Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.03.1965, Az.: BVerwG VIII C 228.63

I.

Der Kläger ist bayerischer Beamter. Er beantragte mit Schreiben vom 30. November 1958, die ihm "infolge Zahnersatzes für seine Frau entstehenden Kosten als beihilfefähig erklären zu wollen". Dazu legte er einen Behandlungsplan mit Kostenanschlag vom 15. September 1958 vor, in dem eine Unterkieferprothese für sieben "zu ersetzende" Zähne vorgesehen war. Die Festsetzungsstelle erkannte mit Bescheid vom 11. Dezember 1958 die Beihilfefähigkeit der entstehenden Aufwendungen in Höhe von 120,50 DM an. Der Bescheid enthält den Hinweis: "Voraussetzung für die Bewilligung der Beihilfe ist, daß die Entscheidung über die Beihilfefähigkeit der Kosten vor Beginn der Behandlung von der Regierung ausgesprochen wurde". Mit Schreiben vom 1. Juli 1959 beantragte der Kläger die Bewilligung der Beihilfe. Als Beleg reichte er eine am 12. März 1959 ausgestellte Rechnung des Zahnarztes über 242 DM ein. Die Beihilfe wurde mit Bescheid vom 25. September 1959 auf 183 DM festgesetzt und an den Kläger ausgezahlt.

Mit Bescheid vom 4. Dezember 1961 forderte die Festsetzungsstelle unter Aufhebung des bewilligungsbescheides den Betrag von 183 DM zurück und ordnete die sofortige Vollziehung durch Einbehaltung von monatlich 50 DM aus den laufenden Bezügen des Klägers ab 1. Februar 1962 an. Zur Begründung führte sie aus: Die Patientenkarte des behandelnden Zahnarztes lasse ersehen, daß der Zahnersatz bereits am 12. September 1958, also geraume Zeit vor der Anerkennung der Beihilfefähigkeit, eingegliedert worden sei. Unter diesem Datum sei auch schon eine Rechnung ausgestellt worden, die der Kläger in Höhe des von ihm nach Abzug der Krankenkassenleistung zu tragenden Anteiles durch Teilzahlungen am 10. November 1958 und am 8. Dezember 1958 beglichen habe. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe hätten daher nicht vorgelegen. Durch die Einräumung von Ratenzahlungen werde auf seine Lebenshaltung Rücksicht genommen und eine unzumutbare Belastung vermieden.

Der Widerspruch des Klägers wurde zurückgewiesen; die sofortige Vollziehung des Rückforderungsbescheides wurde ausgesetzt. Die Klage auf Aufhebung des Rückforderungs- und Widerspruchsbescheides sowie die Berufung des Klägers blieben erfolglos. Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Beihilfe sei zu Unrecht gewährt worden, weil die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen nicht vor dem Beginn der Ausführung des Zahnersatzes anerkannt worden sei. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, daß die Beihilfe auch ohne vorherige Anerkennung der Beihilfefähigkeit zu gewähren sei, wenn das Versäumnis der Herbeiführung der vorherigen Anerkennung entschuldbar sei. Insbesondere sei die behauptete Rechts Unkenntnis des Klägers nicht entschuldbar. Die Festsetzungsstelle habe keinen Anlaß gehabt, auf die Möglichkeit einer Nachsichtgewährung hinzuweisen, da der Kläger in seinem Antrag auf Voranerkennung nicht angegeben habe, daß der Zahnersatz bereits angefertigt und ein Teil des Rechnungsbetrages bereits gezahlt gewesen sei. Die rückwirkende Rücknahme des Bewilligungsbescheides sei zulässig, da dessen Rechtswidrigkeit durch Umstände verursacht worden sei, die im Verantwortungsbereich des Klägers gelegen hätten. Trotz des Hinweises im Voranerkennungsbescheid habe er die Beihilfe beantragt und nicht mitgeteilt, daß die Behandlung schon vor der Stellung des Antrages auf Voranerkennung abgeschlossen gewesen sei. Drei Monate nach voller Zahlung der Kosten habe er sich sogar eine neue Rechnung ausstellen lassen. Bereits in seinem Antrag auf Voranerkennung habe er falsche Angaben gemacht, indem er, obwohl die Kosten für den Zahnarzt bereits entstanden gewesen seien, die Voranerkennung für die durch, die zu ersetzenden Zähne entstehenden Kosten beantragt, habe. Zu dieser Irreführung der Festsetzungsstelle hätte kein Anlaß bestanden, wenn der Kläger wirklich eine vor Stellung des Beihilfeantrages erfolgte Voranerkennung für ausreichend gehalten hätte. Die Tatsache, daß sich die Festsetzungsstelle - anscheinend durch das Datum der eingereichten Rechnung - habe täuschen lassen und die Prüfung versäumt habe, ob der in dieser Rechnung angegebene Behandlungszeitraum vor oder nach der Voranerkennung der Beihilfefähigkeit lag, mindere die Schuld des Klägers nicht.

