I.

Der Kläger wurde auf Dienstreisen, die er im August 1957 ausführte, von einem Obersteuerinspektor in dessen Personenkraftwagen mitgenommen und zahlte an diesen als vereinbarte Vergütung den Betrag von 58 DM, den er als Fahrpreis hätte aufwenden müssen, wenn er die Deutsche Bundesbahn benutzt hätte. Zur Benutzung des Kraftwagens auf Dienstreisen war dem Obersteuerinspektor keine Genehmigung erteilt worden. Als Reisekostenentschädigung erhielt der Kläger eine Mitnahmevergütung von 0,03 DM für jeden Fahrkilometer, insgesamt einen Betrag von 13,44 DM für 448 km; er begehrt die Festsetzung seiner Reisekosten auf 58 DM und die Zahlung des sich daraus ergebenden Restbetrages. Sein Widerspruch wurde zurückgewiesen; seine Klage hatte Erfolg, wurde aber vom Berufungsgericht abgewiesen. In den Gründen des Berufungsurteils ist im wesentlichen ausgeführt: Es entspreche der Erfahrung, daß die Mehrkosten, die dem mitnehmenden Beamten für die Mitnahme eines anderen Beamten entstehen, in der Regel nicht über 0,03 DM liegen. Auf diese Mehrkosten sei die Mitnahmevergütung bei Dienstreisen mit nicht anerkannten privateigenen Kraftwagen zu Recht beschränkt worden. Der Wageneigentümer könne von dem mitgenommenen Beamten nicht mehr fordern, als zur Deckung der unmittelbar und ausschließlich durch die Mitnahme bedingten Mehrkosten notwendig sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Revision eingelegt; er rügt die Verletzung des materiellen Rechts. Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der Beamte hat keinen Anspruch darauf, daß ihm mindestens der Fahrpreis der Deutschen Bundesbahn vergütet wird, wenn er auf einer Dienstreise von einem anderen Beamten in dessen Kraftwagen mitgenommen wird.

Dem Kläger sind, obwohl er die Deutsche Bundesbahn nicht benutzt hat, Kosten in der Höhe des Fahrpreises der Deutschen Bundesbahn entstanden auf Grund seiner Vereinbarung mit dem ihn mitnehmenden Beamten. Für seinen Anspruch gegen seinen Dienstherrn auf Erstattung dieser Kosten beruft er sich auf Nr. 23 der Ausführungsbestimmungen vom 16. Dezember 1933 zum Gesetz über Reisekostenvergütung der Beamten - ABzRKG - (RBB. S. 192). Im Sinne dieser Vorschrift sind die Deutsche Bundesbahn ein öffentliches, regelmäßig verkehrendes, der Kraftwagen des mitnehmenden Beamten ein nicht regelmäßig verkehrendes Beförderungsmittel. Nicht regelmäßig verkehrende Beförderungsmittel dürfen bei Dienstreisen benutzt werden, wenn die gesamten Kosten der Dienstreise gegenüber den Kosten beim Benutzen regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel sich nicht erhöhen (Abs. 1 Satz 1); hat ein Beamter ein nicht regelmäßig verkehrendes Beförderungsmittel benutzt, so werden ihm nicht höhere Kosten vergütet als beim Benutzen von öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln (Abs. 2). Ausnahmen sind vorgesehen, kommen aber hier nicht in Betracht, weil weder allgemein noch für die besonderen Fälle vor Antritt der Dienstreisen eine Ermächtigung zum Benutzen nicht regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel ausgesprochen worden war (Abs. 1 Satz 3). Von diesen Ausnahmen abgesehen, sind die Kosten des öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels die obere Grenze des Betrages, den der Dienstherr als Reisekostenvergütung dem Beamten erstattet, wenn dieser ein nicht regelmäßig verkehrendes Beförderungsmittel benutzt hat.

