I.

Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks, das in einer Entfernung zwischen 700 und 1000 m von einer Start- und Landefläche des Flughafens H. liegt. Das Grundstück befindet sich nach dem geltenden Baustufenplan in einer. Wohngebiet mit zweistöckiger offener Bauweise. Der Kläger will sein Grundstück durch Bebauung mit einem Einfamilienhaus in einer Bauhöhe von etwa 11 m - zweigeschossig - nutzen. Die zuständige Baugenehmigungsbehörde anerkannte gegenüber dem Kläger die Vereinbarkeit seines Bauvorhabens mit dem vorhandenen Bebauungsplan, unterrichtete ihn aber dahin, daß für die Genehmigung die Zustimmung der Behörde für Wirtschaft und Verkehr - Amt für Verkehr - der Beklagten als Luftfahrtbehörde gemäß § 12 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 10. Januar 1959 (BGBl. I S. 9) - LuftVG - erforderlich sei. Diese Behörde lehnte die erbetene Zustimmung zur Bebauung des Grundstücks "im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs" ab, soweit die Bauwerke eine Höhe von 4,50 m ü.G. überschreiten würden. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg; seine gegen die Zustimmungsbehörde gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Das Oberverwaltungsgericht hob das klagabweisende Urteil und die vorgenannten Bescheide der Zustimmungsbehörde auf. Es führt aus: Erteilung und Versagung der Zustimmung der Luftfahrtbehörde nach § 12 Abs. 2 LuftVG seien ein Verwaltungsakt. Die rechtlichen Voraussetzungen der Beteiligung der Luftfahrtbehörde seien insoweit gegeben, als sie die Festlegungen nach § 12 Abs. 1 (Ausbaupläne bei Genehmigung eines Flughafens) rechtzeitig und folgerichtig getroffen habe. Unstreitig liege das Grundstück des Klägers in der Sicherheitsfläche. Für Bauwerke in dieser Zone habe die Beklagte in Ziffer 3 b ihrer Richtlinien vom März 1960 generell eine Zustimmung vorgesehen, wenn die Höhe des Bauwerkes 4,50 m ü.G. nicht überschreite. Die auf der Grundlage von § 12 Abs. 2 LuftVG für das Bauvorhaben des Klägers nötige Zustimmung der Behörde stehe in ihrem pflichtmäßigen Ermessen, denn sie sei im Luftverkehrsgesetz - anders als in - § 9 Abs. 3 des Fernstraßengesetzes - FStrG - nicht von einem bestimmten Tatbestand abhängig, also nicht an einen unbestimmten Rechtsbegriff geknüpft; insoweit irre das Verwaltungsgericht. Indessen müsse sich die Behörde bei ihrer Entscheidung innerhalb der gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens halten und sich am Zweck des Gesetzes, die Luftfahrt und die Allgemeinheit zu schützen, ausrichten. Damit dürfte eine Versagung der Zustimmung nur zulässig sein, wenn das beabsichtigte Bauwerk möglicherweise die Luftfahrt oder die Allgemeinheit gefährden könnte oder sonst besondere luftfahrtechnische Gesichtspunkte die Ablehnung rechtfertigen würden. Die Behörde habe bei ihrer Entscheidung den Gleichheitssatz zu beachten und dürfe nicht wesentliche Tatsachen außer acht lassen. Daran habe sie es hier fehlen lassen. Der Vertreter der beklagten Behörde habe in der mündlichen Verhandlung selbst eingeräumt, daß das Bauvorhaben des Klägers wegen der weithin bebauten und bewachsenen Umgebung keine konkrete Gefahr für die Luftfahrt oder die Allgemeinheit bedeute. Gleichwohl könnte die Versagung der Zustimmung dennoch sinnvoll sein, wenn konkrete Pläne für die Abtragung aller dort schon stehenden höheren Gebäude und für die Beseitigung aller sonstigen Luftfahrthindernisse (Bäume, Freileitungen und Masten) bestehen würden. Dies sei offensichtlich nicht der Fall. Die Beklagte habe nichts derartiges vorgetragen. Es könne offenbleiben, ob eine Ablehnung darauf gestützt werden könnte, daß bei Abtragung eines vom Kläger nach seinen Absichten errichteten [zweigeschossigen] Bauwerks eine höhere Entschädigung gezahlt werden müsse, als sie möglicherweise bei Ablehnung der vorgesehenen Bebauung zu zahlen wäre, oder ob diese Zukunftserwägungen dem Grundsatz dar