Die empfangene Beihilfe müsse der Kläger zurückerstatten. Er habe den Mangel des rechtlichen Grundes der Leistung zumindest nach der ihm im Voranerkennungsbescheid erteilten Belehrung erkennen müssen. Auf die Frage, ob er noch bereichert sei, komme, es deshalb nicht an. Die vom Gesetz geforderte Ermessensentscheidung darüber, ob aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden könne, habe die, Festsetzungsstelle fehlerfrei getroffen, indem sie dem Kläger Ratenzahlungen nachgelassen habe.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er rügt die unrichtige Anwendung des Art. 94 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes, des § 242 BGB und der Nr. 8 Abs. 1, Nr. 14 Abs. 5 der Beihilfengrundsätze. Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Beklagte fordert mit Recht die dem Kläger aus Anlaß der Einfügung eines Zahnersatzes für seine Ehefrau gewährte Beihilfe von 183 DM zurück.

1.

Der Beihilfebescheid vom 25. September 1959 war rechtswidrig.

Im Zeitpunkt des Erlasses des Beihilfebescheides galten gemäß Art. 47 Abs. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 14. Juni 1958 (GVBl. S. 101) bereits die am 1. April 1959 in Kraft getretenen Beihilfevorschriften des Bundes - BhV - vom 17. März 1959 (BAnz. Nr. 4 S. 1), für Bayern bekanntgemacht durch die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 1. April 1959 (StAnz. Nr. 15). Da die geltend gemachten Aufwendungen vor dem 1. April 1959 entstanden waren, waren nach der Nr. 15 Abs. 1 Satz 2 BhV noch die Beihilfengrundsätze - BGr. - vom 25. Juni 1942 (RBB S. 157 = BayGVBl. S. 103) in der Fassung des Runderlasses des Bundesministers der Finanzen vom 10. April 1953 (GMBl. S. 109) anzuwenden.