Leitender Gesichtspunkt ist der Grundsatz der Sparsamkeit, der neben dem Grundsatz der Erstattung des durch eine Dienstreise verursachten Mehraufwands die Regelung der Vergütung von Reisekosten bestimmt; der Beamte soll nur für den durch die Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwand entschädigt werden. Dieser Grundsatz ist in § 3 des Bundesreisekostengesetzes vom 20. März 1965 (BGBl. I S. 133) ausdrücklich ausgesprochen; er ergibt sich dem Sinne nach aber auch aus § 4 des auf den vorliegenden Fall anzuwendenden Gesetzes über Reisekostenvergütung der Beamten - Reisekostengesetz; RKG - vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067) in Verbindung mit dessen sonstigen Vorschriften (vgl. das Urteil des erkennenden Senats vom 30. Juni 1966 - BVerwG VIII C 42.63 -). Die Kosten des öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels, im vorliegenden Falle also der Deutschen Bundesbahn, sind infolgedessen nicht zugleich die untere Grenze des Betrages, auf den der Beamte als Ersatz für Fahrauslagen bei der Benutzung eines nicht regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels stets Anspruch hätte.

Der Fahrpreis der Deutschen Bundesbahn ist auch dann nicht die untere Grenze der zu erstattenden Fahrauslagen, wenn dem Beamten tatsächlich Auslagen in dieser Höhe entstanden sind; denn der Beamte ist nur für den ihm durch die Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwand zu entschädigen. Der Fahrpreis der Deutschen Bundesbahn wird nicht dadurch zum notwendigen Mehraufwand, daß der Kläger ihn zur Grundlage der Vereinbarung gemacht hat, die er mit dem ihn mitnehmenden Beamten über die Höhe der Mitnahmevergütung getroffen hat. Der Beamte, der sich in einem privaten Kraftwagen mitnehmen läßt, kann an sich die Höhe der Vergütung frei vereinbaren; das folgt aus dem Grundsatze der Vertragsfreiheit. Seine Preis Vereinbarung hat aber bindende Wirkung nur gegenüber dem Kraftwageneigentümer oder -halter, mit dem er die Vereinbarung getroffen hat, nicht gegenüber seinem Dienstherrn. Ist der ihn mitnehmende Kraftwageneigentümer oder halter ein Beamter und ist die Fahrt für ihn eine Dienstreise, dann steht es diesem zwar frei, einen anderen, insbesondere einen anderen Beamten in seinem nicht anerkannten privateigenen Kraftwagen mitzunehmen. Für die Mitnahme darf er von dem mitgenommenen Beamten den Ersatz seiner baren Auslagen fordern, aber keine darüber hinausgehende Gegenleistung; dies wäre unvereinbar mit seinen beamtenrechtlichen Pflichten, weil die Fahrt für ihn ein Dienstgeschäft ist und er dieses nicht dazu benutzen darf, um sich einen wirtschaftlichen Vorteil zu verschaffen. Der Dienstherr darf daher bei der Regelung der Mitnahmevergütung davon ausgehen, daß der mitnehmende Beamte von dem mitgenommenen Beamten als Vergütung nicht mehr als die ihm durch die Mitnahme tatsächlich entstehenden Mehrkosten verlangt; er kann deshalb auch bestimmen, daß der mitgenommene Beamte als Fahrkostenentschädigung nur einen Betrag erhält, der diese Mehrkosten deckt.

Die durch die Mitnahme entstehenden Mehrkosten bestehen in der Regel aus dem Kraftstoffmehrverbrauch sowie aus der Mehrabnutzung des Wagens und der Reifen. Ihre Höhe ist außer dem für den Kraftstoff zu entrichtenden Preis abhängig von einer Reihe von Umständen, die im Einzelfall verschieden sein können, z.B. von dem Wagentyp, dem Alter des Wagens, dem Zustand der Fahrstrecke und von der Fahrweise. Es liegt deshalb im Interesse der Verwaltungsvereinfachung, daß nicht die im Einzelfall durch die Mitnahme verursachten Mehrkosten ermittelt, sondern Erfahrungssätze als Pauschalvergütung der Berechnung der Mitnahmevergütung zugrunde gelegt werden. Diesen Grundsätzen entsprechen der Erlaß des nordrhein-westfälischen Finanzministers vom 1. Dezember 1952 - B 2700-1423/IV -, von dem bei der Festsetzung der Reisekosten des Klägers ausgegangen wurde, sowie der nach der Ausführung der Dienstreisen des Klägers ergangene Erlaß des nordrhein-westfälischen. Finanzministers vom 26. September 1957 - B 2700-4961-IV/55 -, Der von dem nordrhein-westfälischen Finanzminister zugelassene Satz von drei Pfennigen für jeden Fahrkilometer entspricht, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, der Erfahrung, daß die durch die Mitnahme einer Person entstehenden Mehrkosten in der Regel nicht über drei Pfennigen liegen.