Verhältnismäßigkeit widersprechen würden. Möglicherweise könnte auch eine Baugenehmigung unter Widerrufsvorbehalt erteilt werden. Der Hinweis der Beklagten auf zu befürchtende Berufungsfälle gehe fehl. Müsse sie wegen der Besonderheit des hier zu entscheidenden Falles die Zustimmung zu einem Bau mit mehr als 4,50 m Höhe geben, könnten sich darauf andere nur in ebenso besonders gelagerten Fällen berufen. Nach dem Gleichheitssatz dürfe nur Gleiches nicht willkürlich ungleich behandelt werden. Auf wesentliche Verschiedenheiten, wie hier auf die bestehende Baulücke, müsse Rücksicht genommen werden. Die Beklagte könne deshalb nicht, schematisch alle Bauten über 4,50 m Höhe in der Sicherheitsfläche ablehnen. Dies sei auch nicht der Inhalt ihrer vorgenannten Richtlinien. Die Beklagte habe vielmehr über die generelle Zustimmung für eingeschossige Bauwerke bis 4,50 m Höhe hinaus für Entscheidungen über höhere Bauwerke in Ziffer 9 und 10 ihrer vorgenannten Richtlinien besondere Bestimmungen getroffen, nach denen [zugunsten des Bauwerbers] in Sonderfällen von den sonstigen Weisungen der Richtlinien abgewichen werden könne. Hierfür kämen für das klägorische Bauvorhaben Ziffer 9 a, gegebenenfalls auch Ziffer 10 in Betracht. Die erstgenannte Einzelrichtlinie sehe eine Zustimmung bei Errichtung von Bauwerken zur Schließung von Baulücken zwischen höheren Gabäuden vor, wenn die Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und der Schutz der Allgemeinheit es gestatten. Diese Voraussetzungen seien nach der Erklärung der Beklagten in der Verhandlung gegeben. Die Zustimmungsbehörde hätte sich also bei Bescheidung des Antrags des Klägers schlüssig werden müssen, ob sie zu seinen Gunsten diese Einzelrichtlinie anwenden sollte. Dabei wären alle tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen, u.a. der Umstand, daß auf der dem Baugrundstück dienenden Straße auch verschiedene Luftfahrthindernisse im Sinne von § 15 LuftVG (Bäume, Freileitungen, Masten) bestehen. Dies sei nach dem eindeutigen Inhalt des Widerspruchsbescheids nicht geschehen. Die angefochtenen Bescheide seien deshalb als fehlerhaft aufgehoben worden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom I. Senat zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen. Sie rügt Verletzung des § 12 Abs. 2 LuftVG und falsche Anwendung des Gleichheitssatzes. § 12 Abs. 2 a.a.O. binde die Bebauung im Gebiet einer Sicherheitsfläche an die einschränkungslose Zustimmung der Luftfahrtbehörde, die auf den Sicherheitsflächen jede Bebauung untersagen könne. Das Verlangen einer konkreten Gefährdung als rechtliche Voraussetzung für die Ausübung der Versagungsbefugnis entspreche nicht der gesetzlichen Regelung. Eine ausdrückliche oder stillschweigende tatbestandliche Voraussetzung dieser Art enthalte das Gesetz nicht. Auf dem Gebiet der Luftfahrt schreite die Entwicklung stürmisch voran. Allein die bautechnischen Maßnahmen forderten ungeheuren Planungs-, Arbeits- und Kapitalaufwand. Die Behörde könne mit der Entwicklung nur Schritt halten, wenn sie vorausschauend die künftigen Anforderungen der Luftfahrt berücksichtige. Vor allem sei die Ausübung der Zustimmungs-(oder Versagungs-)befugnis nicht daran gebunden, daß die Luftfahrtbehörde gleichzeitig gemäß § 16 a.a.O. den Abbruch höherer Nachbargebäude, die Niederlegung der Lichtmasten und das Roden der Bäume betreibe. Ob und wann die Behörde ihr Recht auf Abbruchsverfügungen ausübe - ein im Vergleich zur Versagung der Zustimmung nach § 12 a.a.O. wesentlich härteres Mittel -, stehe in ihrem pflichtmäßigen Ermessen. Gerade die Versagung der Baugenehmigung nach § 12 a.a.O. sei das Mittel, ohne polizeiliche Härten für eine Vielzahl Betroffener den angestrebten Zustand einwandfreier Luftverkehrsverhältnisse in behutsamem Vorgehen allmählich herbeizuführen, auf den letztlich notwendigen Zustand während eines mehr oder minder langen Zeitraums allmählich hinzuarbeiten.

