I.

Die Klägerin, ein Plakatwerbeunternehmen, brachte in den Jahren 1956 und 1957 im Stadtgebiet der Beklagten etwa zwanzig 4 × 2 m große Wechselrahmen zur Aufnahme von Werbeplakaten an. Bereits Ende 1957 hatte die Beklagte die Klägerin unter Hinweis auf § 37 ihrer ortspolizeilichen Vorschriften vom 14. September 1935 aufgefordert, die aufgestellten Plakattafeln, die nur mit Genehmigung hätten angebracht werden dürfen, zu entfernen, hatte aber auf die Gegenvorstellung der Klägerin mit Schreiben vom 30. Januar 1958 nicht mehr darauf bestanden, die auf Privatgrundstücken angebrachten Plakattafeln zu beseitigen, weil § 37 der genannten ortspolizeilichen Vorschriften außer Kraft getreten sei.

Mit der angefochtenen Verfügung vom 30. September 1959 forderte die Beklagte von der Klägerin die Beseitigung einer Plakatanschlagtafel auf dem Grundstück R., N. Straße 84, weil die Tafel nach Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über verunstaltende Außenwerbung (AWG) vom 2. März 1954 (BayBS II S. 461) - inzwischen aufgehoben durch Art. 109 Abs. 1 Nr. 21 der Bayerischen Bauordnung (BayBO) vom 1. August 1962 (GVBl. S. 179) - als verunstaltend unzulässig sei. Die Klage war im ersten Rechtszug erfolgreich. Das Verwaltungsgericht vertrat auf Grund einer Ortsbesichtigung die Auffassung, die zwischen den beiden Giebeln des Hauses angebrachte Tafel wirke zwar wenig schön; doch mache eine in der Nähe gelegene Scheune, auf der ebenfalls Plakatwerbung mit Duldung der Beklagten betrieben werde, einen noch viel häßlicheren Eindruck.

Die Berufung der Beklagten hatte Erfolg. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Die Werbetafel sei in Übereinstimmung mit dem Werbebeirat und dem Bauausschuß der Beklagten als verunstaltend anzusehen, weil sie wegen ihrer übermäßigen Größe aufdringlich wirke und an der Stelle, an der sie angebracht sei, die Architektur des Gebäudes störe; dieses mache trotz seines nicht besonders guten Erhaltungszustandes noch einen recht ansprechenden Eindruck. Es komme nicht darauf an, daß die Umgebung wenig schön und daß eine in etwa 120 m Entfernung gelegene Scheune mit zahlreichen Werbeplakaten beklebt sei; denn allein die Wirkung der ohne jede Abstimmung mit der vorhandenen Fassadenfläche angebrachten Werbetafel verunstalte das Haus und damit das Ortsbild. Auf Verunstaltungen an anderer Stelle der Stadt könne sich die Klägerin nicht berufen, zumal die Beklagte nach den Angaben ihres Vertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof auch gegen die von der Klägerin gerügte Plakatierung vorgehen wolle. Schließlich könne die Klägerin aus dem Schreiben der Beklagten vom 30. Januar 1958 nicht einen Anspruch auf weitere Duldung der unzulässigen Werbeeinrichtung herleiten. Des von der Klägerin vorsorglich beantragten Augenscheins habe es angesichts der bei den Akten befindlichen Lichtbilder nicht bedurft.

Mit der vom I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zugelassenen Revision rügt die Klägerin, die Vorschriften des Gesetzes über verunstaltende Außenwerbung könnten bei der weiten Auslegung durch das Berufungsgericht kaum noch als rechtswirksam angesehen werden. Der Verwaltungsgerichtshof habe einmal den Begriff der Verunstaltung des "Ortsbildes" verkannt. Der Begriff des Ortsbildes könne nicht auf einzelne bauliche Anlagen bezogen werden; vielmehr komme es auf die Wechselwirkung zwischen baulicher Anlage und Umgebung an. Daß das Berufungsgericht den Begriff des Ortsbildes verkannt habe, ergebe sich deutlich daraus, daß es seine Entscheidung auf Grund eines Lichtbildes getroffen habe, das lediglich das angeblich verunstaltete Haus, nicht aber dessen Umgebung darstelle, eine Beurteilung des "Ortsbildes" also nicht ermögliche. Damit sei der Verwaltungsgerichtshof von den vom Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 2, 172 [177] entwickelten Grundsätzen abgewichen. Nach dieser Entscheidung komme es zudem auf die Auffassung des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen an; auch diesen Begriff habe der Verwaltungsgerichtshof verkannt, wenn er der nach einer eingehenden Beweisaufnahme gewonnenen Meinung des Verwaltungsgerichts über die Wirkung der streitigen Werbeanlage nicht gefolgt sei.

