Durchführung eines Augenscheins ab. Seine Berufung gegen dieses Urteil führte zur Aufhebung der ablehnenden Behördenentscheidungen und zur Verpflichtung, dem Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts einen Vorbescheid zu erteilen. Das Urteil führt aus, zu Recht hätten die Baugenehmigungsbehörden den Antrag des Klägers auf Erteilung der Ansiedlungsgenehmigung auch als Bauvoranfrage in Bezug auf die Errichtung seines Wochenendhauses angesehen und diese Bauvoranfrage beschieden, nachdem der Kläger gegen diese Art der Behandlung nichts eingewandt und außerdem das Erfordernis der Ansiedlungsgenehmigung mit dem Außerkrafttreten der gesetzlichen Grundlage entfallen bei.

In der Sache sei jedoch der ablehnende Bescheid nicht aufrechtzuerhalten. Weder die Vorschriften der Verordnung des Landratsamts zum Schutz von Landschaftsteilen im Kreise Cochem noch die Bestimmung des § 35 Abs. 2 BBauG schlössen die Zulassung aus.

a)

Landschaftsschutz:

Die Verordnung verbiete nicht schlechthin die Errichtung von Gebäuden in dem unter Schutz gestellten Gebiet. Sie enthalte - in verfassungskonformer Auslegung - kein absolutes Bauverbot. Es handele sich nicht um ein stilles Tal mit einer weithin unberührten Landschaft, in der Umgebung seien vielmehr Bauten aus früherer Zeit vorhanden, auch neuerdings seien Baugenehmigungen ausgesprochen worden. Demgegenüber beeinträchtige das verhältnismäßig kleine gut abgedeckte Vorhaben des Klägers nicht den Naturgenuß der Landschaft, deren Erholungswert vor allem durch die benachbarte Pyrmonter Mühle eingeschränkt sei; das Vorhaben verunstalte auch das Landschaftsbild nicht.

b)

Beeinträchtigung öffentlicher Belange:

Das nur zu kurzfristiger und vorübergehender Benutzung geeignete Haus erfordere weder Versorgungsleitungen noch besondere Zuwegung oder besondere Abwässerbeseitigung, auch die Anforderungen an den Feuerschutz würden nicht in nennenswerter Weise erhöht. Es bilde auch keinen Ansatzpunkt für die Entstehung einer vom Ort abgespaltenen und wegen ihrer Folgelasten unerwünschten Splittersiedlung, eine weitere Bebauung in der Umgebung des Wochenendhauses scheide sowohl nach den örtlichen Gegebenheiten als auch aus Gründen des Landschaftsschutzes aus. Allerdings bestehe bei dieser Rechtslage keine Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde zur Zulassung des Vorhabens, sie stehe vielmehr im Ermessen der Behörde. In eine solche Ermessensprüfung sei aber die Baugenehmigungsbehörde nicht eingetreten; die Handhabung des der Behörde zustehenden Ermessens sei ihr auch nicht deshalb verwehrt, weil die Gemeinde inzwischen ihr Einverständnis zu dem Vorhaben versagt habe, um so mehr als sie nach dem zugrundeliegenden Beschluß von falschen tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen sei. An eine solche offensichtlich falsche Entschließung der Gemeinde sei die Baugenehmigungsbehörde nicht gebunden.

Der Senat hat auf Beschwerde des Beklagten die Revision gegen das Urteil zugelassen. Der Beklagte beantragt mit der form- und fristgerecht eingelegten Revision, unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Berufung des Klägers gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen, hilfsweise das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Sie rügt Unterlassung der Beiladung der Gemeinde (§ 65 Abs. 2 VwGO) und Verletzung der §§ 35 und 36 BBauG. Die unterlassene Beiladung sei angesichts der Stärke der Beteiligung der Gemeinde notwendig. In materieller Hinsicht sei der Begriff des Entstehens einer Splittersiedlung verkannt worden, außerdem sei rechtsfehlerhaft angenommen worden, daß die Erteilung der Baugenehmigung im pflichtgemäßen Ermessen der Baugenehmigungsbehörde stehe und daß sie sich gegebenenfalls über die ablehnende Stellungnahme der Gemeinde hinwegsetzen könne.

Der Kläger beantragt Zurückweisung der Revision - er hält das angefochtene Urteil mindestens im Ergebnis für richtig.