Im Verhältnis zu den bereits bestehenden Nachbargebäuden könne von einer Verletzung des Gleichheitssatzes keine Rede sein. Diese Gebäude seien vor der auf Grund Änderung der Rechtslage zulässig und notwendig gewordenen Planfeststellung vom Februar 1959 entstanden.

Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Richtlinien der Beklagten sei durch die Tatsache eingeschränkt, daß es sich hier nicht um Rechtsnormen, sondern um verwaltungsinterne Grundsätze ohne Selbstbindung handle. Eine Ermessensbindung im Hinblick auf den Gleichheitssatz könnte allenfalls dann anzunehmen sein, wenn die beklagte Behörde auf Grund der Richtlinien bisher zur Schließung von Baulücken auch auf den Sicherheitsflächen stets höhere Gebäude zugelassen und daher tatsächlich ihr Ermessen in einem bestimmten Sinne ausgeübt hätte, um dann im Falle des Klägers davon abzuweichen.

Der Oberbundesanwalt hat sich an der Revision beteiligt und ist ihr "in der Sache beigetreten". Er verweist im Vordergrund auf die weit gesteckten Ziele des Luftverkehrsgesetzes, das eine angemessene Berücksichtigung der Erfordernisse der Raumordnung, der Landesplanung und des Städtebaus bei der Genehmigung zur Anlegung und zum Betrieb eines Flughafens fordere. Auch das Bundesbaugesetz lege den Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen auf, die Bedürfnisse auch des überörtlichen Verkehrs (§ 5 Abs. 3 a.a.O.), damit insbesondere des Luftverkehrs und der Flughäfen, zu beachten. In diesem weit gesteckten Zusammenhang müsse § 12 Abs. 2 a.a.O. gesehen werden. Er wolle die Luftfahrtbehörde in die Lage versetzen, die Bebauung in der Umgebung eines Flughafens auf einen im Interesse der Luftfahrt notwendigen Zustand hinzusteuern. Eine Verfestigung eines den künftigen Erfordernissen für die Sicherheitsflächen zuwiderlaufenden gegenwärtigen Bebauungszustands durch die Luftfahrtbehörde wäre pflichtwidrig. Das OVG sei gar nicht auf die Frage eingegangen, ob die vorhandene Bebauung im - Bereich der Sicherheitsfläche bereits die Luftfahrt gefährde. Es habe sich mit der - möglicherweise zutreffenden - Feststellung begnügt, daß der geplante Bau des Klägers keine zusätzliche konkrete Gefahr mit sich bringen würde. § 12 Abs. 2 a.a.O. betrachte aber grundsätzlich jedes Bauwerk auf den Sicherheitsflächen als eine Gefährdung der Luftfahrt. Lediglich im Interesse der Sicherheit der für den Flugverkehr salbst notwendigen Einrichtungen und der Errichtung von im Einzelfall für Luftfahrt und Allgemeinheit gefahrlosen Bauten lasse das Gesetz überhaupt die Errichtung von Bauwerken zu. Eine Gefährdung habe aber die Luftfahrtbehörde dargetan und folgerichtig unter Hinweis darauf in Übereinstimmung mit ihren rechtlichen Befugnissen die Zustimmung verweigert.