Eine Mitnahmevergütung in dieser Höhe steht dem mitgenommenen Beamten zu, wenn der ihn auf einer Dienstreise mitnehmende Beamte eine Entschädigung in der zulässigen Höhe fordert. Sind die Kosten des öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels gemäß Nr. 23 Abs. 2 ABzRKG nur die obere, nicht aber die untere Grenze der Reisekostenvergütung, dann darf der auf einer gemeinschaftlichen Dienstfahrt von einem anderen Beamten mitgenommene Beamte den bis zur oberen Grenze reichenden Spielraum nicht in der Weise ausnutzen, daß er eine Vergütung vereinbart, die dem Fahrpreis des öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels entspricht, und vom Dienstherrn deren Erstattung fordern, obwohl die tatsächlichen Kosten der Mitnahme darunter liegen.

Entgegen der Auffassung der Revision greift die Regelung der Mitnahmevergütung nicht in die privatrechtlichen Beziehungen des mitgenommenen Beamten zu dem mitnehmenden Beamten ein; ihre Fahrpreisvereinbarung wird durch jene Regelung nicht berührt. Gegenstand der Regelung ist nur der Erstattungsanspruch des mitgenommenen Beamten gegenüber seinem Dienstherrn; hierbei durfte der Dienstherr seine Auffassung über die dem mitnehmenden Beamten obliegenden beamtenrechtlichen Pflichten zugrunde legen und davon ausgehen, daß der mitnehmende Beamte diese Pflichten erfüllt.

Die für die Mitnahmevergütung getroffene Regelung ist vereinbar mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

Der Kläger meint, mit seiner durch einen nichtveröffentlichten Ministerialerlaß erfolgten Regelung der Mitnahmevergütung wolle der Dienstherr einerseits aus der Nichtbenutzung öffentlicher Verkehrsmittel geldliche Vorteile ziehen und die aus den veröffentlichten Reisekostenbestimmungen herzuleitenden Ansprüche der Beamten schmälern, andererseits aber die Haftung umgehen. Im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses ist der Dienstherr allerdings verpflichtet, für das Wohl der Beamten zu sorgen, wie für das Land Nordrhein-Westfalen in § 90 des Landesbeamtengesetzes - LBG - in seiner damals gültigen Fassung vom 15. Juni 1954 (GV. NW. S. 2.37) bestimmt ist. Die Sorge für das Wohl der Beamten umfaßt auch die Erstattung der Mehraufwendungen, die ihnen durch Dienstreisen entstehen. Insoweit wird die Erfüllung der Fürsorgepflicht näher bestimmt durch das Reisekostengesetz, das für das Land Nordrhein-Westfalen die gesetzliche Regelung der Reise- und Umzugskostenvergütung im Sinne des § 99 LBG ist (vgl. das oben genannte Urteil des erkennenden Senats vom 30. Juni 1966 - BVerwG VIII C 42.63 -). Mit der Fürsorgepflicht vereinbar ist der Grundsatz des Reisekostenrechts, daß der Beamte nicht für jeden durch die Dienstreise verursachten, aber weitgehend von seinem Belieben abhängigen tatsächlichen, sondern, wie bereits dargelegt, nur für den notwendigen Mehraufwand zu entschädigen ist. Dieser Grundsatz kann dazu führen, daß der Beamte im Einzelfall Ersparnisse erzielt; er kann aber auch dazu führen, daß er nicht seine vollen Aufwendungen erstattet erhält, weil er mehr ausgegeben hat als notwendig war. Diese Möglichkeit ist insbesondere mit der Festlegung von Pauschalsätzen gegeben. Mit der Fürsorgepflicht vereinbar ist infolgedessen auch der der Festsetzung der Reisekosten des Klägers zugrunde gelegte Pauschalsatz. Der Dienstherr wälzt nicht seinen Verwaltungsaufwand auf die Beamten ab, wenn er den von ihm ermittelten Erfahrungssätzen nur den Mehrverbrauch an Kraftstoff und die Mehrabnutzung des Wagens und der Reifen zugrunde legt, die für den mitnehmenden Beamten durch die Mitnahme eines anderen Beamten entstehen; denn er darf davon ausgehen, daß der mitnehmende Beamte alle übrigen ihm durch das Halten eines eigenen Kraftwagens entstehenden Kosten (Anschaffung, Garagenmiete usw.) auch ohne die Mitnahme zu tragen hätte und diese Kosten also nicht durch die Mitnahme verursacht sind. Durch die Beschränkung der Mitnahmevergütung auf die Erfahrungssätze verletzt der Dienstherr die ihm obliegende Fürsorgepflicht auch nicht etwa aus dem Grunde, weil er die Erstattung der Reisekosten auf die so errechnete Mitnahrnevergütung beschränkt und die Vereinbarung einer diesen Betrag übersteigenden Vergütung nicht berücksichtigt. Im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses darf der mitgenommene Beamte mit dem ihn auf einer gemeinschaftlichen Dienstreise mitnehmenden Beamten nicht auf Kosten des Dienstherrn eine Mitnahmevergütung vereinbaren, durch welche jener einen über seine tatsächlichen Mehrausgaben hinausgehenden Gewinn erzielen würde.