Nach der Nr. 8 Abs. 1 Satz 1 BGr. sind die hier in Rede stehenden Aufwendungen für Zahnersatz beihilfefähig, wenn der Antrags berechtigte der Festsetzungsstelle vor Beginn der Ausführung ein Zahnbild (Zahnschema) mit Kostenvoranschlag über den vorgesehenen Zahnersatz vorlegt und die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit anerkannt hat. Hat er es bestimmungswidrig versäumt, die Entscheidung der Festsetzungsstelle über die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen vorher einzuholen, so wird nach der Nr. 14 Abs. 5 BGr. eine Beihilfe nur gewährt, wenn das Versäumnis entschuldbar ist. Die von der Revision gegen das Erfordernis der Voranerkennung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Zahnersatz aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hergeleiteten Bedenken greifen nicht durch (Urteil vom 21. Dezember 1964 - BVerwG VIII C 199.63 - und Urteil vom 11. Juni 1964 - BVerwG VIII C 124.63 -, DÖD 1964 S. 237, letzteres, zur Rechtmäßigkeit des Voranerkennungserfordernisses hinsichtlich der Kosten für die Beförderung des Erkrankten zum Arzt). Auch der Hinweis auf die - nicht veröffentlichte - Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 24. Mai 1962 verhilft der Revision nicht zum Erfolg. Es kann auf sich beruhen, ob diese Entschließung, die vorsieht, daß bis auf weiteres aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung von der vorherigen Anerkennung der Beihilfefähigkeit u.a. der Kosten für Zahnersatz abgesehen werden kann, die sachlich-rechtliche Voraussetzung der Beihilfefähigkeit wirksam beseitigen konnte. Die Entschließung ist schon deshalb hier nicht zu berücksichtigen, weil sie den Verzicht nur für die Zukunft zuließ (vgl. hierzu das bereits genannte Urteil vom 11. Juni 1964 - BVerwG VIII C 124.63 -). Schließlich beruft sich die Revision zu Unrecht darauf, daß die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 14. Januar 1964 (GMBl. S. 26), für Bayern bekanntgemacht durch die Bekanntmachung des. Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 10. Februar 1964 (StAnz. Nr. 7), das Voranerkennungserfordernis für Zahnersatzaufwendungen beseitigt haben. Ihrer Anwendung auf den vorliegenden Fall steht entgegen, daß sie nach ihrem Art. II mit Wirkung vom 1. Januar 1964 in Kraft getreten und auf vorher entstandene Aufwendungen nur anzuwenden sind, wenn diese nach dem 31. Dezember 1963 erstmalig geltend gemacht wurden.

Der Kläger hat nach den das Bundesverwaltungsgericht bindenden. Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs die vorherige Anerkennung der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen erst nach dem Abschluß der Zahnersatzarbeiten beantragt. Eine Beihilfe durfte ihm deshalb nach der Nr. 8 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit der Nr. 14 Abs. 5 BGr. nur gewährt werden, wenn das Versäumnis der Herbeiführung der vorherigen Anerkennung entschuldbar war.

Nach seinem Vorbringen will der Kläger von den einschlägigen Bestimmungen der Beihilfengrundsätze keine Kenntnis, gehabt und erst kurze Zeit vor der Stellung des Voranerkennungsantrages erfahren haben, daß eine Voranerkennung erforderlich ist und daß er zu den Aufwendungen für seine bei einer Allgemeinen Ortskrankenkasse freiwillig versicherte Ehefrau überhaupt eine Beihilfe erhalten könne. Dem Verwaltungsgerichtshof ist darin zu folgen, daß diese behauptete Unkenntnis des Klägers die Versäumung der rechtzeitigen Herbeiführung der vorherigen Aberkennung der Beihilfefähigkeit nicht zu entschuldigen vermag. Voraussetzung der Wirksamkeit jeder Norm ist, daß sie dem ihr Unterworfenen bekannt wird. Naturgemäß können die wenigsten Normen den von ihnen Betroffenen persönlich eröffnet werden. Die Rechtsordnung läßt es deshalb genügen, daß die Normen in den dafür bestimmten Verkündungsorganen öffentlich bekanntgemacht werden. Daraus folgt, daß der Rechtsunterworfene stets die Nachteile zu tragen hat, die ihm aus der Nichtbeachtung einer geltenden Norm infolge Unkenntnis erwachsen, es sei denn, die Rechtsordnung lasse eine Ausnahme hiervon zu. Macht der Rechtsunterworfene von der ihm durch die öffentliche Verkündung gebotenen Möglichkeit der Kenntnisnahme keinen Gebrauch, so hat er die Unkenntnis grundsätzlich zu vertreten. Anderes kann nur für Fälle gelten, in denen er durch besondere Umstände an der Kenntnisnahme verhindert oder in denen ihm die Kenntnisnahme in einer Weise erschwert war, daß ihm die Unkenntnis nicht zum Verschulden gereicht. Solche Umstände liegen hier nicht vor. Insbesondere vermag den Kläger nicht die Tatsache zu entschuldigen, daß die Beihilfengrundsätze nicht im Amtlichen Schulanzeiger für den Regierungsbezirk Mittelfranken, sondern "nur" im Gesetz- und Verordnungsblatt sowie hinsichtlich der Änderungen vom 10. April 1953 im Bayerischen Staatsanzeiger veröffentlicht sind und daß, wie die Revision vorträgt, "kaum ein Lehrer je etwas von einem Gesetz- und. Verordnungsblatt oder von irgendeinem anderen Amtsblatt gehört" hat. Der Kläger durfte sich auch nicht darauf verlassen, daß der Dienstherr die Beihilfengrundsätze dienstlich, d.h. durch Veröffentlichung in den bei den einzelnen Schulen gehaltenen Amtsblättern, bekanntmachen werde. Eine Verpflichtung hierzu besteht für den Dienstherrn nicht. Es muß genügen, wenn er die alle Beamten gemeinsam betreffenden Normen in den allgemeinen Verkündungsblättern, im Gesetz- und Verordnungsblatt bzw. im Bayerischen Staatsanzeiger, veröffentlicht. Daß dem Kläger aber das Gesetz- und Verordnungsblatt und der Staatsanzeiger in Nürnberg, an seinem Dienstort, nicht zugänglich gewesen wären, behauptet er selbst nicht. Hätte er sich die Beihilfengrundsätze - von deren Existenz er jedenfalls seit dem Jahre 1957 Kenntnis hatte, da er in diesem Jahr einen Beihilfeantrag gestellt hatte - angesehen, so hätte er der Nr. 3 Abs. 4 Satz 2 BGr. entnehmen können und müssen, daß er auch eine Beihilfe zu den Aufwendungen für seine bei einer Allgemeinen Ortskrankenkasse freiwillig versicherte Ehefrau erhalten kann. Die Nr. 8 Abs. 1 BGr. bestimmt eindeutig, daß die Voranerkennung der Beihilfefähigkeit vor Beginn der Ausführung des Zahnersatzes herbeigeführt werden muß. Auf letzteres wurden die Lehrer übrigens im Amtlichen Schulanzeiger für den Regierungsbezirk Mittelfranken vom 1. Dezember 1955 (S. 172) und vom 1. Oktober 1958 (S. 163/164) ausdrücklich hingewiesen. Der nach der Behauptung des Klägers zur Versäumung der Herbeiführung der Voranerkennung führende Irrtum ist sonach nicht entschuldbar.