Der Kläger beantragt Zurückweisung der Revision im wesentlichen aus den zutreffenden Gründen des angefochtenen Urteils.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Der Senat hatte zunächst zu prüfen, ob der Kläger mit seiner gegen die Luftfahrtbehörde gerichteten Klage die Aufhebung ihrer die Zustimmung verweigernden Entscheidungen verlangen kann, weil sie in ihrer Zuständigkeit dem Kläger gegenüber mit ihren Entscheidungen einen gerichtlich überprüfbaren Verwaltungsakt erlassen hat. Dies hat das Oberverwaltungsgericht bejaht. Seine rechtliche Beurteilung des Verwaltungshandelns der beklagten Zustimmungsbehörde steht in Widerspruch zu den Erkenntnissen des - allerdings erst nach der angefochtenen Entscheidung ergangenen - Urteils des seinerzeit für die Entscheidung über Streitigkeiten aus dem Gebiet des Bau- und Bodenrechts zuständigen I. Senats des erkennenden Gerichtsvom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - (BVerwGE 16, 116 ff.). Diese Entscheidung verhält sich zwar über das Zustimmungserfordernis des § 9 Abs. 2 FStrG (Zustimmungsbehördes Oberste Landesstraßenbaubehörde); indessen sind die darin gewonnenen Erkenntnisse auf den hier zu beurteilenden Fall des Zustimmungserfordernisses der Luftfahrtbehörde wegen der sinnfälligen Übereinstimmung der in den beiden Gesetzen enthaltenen Regelung in gleichem Maße anzuwenden. Das angeführte Urteil hat mit eingehender rechtlicher Begründung, auf die im einzelnen Bezug genommen wird, auch nach der Überzeugung des erkennenden Senats zutreffend dargetan, daß mit dem Zustimmungserfordernis weder materiellrechtliche noch verfahrensrechtliche Beziehungen zwischen dem Bauherrn und der Zustimmungsbehörde geschaffen worden sind. Auch im Zustimmungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz handelt es sich lediglich um eine Ordnung der Zusammenarbeit von Baugenehmigungsbehörde und Zustimmungsbehörde bei der Erteilung einer Baugenehmigung. Die Zustimmung der letzteren bedeutet der rechtlichen Wirkung nach einen im inneren Bereich der Behörde verbleibenden Vorgang, der der Vorbereitung der Entscheidung über den mit dem Baugesuch geltend gemachten Anspruch dient, wobei das Recht, ein Bauwerk zu errichten, immer nur gegenüber der Baugenehmigungsbehörde geltend zu machen ist. Sowenig wie die Verkehrsbelange aus den Tatbestandsvoraussetzungen des umfassenden baurechtlichen Anspruchs herausgelöst und verselbständigt sind, sind es die hier streitigen, der Luftverkehrsbehörde anvertrauten Belange des Luftverkehrs. Lediglich im Verhältnis zur Baugenehmigungsbehörde hat die Luftfahrtbehörde über gewisse Tatbestandsvoraussetzungen des baurechtlichen Anspruchs des Klägers zu befinden, ohne daß sie gegenüber, dem Bauwilligen hinsichtlich dieser Voraussetzung in einem selbständigen Verwaltungsakt gerichtlich überprüfbare Entscheidungen zu treffen hat.

Indessen bleibt, wie in BVerwGE 16, 116 ff. anschließend ausgeführt ist, die Erkenntnis des Senats, daß er der Beurteilung der Vorinstanzen hinsichtlich der Bejahung der Verwaltungsaktsqualität der Mitwirkung der Zustimmungsbehörde nicht folgen kann, für die materiellrechtliche Überprüfung des Verwaltungshandelns der Zustimmungsbehörde im vorliegenden Rechtsstreit ohne Bedeutung. Das angefochtene Urteil hat - im Ergebnis zutreffend - die Zustimmungsentscheidungen sachlich überprüft und den Kläger nicht auf eine gegen die Baugenehmigungsbehörde zu richtende neue Klage verwiesen. Der Kläger beschränkt sich - im Gegensatz zu dem in BVerwGE 16, 116 ff. entschiedenen Fall - darauf, gegen die Versagung der Zustimmung in der Form der Anfechtungsklage vorzugehen. Die von ihm angefochtenen Entscheidungen zeigen, daß die Zustimmungsbehörde im Irrtum über ihre Befugnisse sich dem Kläger gegenüber so verhalten hat, als wäre sie ermächtigt, eine für ihn verbindliche Entscheidung durch Verwaltungsakt zu treffen. Diese Entscheidung hindert die allein im Verhältnis zwischen Bürger und Behörde zuständige Baugenehmigungsbehörde, die begehrte Bauerlaubnis zu erteilen. Schon "unter dem Gesichtspunkt einer vernünftigen Auffassung über den dem Kläger eingeräumten Rechtsschutz" hat also das angefochtene Urteil zu Recht sich der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns der Luftfahrtbehörde unterzogen. Das Ergebnis seiner Überprüfung ist, obwohl der Senat der rechtlichen Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts nicht in vollem Umfange folgen kann, letztlich nicht zu beanstanden.