Die auf den Kläger angewendete ministerielle Regelung der. Mitnahmevergütung ist enthalten in einem Erlaß, der nicht veröffentlicht wurde. Der Erlaß ist somit schon nach seiner äußeren Form eine Verwaltungsvorschrift; die gegen diese Form der Regelung und ihre Rechtsgrundlage erhobenen Bedenken sind nicht begründet.

Nach § 7 Satz 1 RKG regelt der Reichsminister der Finanzen, ob und inwieweit eine Entschädigung gewährt wird für Wegstrecken, die anders als mit öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln zurückgelegt werden; an die Stelle des Reichsfinanzministers ist für Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen der nach Landesrecht zuständige nordrhein-westfälische Finanzminister getreten. Soweit die Revision geltend macht, § 7 RKG habe nur den Bundesminister des Innern, nicht den Finanzminister des Landes ermächtigt, die Wegstreckenentschädigung zu regeln, wird übersehen, daß die Bundesfassung der Vorschrift, nach der der Bundesminister des Innern zuständig ist, nur für Bundesbeamte gilt; für diese ist der Bundesminister des Innern zuständig gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 11 des Gesetzes über die Zuständigkeit auf dem Gebiet des Rechts des öffentlichen Dienstes vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 705).

Ob die Form der Regelung durch eine Verwaltungsvorschrift der Ermächtigung des § 7 Satz 1 RKG entspricht sowie ob es sich bei dieser Ermächtigung um eine solche zur Ergänzung des Gesetzes handelt, die gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil BVerwGE 18, 120 (123) [BVerwG 28.02.1964 - BVerwG VII C 12.62] [BVerwG 04.03.1964 - VIII C 221/63] zu einer ähnlichen Ermächtigung des Umzugskostengesetzes und einer auf ihrer Grundlage ergangenen Durchführungsvorschrift ausgeführt, daß auch bei fehlender Ermächtigungsgrundlage die Orientierung der Verwaltungspraxis an dieser Vorschrift eine für die Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geeignete Selbstbindung der Verwaltung gewesen ist. Es kommt deshalb auch nicht darauf an, ob es sich bei dem Erlaß vom 1. Dezember 1952 um eine Einzelentscheidung des Finanzministers gehandelt hat und eine allgemeine Regelung erst durch den Erlaß vom 26. September 1957 getroffen wurde, also nach der Ausführung der Dienstreisen des Klägers; denn es genügt, daß sich die Verwaltungspraxis an dem Erlaß vom 1. Dezember 1952 orientiert hat. Dieser Erlaß und die ihm folgende Verwaltungspraxis waren mittelbar eine Konkretisierung der Fürsorgepflicht, unmittelbar eine Konkretisierung des reisekostenrechtlichen Grundsatzes, daß die Beamten für den durch die Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwand zu entschädigen sind. Dieser Grundsatz und damit das Reisekostengesetz selbst in Verbindung mit der auf die gesetzliche Reisekostenregelung verweisenden Vorschrift des Landesbeamtengesetzes waren die Rechtsgrundlage der Verwaltungspraxis. Diese Verwaltungspraxis war eine Gewähr für die gleichmäßige Behandlung aller gleichliegenden Fälle, wie es durch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG geboten war.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.