Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.01.1968, Az.: BVerwG II C 123.64

I.

Der Vater der Kläger war stellvertretender Volksschuldirektor im Beamtenverhältnis. Die Kläger sind nach dem am 1. März 1956 erfolgten Eintritt ihres Vaters in den Ruhestand am 5. Juni 1956 geboren und durch nachfolgende Eheschließung ihres Vaters mit ihrer Mutter am 13. Oktober 1956 ehelich geworden. Ihr Vater ist am 26. September 1958 gestorben.

Durch Bescheid vom 7. Februar 1959 bewilligte der Beklagte den Klägern und deren Mutter vom 1. Januar 1959 ab gemäß § 101 Abs. 2 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) - DBG - u.a. Waisengeld in Höhe eines Viertels der gesetzlichen Hinterbliebenenbezüge zuzüglich des vollen Kinderzuschlages auf die Dauer von fünf Jahren. Dieser Bescheid, der keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ging den Klägern zu; ein Zustellungsnachweis fehlt. Am 8. November 1960 beantragten die Kläger die Gewährung des unverkürzten Waisengeldes gemäß § 97 DBG. Sie machten geltend, § 97 Abs. 3 DBG verstoße gegen Art. 6 Abs. 5 GG. Diesen Antrag lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 16. Dezember 1960 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Kläger beschied der Beklagte nicht.

Daraufhin erhoben die Kläger am 25. Mai 1961 Klage mit den Anträgen, die Nichtigkeit der Bescheide vom 7. Februar 1959 und vom 16. Dezember 1960 festzustellen und den Beklagten zur Nachzahlung näher bezeichneter Versorgungsbezüge für die Zeit ab 1. Januar 1959 zu verurteilen.

Das Verwaltungsgericht des Saarlandes hat durch Urteil vom 9. April 1963 die Klage abgewiesen.

Hiergegen haben die Kläger Berufung eingelegt; sie haben zuletzt beantragt,

Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat die Berufung durch Urteil vom 23. September 1964 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Den Klägern sei durch den ihnen - formlos - zugegangenen Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 1959 Waisengeld in Höhe eines Viertels der gesetzlichen Hinterbliebenenbezüge zugebilligt worden. Den Verwaltungsrechtsweg gemäß § 126 des am 1. September 1957 in Kraft getretenen Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG - hätten die Kläger gegen diesen Bescheid seinerzeit nicht beschritten. Ein Widerspruchsverfahren nach § 136 BRRG habe nicht stattgefunden. Der Verwaltungsakt der Versagung des vollen Waisengeldes sei jedoch trotzdem nicht unanfechtbar geworden, weil der Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 1959 keine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe. Wenn auch seinerzeit eine gesetzliche Vorschrift nicht bestanden habe, die die Erteilung einer Rechtsmittelbelehrung vorschrieb, so hätten Rechtsprechung und Lehre doch die Auffassung vertreten, daß die Frist für den Rechtsbehelf ohne Belehrung hierüber nicht in Lauf gesetzt werde.

Der Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 1959 habe aber auch eine Rechtsmittelfrist deswegen nicht in Lauf gesetzt, weil er nicht gemäß § 163 DBG zugestellt worden sei. Die Zustellung habe nach den Vorschriften des Verwaltungszustellungsgesetzes vom 3. Juli 1952 - eingeführt im Saarland durch das Gesetz Nr. 624 vom 27. März 1958 (ABl. S. 393) - erfolgen müssen. Keine der in dem vorgenannten Gesetz angegebenen Zustellungsarten sei jedoch hier zur Anwendung gelangt.

Der im Streit stehende Bescheid des Beklagten vom 16. Dezember 1960, der inhaltlich den ersten Bescheid vom 7. Februar 1959 wiederhole, sei daher "nicht als sog. Zweitverfügung, d.h. als eine nicht mehr anfechtbare Verfügung, anzusehen".

Nach § 101 Abs. 2 DBG stehe den Kindern eines Beamten aus einer Ehe, die - wie im vorliegenden Falle - erst nach dem Eintritt des Beamten in den Ruhestand geschlossen wurde, kein Waisengeld zu (Satz 1). Jedoch könne ihnen nach Absatz 2 Satz 3 dieser Vorschrift die oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Finanzminister Waisengeld in Grenzen der gesetzlichen Hinterbliebenenbezüge bewilligen. Diese Bestimmung hielten die Kläger zu Unrecht für grundgesetz- und verfassungswidrig (wird näher dargelegt).

Gegen dieses Berufungsurteil wendet sich die gemäß § 127 BRRG zugelassene Revision mit dem Antrag,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren; er schließt sich dem angefochtenen Urteil an.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Revision kann keinen Erfolg haben. Dem angefochtenen Urteil ist zwar nicht in der Begründung, aber im Ergebnis zuzustimmen.