Daß die Tatbestandsvoraussetzungen für das Tätigwerden der Luftfahrtbehörde insoweit gegeben sind, als für den benachbarten Flughafen die Festlegungen gemäß § 12 Abs. 1 a.a.O. - rechtswirksam - getroffen worden sind, und das streitige Grundstück in der Sicherheitsfläche liegt, hat das Oberverwaltungsgericht - von der Revision nicht mehr bestritten - festgestellt. Für die Entscheidung erheblich bleibt also nur die Frage, welche Befugnisse der Zustimmungsbehörde in § 12 Abs. 2 a.a.O. eingeräumt sind und ob sich ihre Versagung im Rahmen dieser Befugnisse hält.

§ 12 Abs. 2 a.a.O. enthält materielles Baurecht; er schränkt die Befugnisse des Bauherrn von Grundstücken, die in der Sicherheitsfläche von Flughäfen belegen sind, über die im rechtsgültigen Bebauungsplan (Baustufenplan) getroffenen Beschränkungen hinaus weiter ein, soweit die Interessen des Luftverkehrs dies erfordern. Inhalt und Umfang dieser schwerwiegenden materiellrechtlichen Einschränkung der Baufreiheit sind allerdings in den Einzelnormen des Luftverkehrsgesetzes nicht so eindeutig umschrieben wie in § 9 Abs. 2 FStrG. Übereinstimmend ist die gesetzliche Regelung dahin, daß die Baugenehmigung für eine Bauanlage an die - nach den vorstehenden Ausführungen lediglich verwaltungsinterne und keine unmittelbare Rechtswirkung zwischen Zustimmungsbehörde und Bürger begründende - Zustimmung der Zustimmungsbehörde gebunden ist. Das Fernstraßengesetz enthält aber eindeutige, in der Zustimmungsnorm selbst niedergelegte Begrenzungen der Versagung der Zustimmung dahin, daß sie nur ausgesprochen werden kann, soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist. Eine den Anforderungen des Grundgesetzes, insbesondere unter dem Gesichtspunkt des vorbehaltlich entgegenstehender übergeordneter öffentlicher Interessen grundsätzlich freien Verfügungsrechts des Eigentümers über sein Eigentum genügende Bestimmung und Begrenzung der Versagungserfordernisse der Zustimmungsbehörde ist aber ungeachtet des Feklens einer der Regelung des § 9 Abs. 2 FStrG entsprechenden ausdrücklichen normativen Beschränkung aus der Gesamtheit der Bestimmungen des Luftverkehrsgesetzes mit genügender Deutlichkeit zu entnehmen. Inhalt und Schranken der in diesem Gesetz enthaltenen materiellrechtlichen. Eingriffe in das bestehende Baurecht ergeben sich noch mit genügender Deutlichkeit bereits aus den Überschriften des hier zur Anwendung kommenden 1. Abschnitts des Gesetzes "Luftverkehr" und des 2. Unterabschnitts "Flugplätze".