2.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend entschieden, daß die rückwirkende Aufhebung des Beihilfebescheides vom 25. September 1959 zulässig war. Ob der Beihilfebescheid als begünstigender Verwaltungsakt rückwirkend widerrufen werden durfte, richtet sich danach, ob das Vertrauen des Klägers in den Fortbestand des Aktes zu schützen war. Der in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelte Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, daß nachdem auch im öffentlichen Recht herrschenden Grundsatz von Treu und Glauben ein begünstigender Verwaltungsakt nur zurückgenommen werden darf, wenn das öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung das durch den Erlaß eines fehlerhaften Aktes begründete Vertrauen des Begünstigten auf die Beständigkeit behördlicher Entscheidungen überwiegt. Handelt es sieh um den rückwirkenden Widerruf mit der Folge der Rückforderung einmal festgesetzter und gezahlter Bezüge, so steht der Vertrauensschutz einer Rückwirkung des Widerrufes regelmäßig entgegen, wenn der Empfänger mit guten Gründen sich auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes verlassen durfte. Das durfte er in der Regel, wenn die Fehler, die zum Widerruf geführt haben, allein im Verantwortungsbereich der Behörde liegen (vgl. zuletzt BVerwGE 19, 188 mit weiteren Nachweisen). Ist jedoch die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes durch Umstände verursacht worden, die auf einem Verschulden des Begünstigten schlechthin beruhen oder die in seinem Verantwortungsbereich liegen (BVerwGE 8, 261[BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [271]), so steht der Vertrauensschutz einem rückwirkenden Widerruf des Aktes nicht entgegen.