Das Klagebegehren ist sinngemäß dahin zu verstehen, daß die Kläger beantragen, die Bescheide vom 7. Februar 1959 und vom 16. Dezember 1960 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr Waisengeld für die Zeit vom 1. Januar 1959 bis zum 30. September 1962 in voller Höhe der gesetzlichen Hinterbliebenenbezüge festzusetzen.

Soweit sich die Klage hiernach auf die Aufhebung der Bescheide vom 7. Februar 1959 und vom 16. Dezember 1960 richtet, ist sie unzulässig: Der Bescheid vom 7. Februar 1959 ist entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts unanfechtbar geworden. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Für die vorliegende Klage galten das saarländische Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 10. Juli 1951 (ABl. S. 1075) - VGG - in Verbindung mit dem Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG -, Hiernach war die Klage grundsätzlich erst nach Durchführung eines Vorverfahrens zulässig; dieses begann mit der Erhebung des Widerspruchs innerhalb eines Monats nach Erlaß oder Ablehnung eines Verwaltungsakts oder des Anspruchs auf eine Leistung; über den Widerspruch entschied - vorbehaltlich einer hier nicht in Betracht kommenden Delegation die oberste Dienstbehörde; im übrigen fanden auf den Widerspruch die Vorschriften über den Einspruch oder die Beschwerde entsprechende Anwendung (§§ 136, 126 Abs. 1 BRRG). Die Widerspruchsfrist von einem Monat wurde im vorliegenden Fall durch den Zugang des Bescheides vom 7. Februar 1959 in Lauf gesetzt, ohne daß dieser Bescheid mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu sein brauchte. Das saarländische Verwaltungsgerichtsgesetz schrieb nämlich für einen solchen Bescheid eine Rechtsmittelbelehrung nicht vor. Lediglich Einspruchs- und Beschwerdeentscheidungen mußten nach § 27 Abs. 2 Satz 1 und 2 VGG eine Rechtsmittelbelehrung mit bestimmten Angaben enthalten, ohne welche die Rechtsmittelfrist nicht zu laufen begann (§ 27 Abs. 2 Satz 3 VGG). Auch § 35 VGG, der eine Rechtsmittelbelehrung für "jede Entscheidung" vorschrieb, begründete keine Pflicht des Beklagten, in dem Bescheid vom 7. Februar 1959 eine Rechtsmittelbelehrung zu erteilen; denn als "Entscheidung" im Sinne des § 35 VGG sind nach der systematischen Stellung dieser Vorschrift im Gesetzesabschnitt III nur gerichtliche Entscheidungen anzusehen. - Diese Regelung entsprach der des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 14. April 1950 (GVBl. I S. 103).

Die einmonatige Widerspruchsfrist zur Anfechtung des Bescheides vom 7. Februar 1959 hatte somit auch ohne Rechtsmittelbelehrung zu laufen begonnen und war einen Monat nach dem Tage des Zugangs des Bescheides verstrichen. Nach ihrem Ablauf war der Bescheid vom 7. Februar 1959 mithin unanfechtbar geworden.

Daß das Fehlen einer gesetzlich nicht vorgeschriebenen Rechtsmittelbelehrung für den Lauf der Rechtsmittelfrist ohne Bedeutung ist, hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen (vgl. Beschluß vom 22. Mai 1956 - BVerwG V CB 27.56 - mit weiteren Hinweisen, u.a. auf den Beschluß vom 2. April 1954 - BVerwG II B 172.53 -; ferner Beschluß vom 26. Juni 1956 - BVerwG V C 274.54 -); es bedarf daher keiner Erörterung der vom Berufungsgericht angeführten Rechtssprechung des früheren Preußischen Oberverwaltungsgerichts.

Der Bescheid vom 7. Februar 1959 blieb - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - auch nicht etwa deshalb anfechtbar, weil er nicht nach den Vorschriften des im Saarland durch Gesetz Nr. 624 vom 27. März 1958 (ABl. S. 393) eingeführten Verwaltungszustellungsgesetzes vom 3. Juli 1952 (BGBl. I S. 379) förmlich zugestellt worden ist. § 2 des Gesetzes Nr. 624 lautet: "Zugestellt wird, soweit dies durch Rechtsvorschrift oder behördliche Anordnung bestimmt ist", setzt also voraus, daß die Zustellung anderweit vorgeschrieben ist. Die Auffassung des Berufungsgerichts, § 163 Satz 1 DBG habe im vorliegenden Fall die förmliche Zustellung vorgeschrieben, ist rechtsirrig. Nach § 163 Satz 1 DBG waren nur solche Entscheidungen zuzustellen, deren Bekanntgabe das Deutsche Beamtengesetz ausdrücklich vorschrieb (vgl. Urteil vom 16. Mai 1957 - BVerwG II C 55.56 -). Die Bekanntgabe des Waisengeld-Festsetzungsbescheides (§ 126 Abs. 1 Satz 1 DBG) war jedoch nicht ausdrücklich vorgeschrieben. In seinem Urteil vom 27. Oktober 1966 (BVerwGE 25, 210 [212/3]) hat der Senat ausgesprochen, daß § 181 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juni 1962 (GVBl. S. 271) - LBG 62 - einer ausdehnenden Auslegung nicht zugänglich ist; das gleiche muß für den mit § 181 LBG 62 im wesentlichen übereinstimmenden § 163 Satz 1 DBG gelten.