Keinesfalls habe der Verwaltungsgerichtshof seine Entscheidung lediglich auf das Lichtbild des Hauses stützen dürfen, sondern hätte sich durch eigenen Augenschein davon überzeugen müssen, ob in Anbetracht der Umgebung des Hauses von einer Verunstaltung des Ortsbildes überhaupt die Rede sein könne. In der Unterlassung einer Augenscheinseinnahme, die zudem beantragt gewesen sei, liege ein Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhe.

Schließlich stehe der Gesichtspunkt der Verwirkung dem Beseitigungsverlangen der Beklagten entgegen, da diese längere Zeit vor Erlaß der angefochtenen Verfügung mit dem Schreiben vom 30. Januar 1958 erklärt habe, daß die Beseitigung der Tafel nicht verlangt werde.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Nach Auffassung der Beklagten ist die Frage, ob der Verwaltungsgerichtshof die Bestimmungen des Art. 2 AWG richtig angewendet habe, gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht der Revision zugänglich. Die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 2, 172 ff. habe der Verwaltungsgerichtshof durchaus beachtet. Auch der gerügte Verfahrensfehler liege nicht vor; Art und Ausmaß der Verunstaltung sei in den Akten in allen Einzelheiten festgehalten, eine nochmalige Augenscheinseinnahme also überflüssig gewesen.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht.

1.

Die Rüge eines Aufklärungsmangels, den die Klägerin darin sieht, daß der Verwaltungsgerichtshof die beantragte Augenscheinseinnahme unterlassen habe, ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist bei der Auslegung des hier noch maßgebenden Art. 2 Abs. 2 und 3 AWG davon ausgegangen, daß bereits die Verunstaltung des Hauses das Ortsbild verunstalte. Kommt es mithin nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs darauf an, ob lediglich das Haus verunstaltet wird, weil bereits damit auch das Ortsbild im Sinne des Art. 2 Abs. 2 AWG verunstaltet werde, dann bedarf es lediglich der Betrachtung des Hauses selbst und der dort angebrachten Werbeanlage, um beurteilen zu können, ob das Haus durch die Werbeanlage verunstaltet wird. Für diese Beurteilung ist eine Ortsbesichtigung im vorliegenden Fall überflüssig gewesen, da es nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf die Einbettung in die Umgebung ankam; diese Beurteilung läßt sich durchaus anhand von Lichtbildern vornehmen, dies jedenfalls dann, wenn es für die Frage der Verunstaltung nicht auf die farbliche Gestaltung von Werbeanlage und Gebäudefläche, sondern - wie hier nach der Beurteilung durch den Verwaltungsgerichtshof - auf das Verhältnis der Abmessungen der Werbeanlagen zu den Proportionen des Gebäudes ankommt.

2.

Mit seiner Auffassung, das Ortsbild sei im Sinne des Art. 2 Abs. 2 AWG bereits dann verunstaltet, wenn eine Werbeanlage das Gebäude verunstalte, an dem sie angebracht ist, hat der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls nicht gegen Bundesrecht verstoßen. Denn es gibt keinen Satz des Bundesrechts, dem das in einer landesrechtlichen Vorschrift ausgesprochene Verbot einer ein Gebäude verunstaltenden Werbeanlage widersprechen würde. Entgegen der Meinung der Revision ist der Verwaltungsgerichtshof mit seiner Auslegung des Begriffs des Ortsbildes auch nicht von den vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 28. Juni 1955 - BVerwG I C 146.53 - (BVerwGE 2, 172) entwickelten Grundsätzen abgewichen. Im Gegenteil ist in jener Entscheidung eine Regelung des Landesrechts mit Bundesrecht für vereinbar gehalten worden, die zwar nicht "jede Störung der architektonischen Harmonie, also die bloße Unschönheit", wohl aber die Verunstaltung - und zwar auch der einzelnen baulichen Anlage - verhindert (a.a.O. S. 176/177). Ob - entsprechend der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs - Art. 2 Abs. 2 AWG bereits ein solches Verbot einer ein Gebäude verunstaltenden Werbeanlage enthielt, wie es Art. 12 Abs. 2 BayBO, der die genannte Vorschrift des Gesetzes über verunstaltende Außenwerbung abgelöst hat, ausdrücklich ausspricht, ist eine Frage des Landesrechts und damit der Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich entzogen (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO). Der erkennende Senat kann daher nicht die Frage entscheiden, ob - wie die Klägerin meint - die Auslegung des Begriffs "Ortsbild" in Art. 2 Abs. 2 AWG durch den Verwaltungsgerichtshof irrig ist; vielmehr ist das Revisionsgericht nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO an die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über den Inhalt des Landesrechts gebunden und ist lediglich auf die Prüfung der nach dem oben Gesagten hier zu verneinenden Frage beschränkt, ob der Inhalt der landesrechtlichen Bestimmung, den das Berufungsgericht ermittelt hat, gegen Bundesrecht verstößt (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1963 - BVerwG I C 71.61 - [BVerwGE 17, 322 [324]]).