Einziges Anliegen der gesetzlichen Regelung ist, den Luftverkehr zu fördern und dabei zu sichern, insbesondere von aus der Bebauung und Nutzung der Verkehrsflächen sich ergebenden Störungen freizuhalten; dieses Interesse gilt insbesondere der Anlage flächenmäßig genügender und im Betrieb - auch im An- und Abflug - gesicherter Flugplätze. Nur im Rahmen dieser im Gesetz verdeutlichten Anliegen ist der Eingriff in die grundsätzlich im Rahmen der einschlägigen Bauordnungen gewährleistete Baufreiheit im Gesetz zugelassen. Auch aus den Einzelbestimmungen des 2. Unterabschnitts "Flugplätze" ergibt sich diese Auslegung. § 12 Abs. 2 a.a.O. sieht zwar zunächst für jedes Bauwerk im unmittelbaren Schutzbereich die Zustimmung der Luftfahrtbehörden vor, aus § 13 a.a.O. ergibt sich aber bereits, daß es sich hier um keinen ein für allemal feststehenden Verbotseingriff des Gesetzgebers handelt, sondern die Möglichkeit einer geringeren Baubeschränkung im Bauschutzbereich "infolge besonderer örtlicher Verhältnisse oder des Verwendungszwecks des Flughafens" durchaus offenbleiben soll. In diesem Zusammenhang hat bereits § 12 Abs. 4 a.a.O. eine Auflockerung dahin geschaffen, daß die Luftfahrtbehörde den ihr übertragenen Verpflichtungen auch gerecht werden kann, indem sie die Zustimmung für eine Baugenehmigung nicht schlechthin versagt, sondern von der Erteilung unter einschränkenden Auflagen abhängig macht. Aus diesen Gründen vermag der Senat der von der Revision vorgetragenen, teilweise auch vom Oberbundesanwalt übernommenen rechtlichen Beurteilung insoweit nicht zu folgen, als sie der streitigen Bestimmung ein grundsätzliches Verbot von Bauwerken im Bauschutzbereich entnehmen will, das nur im Wege der Befreiung nach dem Ermessen der Zustimmungsbehörde zugunsten von baulichen Anlagen, die der Sicherung des Flugverkehrs dienen sollen, seine materiellrechtliche Sperrwirkung gegenüber der Ausübung der im geltenden Baustufenplan rechtlich festgelegten Baumöglichkeiten verlieren kann. Damit folgt der Senat im Ergebnis der Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß es sich hier nicht um eine in das pflichtgemäße Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellte Entscheidung handelt, sondern das Gesetz diese Entscheidung an dem unbestimmten Rechtsbegriff der Notwendigkeit der Baubeschränkung für die Sicherheit der Luftfahrt ausgerichtet hat; sie ist also nicht nur nach den Grundsätzen der Nachprüfung der Ausübung des Ermessens, sondern als eins Entscheidung in Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs der richterlichen Überprüfung unterstellt.