Ist der Bescheid vom 7. Februar 1959 demnach unanfechtbar geworden, so wäre das Aufhebungsbegehren der Kläger nur zulässig, wenn der Bescheid vom 16. Dezember 1960 eine den Rechtsweg neu eröffnende Sachentscheidung ("Zweitbescheid") wäre. Das ist aber nicht der Fall. Der Bescheid vom 16. Dezember 1960 ist keine den Rechtsweg wieder eröffnende erneute Sachentscheidung, sondern eine sogenannte "wiederholende Verfügung", die den Verwaltungsrechtsweg nicht neu eröffret (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. z.B. Urteile vom 13. Oktober 1960 - BVerwG II C 188.58 - = [DVBl. 1961 S. 90]; vom 10. Oktober 1961 [BVerwGE 13, 99/101] und vom 17. Dezember 1965 - BVerwG VI C 93.62 -). Der Bescheid vom 16. Dezember 1960 enthielt nämlich nicht eine erneute sachliche Regelung des Versorgungsverhältnisses der Kläger, sondern lediglich die nochmalige Unterrichtung der Kläger über die Rechtsgrundlagen des Bescheides vom 7. Februar 1959. Dem steht nicht entgegen, daß sich der Beklagte in seinem Bescheid vom 16. Dezember 1960 nicht ausdrücklich auf die mangels rechtzeitiger Anfechtung eingetragene Unanfechtbarkeit seines früheren Bescheides vom 7. Februar 1959 berief und daß er dem Bescheid vom 16. Dezember 1960 eine Rechtsmittelbelehrung beifügte. Eine Rechtsmittelbelehrung hat auch im Falle einer "wiederholenden Verfügung" einen - wenn auch sachlich beschränkten - Sinn und ist deshalb nicht notwendigerweise ein Anzeichen für das Vorliegen eines "Zweitbescheides" (vgl. BVerwGE 13, 99 [103]).

Eine der Revision günstigere Beurteilung des Bescheides vom 16. Dezember 1960 rechtfertigt auch nicht die Tatsache, daß der Beklagte bisher das Begehren der Kläger ausschließlich mit Ausführungen zur Sache bekämpft und nicht etwa geltend gemacht hat, die Klage sei deshalb unzulässig, weil der Bescheid vom 7. Februar 1959 unanfechtbar, der Bescheid vom 16. Dezember 1960 aber eine bloße wiederholende Verfügung sei. Aus dem späteren prozessualen Verhalten einer Behörde lassen sich zwar rückschauend Beweisanzeichen dafür gewinnen, ob die Behörde bei Erlaß des in Rede stehenden Bescheides den Willen hatte, darin erneut eine sachliche Regelung zu treffen und damit den Verwaltungsrechtsweg wiederzueröffnen. Die Frage, ob eine Behördenäußerung ein Zweitbescheid oder lediglich eine wiederholende Verfügung ist, beantwortet sich indes entscheidend nach dem Inhalt des Bescheides und nicht nach dem inneren, nicht zutage getretenen, sondern nach dem erklärten, d.h. aus dem Inhalt des Bescheides erkennbaren Willen der Behörde (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Oktober 1965 - BVerwG VI C 51.63 - unter Hinweis auf BVerwGE 13, 99 [103]). Ein Wille des Beklagten, über die Rechtsgrundlage des den Klägern durch Bescheid vom 7. Februar 1959 bewilligten Waisengeldes eine neue Sachentscheidung zu treffen, kommt jedoch im Bescheid vom 16. Dezember 1960 nicht zum Ausdruck; vielmehr spricht dessen Inhalt deutlich gegen die Annahme eines solchen Willens des Beklagten.

War hiernach der Bescheid vom 7. Februar 1959 bei der Klageerhebung bereits unanfechtbar und formell rechtsbeständig und hat auch der Bescheid vom 16. Dezember 1960 den Rechtsweg nicht neu eröffnet, so ist das Anfechtungsbegehren der Kläger unzulässig und damit im Hinblick auf die Bestandskraft des Bescheides vom 7. Februar 1959 ihr Verpflichtungsantrag unbegründet. Das angefochtene Urteil stellt sich nach alledem im Ergebnis als richtig dar; die Revision der Kläger ist infolgedessen unbegründet und muß zurückgewiesen werden (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.