3.

Unrichtig ist die Meinung der Klägerin, der Verwaltungsgerichtshof habe die "Auffassung des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen verkannt" und sich damit in Widerspruch zu der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 2, 172 gestellt. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich ausdrücklich - anders als etwa das Berufungsgericht in dem in BVerwGE 17, 322 entschiedenen Fall - zu den vom Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 2, 172 entwickelten Grundsätzen über die Maßgeblichkeit der Auffassung des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen bekannt. Eine Abweichung kann nicht darin gesehen werden, daß der Verwaltungsgerichtshof bei der Frage, ob die Werbeanlage verunstaltend wirkt oder nicht, zu einem anderen Ergebnis gelangt ist als das Verwaltungsgericht; denn abgesehen davon, daß der rechtliche Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichtshofs nach dem oben Gesagten ein anderer ist als der des Verwaltungsgerichts, können auch unter "gebildeten Durchschnittsmenschen" durchaus verschiedene Ansichten über die Wirkung einer Werbeanlage im Zusammenhang mit einer baulichen Anlage bestehen.

4.

Was schließlich den Einwand der Verwirkung anlangt, den die Klägerin erhebt, so kann ihm vorn Bundesverwaltungsgericht nicht nachgegangen werden. Die Verwirkung ist ein Grundsatz des allgemeinen Rechts und damit auch des allgemeinen Verwaltungsrechts. Dieser Grundsatz ergänzt hier Landesrecht und ist daher gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht revisibel (vgl. Urteil vom 21. Januar 1955 - BVerwG II C 177.54 - [BVerwGE 2, 22[BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54]]). Im übrigen - das mag ergänzend bemerkt werden - ist die Auffassung der Klägerin abzulehnen, die Beklagte habe ein Einschreiten dadurch verwirkt, daß sie mit Schreiben vom 30. Januar 1958 auf der Aufforderung zur Entfernung von Plakattafeln nicht bestanden habe. Diesem Schreiben vorangegangen war ein Schreiben der Beklagten vom 16. Dezember 1957, mit dem sie die Klägerin zur Entfernung der von ihr aufgestellten Plakattafeln aufgefordert hatte, weil die erforderliche Genehmigung nicht eingeholt worden sei. Die Maßnahme, von deren Verfolgung die Beklagte hinsichtlich der jetzt umstrittenen Tafel mit Schreiben vom 30. Januar 1958 absah, diente nach dem Inhalt des Schreibens vom 16. Dezember 1957 mithin lediglich der Durchsetzung des Genehmigungszwanges, also dem Vorgehen gegen eine formelle Illegalität von Werbeanlagen; die Ausscheidung der jetzt umstrittenen Tafel aus dieser Maßnahme beruhte ersichtlich nur auf der Auffassung der Beklagten, daß diese Tafel dem Genehmigungszwang nicht unterliege, also nicht formell illegal sei. Die Beklagte hat im Schreiben vom 30. Januar 1958 hingegen auch nicht andeutungsweise zu erkennen gegeben, die in Frage stehenden Plakattafeln seien - noch dazu ohne jegliche Überprüfung - insgesamt materiell baurechtmäßig. Die Klägerin konnte daher nicht damit rechnen, daß die Plakattafeln keiner Prüfung auf ihre materielle Rechtmäßigkeit mehr unterzogen würden. Ein Geltendmachen der materiellen Illegalität wegen verunstaltender Wirkung der Werbeanlage war mithin für die Beklagte nicht aus dem Grundsatz der Verwirkung ausgeschlossen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].