Zu Recht führt zwar die Revision aus, daß der Kläger sein Begehren nicht bereits darauf stützen kann, daß ihm ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit den Eigentümern der bereits bebauten Nachbargrundstücke dahin zustehe, daß ihm als dem Eigentümer eines der wenigen noch nicht bebauten Grundstücke (Baulücken) im Schutzbereich die angestrebte Vollbebauung nicht versagt werden könne. Bei diesem Begehren übersieht er, daß diese Grundstücke vor dem Inkrafttreten des Luftverkehrsgesetzes und damit in einem Zeitpunkt, in dem der bestehende Baustufenplan die einzige materiellrechtliche Beschränkung der Bebauung enthielt, fertiggestellt worden sind, während er mit seinem Bauvorhaben erst hervorgetreten ist, als seine materiellrechtliche Baufreiheit durch die Bestimmungen des Luftverkehrsgesetzes rechtsgültig in weiterem Umfang beschränkt worden ist. Hinsichtlich der Auslegung des Inhalts und der Schranken des Eingriffs des Luftverkehrsgesetzes in die bisher bestehende Baufreiheit trägt die Revision ebenfalls zu Recht vor, daß die Versagungsbefugnis der Zustimmungsbehörde rechtlich nicht zwingend davon abhängt, daß durch das Bauvorhaben, über das sie im Wege der Zustimmung zu entscheiden hat, eine konkrete (unmittelbar durch den Bau entstehende) Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs begründet oder eine vorhandene Gefahr konkret (mit unmittelbarer Auswirkung) verstärkt wird. Dies ergibt sich schon aus der unbestreitbaren Erkenntnis, daß die der Zustimmungsbehörde anvertrauten Belange auf weite Sicht auszurichtende Überlegungen und Planungen erfordern, bei denen der Zeitpunkt der endgültigen Verwirklichung von einer Reihe insbesondere wirtschaftlicher Voraussetzungen abhängt. Grundsätzlich wird deshalb die Zustimmungsbehörde auch in der Zukunft sich ergebende Gefährdungen der ihr anvertrauten Belange in ihre Entscheidung einzubeziehen haben. Sie kann und muß in Wahrung der ihr anvertrauten Belange "vorausschauend die weitere Entwicklung und Ausgestaltung des Luftverkehrs im Auge behalten". Rechtsirrig wäre in diesem Zusammenhang insbesondere eine Begrenzung der Versagungsbefugnisse der Zustimmungsbehörde dahin, daß sie bei vorhandener, in Übereinstimmung mit dem alten Baurecht ausgeführter Bebauung eine weitere Bebauung von Baulücken nur dann versagen könnte, wenn im Interesse der Luftsicherheit Maßnahmen gegen die vorhandene Bebauung und Bepflanzung oder die vorhandenen Verkehrsanlagen im Schutzbereich eingeleitet sind oder zumindest unmittelbar bevorstehen. Indessen stehen die rechtsgrundsätzlichen Ausführungen des angefochtenen Urteils nicht, wie die Revision annimmt, in Widerspruch zu dieser Auslegung. Auch das Oberverwaltungsgericht hat den Inhalt und die Grenzen der Befugnisse der Zustimmungsbehörde rechtsgrundsätzlich nicht so eng gezogen. Es hat sich vielmehr dazu bekannt, daß eine Versagung der Zustimmung gegenüber dem Bauvorhaben des Klägers dann rechtlich gedeckt wäre, wenn konkrete Pläne für die Abtragung aller schon stehenden höheren Gebäude und für die Beseitigung aller sonstigen Luftfahrthindernisse bestehen würden, und daß eine Ablehnung möglicherweise auch darauf gestützt werden könnte, daß bei Abtragung eines vom Kläger nach seinen Wünschen errichteten Bauwerks eine höhere Entschädigung gezahlt werden müßte. Allerdings hält es einer Prüfung des Bauvorhabens des Klägers, ob die Erteilung einer Baugenehmigung unter Widerrufsvorbehalt den berechtigten Anliegen des Luftverkehrsgesetzes genügen könnte, für angezeigt. Daraus ergibt sich, daß auch das Oberverwaltungsgericht von einer grundsätzlich zutreffenden Auslegung des Inhalts und der Schranken der Befugnisse der Zustimmungsbehörde bei ihrer Entscheidung über die dem Bauvorhaben des Klägers entgegenstehenden materiellrechtlichen. Baubeschränkungen des Luftverkehrsgesetzes ausgegangen ist. Insbesondere hat es das Recht der Zustimmungsbenörde, die Entwicklung der Belange der Luftfahrt in ihre Beurteilung einzubeziehen und "die Bebauung in der Umgebung, eines Flughafens auf einen im Interesse der Luftfahrt notwendigen Zustand hinzusteuern", im Grundsatz nicht angetastet. Es hat allerdings den Befugnissen der Zustimmungsbehörde, auch die künftige Planung in ihre Entscheidung einzubeziehen, im Ergebnis zutreffend gewisse Grenzen und Schranken gesetzt. Wenn das Gesetz, wie vorstehend ausgeführt ist, in § 12 Abs. 2 und den anschließenden Bestimmungen kein grundsätzliches materielles Verbot jeder Bebauung im Schutzbereich enthält - und auch aus verfassungsrechtlicher Sicht gar nicht enthalten könnte -, ergibt sich daraus die Verpflichtung der Behörde, in jedem Einzelfall, insbesondere in den Fällen einer bereits vorhandenen umfangreichen Bebauung, jedes weitere Baugesuch darauf zu prüfen, ob es angesichts der Tatsache, daß Planungen im Interesse der Luftfahrt sich erfahrungsgemäß erst in längeren Zeiträumen verwirklichen lassen, im Einzelfall ein Hindernis für die Verwirklichung dieser Planungen werden kann. Dabei ist zu bedenken, daß schon das Gesetz, aber auch die eigenen Richtlinien der Zustimmungsbehörde eine Reihe von Möglichkeiten enthalten, den berechtigten Belangen der Luftfahrt im Falle ihrer in der Zukunft liegenden Verwirklichung unter Schonung des bauwilligen Grundeigentümers Rechnung zu tragen, insbesondere durch Verknüpfung der Baugenehmigung mit Auflagen und Bedingungen, die eine mit den öffentlichen Belangen vereinbarte Beseitigung des Baues im Falle der Verwirklichung langfristiger Planungen gewährleisten. Der Kläger hat in diesem Zusammenhang mehrfach vorgetragen, daß er gegebenenfalls auch mit einer zeitlich beschränkten oder auf Widerruf abgestellten Baugenehmigung einverstanden sein könne und daß es ihm bei seinen wirtschaftlichen Verhältnissen möglich sei, auch eine Baugenehmigung für ein nur auf Zeit gesichertes Wohngebäude zu nutzen. Er hat aber auch mehrfach darauf hingewiesen, daß die Belange der Luftsicherheit und die Entwicklung des Verkehrs in absehbarer Zeit die Luftfahrtbehörden sogar nötigen könnten, von einer Erweiterung des dem Grundstück des Klägers benachbarten Flughafens abzusehen und den Luftverkehr zum Teil auf einen anderen Flugplatz abzulenken. Unter diesen Umständen hat das Oberverwaltungsgericht hier grundsätzlich zu Recht als Voraussetzung der Versagung der Zustimmung gefordert, daß die Zustimmungsbehörde nicht nur in mehr oder weniger allgemeinen Ausführungen auf ihre Verpflichtung zu einer Planung auf weitere Sicht unter Einbeziehung des vorhandenen Schutzbereichs hinweist, sondern dartut, daß die Durchführung dieser Planungen in absehbarer Zeit nicht nur nötig, sondern auch möglich ist. Selbstverständlich wird von der Zustimmungsbehörde nicht gefordert werden können, in allen Einzelheiten über ihre Planungen und über die Sicherung der Durchführung dieser Planungen Rechenschaft abzulegen. Sie wird aber mindestens bei den hier bestehenden Verhältnissen des Einzelfalls dartun müssen, daß die Verwirklichung dieser notwendigen Planungen auf einen solchen Zeitpunkt gesichert ist, daß eine Baugenehmigung für die Schließung der Baulücken des Klägers auch unter den gesetzlich möglichen Einschränkungen mit den ihr anvertrauten Belangen unvereinbar bleibt. Dies hat sie nach den zutreffenden und von der Revision im einzelnen auch nicht angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht getan. Unter diesen Umständen erweist sich die von ihr ausgesprochene bedingungslose Versagung der Zustimmung bei richtiger Auslegung des Inhalts und der Schranken ihrer Befugnisse aus § 12 Abs. 2 a.a.O. nicht als rechtmäßig.