Im Vordergrund sei mit Recht bedacht worden, daß es sich keineswegs um unberührten Außenbereich handele, die Umgebung sei mit einer Reihe von größeren und ungleich mehr störenden Vorhaben bereits zersiedelt, es sei deshalb nicht einzusehen, weshalb gerade das kleine gut abgeschützte Vorhaben des Klägers öffentliche Belange beeinträchtige. Er habe deshalb einen Rechtsanspruch auf Zulassung seines Vorhabens.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht. Diese Zurückverweisung ist schon deshalb notwendig, weil das Oberverwaltungsgericht unterlassen hat, die Gemeinde, die nach § 36 BBauG am Verfahren über die Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens im Wege des Einvernehmens beteiligt ist, beizuladen. Die Gemeinde ist nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO). Bereits die Unterlassung der damit notwendigen Beiladung der Gemeinde macht die Zurückverweisung erforderlich.

Bei der neuen Überprüfung und Entscheidung wird das Oberverwaltungsgericht zu berücksichtigen haben, daß die Entscheidung über die Zulässigkeit nicht bevorrechtigter Vorhaben im Außenbereich, deren Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt, nicht dem Verwaltungsermessen überlassen ist, vielmehr ein Rechtsanspruch auf diese Zulassung besteht (so bereits BVerwGE 18, 247). Zu berücksichtigen wird ferner sein, daß nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats bei der Prüfung, ob ein Vorhaben im Außenbereich öffentliche Belange beeinträchtigt, einem von der Gemeinde aufgestellten Flächennutzungsplan möglicherweise entscheidungserhebliche Bedeutung insoweit zukommt, als die örtlichen Gegebenheiten nicht von vornherein der Verwirklichung der planerischen Vorstellung der Gemeinde entgegenstehen oder die Entwicklung des Baugeschehens nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans unter Förderung oder Duldung durch die Baugenehmigungsbehörde oder Gemeinde den Darstellungen des Plans nicht in einem so erheblichen Maß zuwiderlaufen, daß die Verwirklichung der ihnen zugrundeliegenden Planungsabsichten entscheidend beeinträchtigt ist (BVerwGE 26, 287 ff. [BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65]). Soweit der Kläger sich auf baurechtliche Tatbestände in der Umgebung seines Vorhabens beruft, wird weiter zu klären sein, ob es sich hier nicht entweder um Bauten handelt, die Bestandsschutz genießen, oder aber um sogenannte privilegierte Vorhaben im Außenbereich, deren baurechtliche Zulässigkeit sich im Gegensatz zu dem eindeutig nichtprivilegierten Vorhaben des Klägers aus der günstigeren Regelung des § 35 Abs. 1 BBauG ergibt. Selbst wenn sich in der Umgebung des Klägers Bauvorhaben befinden sollten, die von der Baugenehmigungsbehörde entgegen den Vorschriften des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG genehmigt worden sind oder geduldet werden, wird sich der Kläger nicht darauf berufen können, daß ihm gegenüber die Behörde ein früheres rechtsfehlerhaftes Verhalten wiederholt. Bei der neuen Bewertung des Vorhabens des Klägers wird das Oberverwaltungsgericht auch die ständige Rechtsprechung des Senats dahin zu berücksichtigen haben, daß die Bebauung des Außenbereichs mit Wochenendhäusern grundsätzlich § 35 Abs. 2 BBauG zuwiderläuft und ihre Mißbilligung durch die gesetzliche Regelung entscheidungserheblich nicht davon abhängig gemacht ist, ob und inwieweit sie sich hinsichtlich der Einordnung in die Umgebung ihr anpaßt. Auch wenn sich die bisherige Würdigung im angefochtenen Urteil mit dem rechtlichen Ergebnis bestätigen würde, daß aus den vom Oberverwaltungsgericht hervorgekehrten Gründen der förmliche Landschaftsschutz und die optische Komponente der Eigenart der Landschaft als gegen das Vorhaben sprechender öffentlicher Belang ausscheiden, wird deshalb zu prüfen sein, ob das Wochenendhausvorhaben des Klägers mit der herkömmlichen und im wesentlichen in der Struktur noch erhaltenen Bodennutzung im Außenbereich in Einklang zu bringen ist. Auf alle Fälle bedürfen die bisherigen Begründungsausführungen dahin, daß die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung ausgeschlossen ist, der nochmaligen Bewertung durch das Oberverwaltungsgericht an Hand der getroffenen oder auf Grund der vorstehenden Hinweise auf die grundsätzliche Rechtsprechung noch zu treffenden Feststellungen. Es wird insbesondere zu beachten haben, daß auch mit Rücksicht auf die Gefahr der Verfestigung und Erweiterung einer im Ansatz begriffenen oder bereits bestehenden Splittersiedlung einem Wochenendvorhaben die Beeinträchtigung öffentlicher Belange entgegengehalten werden kann. Soweit bei der Vielzahl der Einzelfälle eine rechtsgrundsätzliche Klärung dieser Frage überhaupt möglich ist, ist sie in den Erkenntnissen des Senats BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] und 27, 137 enthalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].