Für das weitere Verfahren ergibt sich folgendes: Die Zustimmungsbehörde wird die Versagung der Genehmigung nur dann aussprechen können, wenn es ihr gelingt darzutun, daß

1. a)

   die Sicherheit des Luftverkehrs - wenn auch nicht in nächster Zukunft, so doch zu einem einigermaßen sicher zu bestimmenden Zeitpunkt - die allgemeine Bereinigung - der Bebauung im Schutzbereich notwendig macht,

2. b)

   die Mittel für die notwendigen Maßnahmen gesichert sind und

3. c)

   der Zeitpunkt der Verwirklichung ihrer im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs notwendigen Planungen auch eine Genehmigung des Vorhabens des Klägers unter Auflagen oder unter Befristung mit den ihr anvertrauten Interessen nicht zuläßt.

Hinsichtlich des Verfahrensablaufs des von der Luftfahrtbehörde zu wiederholenden Zustimmungsverfahrens verweist der Senat nochmals darauf, daß die Zustimmungsbehörde nach der gesetzlichen Regelung nicht befugt ist, zwischen ihr und dem Bürger einen selbständig überprüfbaren Verwaltungsakt zu setzen. Hierzu ist im Verhältnis zum Bürger allein die Baugenehmigungsbehörde berufen. Ihr hat die Zustimmungsbehörde lediglich ihre Entscheidung über die Versagung oder die - sei es eingeschränkte, sei es uneingeschränkte - Zustimmung verwaltungsintern mitzuteilen. Darauf hat die Baugenehmigungsbehörde über das Baugesuch des Klägers, soweit es noch nicht zu seinen Gunsten beschieden ist, zu befinden. Sie hat auch in einem eventuellen verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsverfahren gegenüber dem Kläger ihre baurechtliche Entscheidung unter Einschluß der Entscheidung der Zustimmungsbehörde zu verteidigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].