Den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ist zu entnehmen, daß der Kläger sowohl bei der Stellung des Voranerkennungsantrages als auch bei der Stellung des Beihilfeantrages die Festsetzungsstelle bewußt irregeführt hat: Er hat die Voranerkennung der Beihilfefähigkeit der "entstehenden" Kosten für die "zu ersetzenden Zähne" beantragt und dazu einen "Kostenvoranschlag" vom 15. September 1958 eingereicht, obwohl an diesem Tage der Zahnersatz schon eingegliedert war, die Kosten bereits entstanden waren und er die Rechnung vom 12. September 1958 in Händen hatte. Er hat ferner die Beihilfe beantragt, ohne darauf hinzuweisen, daß der Zahnersatz bereits im Zeitpunkt der Stellung des Voranerkennungsantrages eingegliedert war, und zwar ungeachtet des ausdrücklichen Hinweises im Voranerkennungsbescheid, daß eine Beihilfe nur gewährt werde, wenn die Voranerkennung vor dem Beginn der Behandlung, ausgesprochen sei. Außerdem hat er sich eine am 12. März 1959, also nach dem Ergehen des Voranerkennungsbescheides ausgestellte zweite Rechnung beschafft und diese anstelle der längst bezahlten ursprünglichen Rechnung vom 12. September 1958 vorgelegt. Daß in der vorgelegten Rechnung der tatsächliche Zeitraum der Ausführung des Zahnersatzes angegeben war, schließt die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs nicht aus, daß der Kläger die Festsetzungsstelle bewußt irregeführt hat. Diese hat sich denn auch täuschen lassen. Diese Feststellungen hat der Kläger nicht mit zulässigen und begründeten Rügen angegriffen. Sie sind auch nicht in sich widersprüchlich und verletzen nicht die Denkgesetze. Sie tragen deshalb die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, daß der Erlaß des rechtswidrigen Beihilfebescheides auf Umständen beruhte, die im Verantwortungsbereich des Klägers lagen, und daß dieser deshalb nicht mit gutem Grund auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides vertrauen durfte.

3.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auch zutreffend entschieden, daß der Beklagte vom Kläger die zu Unrecht erhaltene Beihilfe zurückfordern durfte.

Die Rückforderung der Beihilfe richtet sich nach Art. 94 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG - vom 18. Juli 1960 (GVBl. S. 161), jetzt gültig in der Fassung vom 30. Oktober 1962 (GVBl. S. 291). Danach sind bei der Rückforderung zuviel gezahlter Dienst- und Versorgungsbezüge die §§ 812 ff. BGB anzuwenden mit der Maßgabe, daß es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleichsteht, wenn der Mangel so offensichtlich war, daß der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach Art. 94 Abs. 3 BayBG gehören zu den Dienstbezügen im Sinne des Absatzes 2 alle den Beamten mit Rücksicht auf ihr Amt geleisteten Zahlungen. Beihilfen sind somit Dienstbezüge im Sinne des Art. 94 Abs. 2 BayBG.

Die Rückforderung scheitert entgegen der Auffassung der Revision nicht daran, daß ein neuer, den ursprünglichen Beihilfebescheid ersetzender und die Beihilfe auf 0 DM festsetzender Bescheid nicht ergangen ist. Des Erlasses eines derartigen ersetzenden Bescheides bedarf es dann nicht, wenn der ursprüngliche Bescheid eine einmalige Leistung festgesetzt hat und, wie hier durch den Bescheid vom 4. Dezember 1961, ausdrücklich aufgehoben worden ist; diese Aufhebung kann der Sache nach nur eine rückwirkende Aufhebung sein und beseitigt die Rechtsgrundlage für die auf Grund des aufgehobenen Bescheides geleistete Zahlung.

Die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, daß der Mangel des rechtlichen Grundes der Leistung so offensichtlich war, daß ihn der Kläger beim Empfang der Leistung erkennen mußte, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, daß der Verwaltungsgerichtshof dabei den Rechtsbegriff der Offensichtlichkeit des Mangels des rechtlichen Grundes der Leistung, wie ihn das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 21. Dezember 1960 - BVerwG VIII C 84.59 -, Buchholz BVerwG 232, § 87 Nr. 6 = MDR 1961 S. 444 = DÖV 1961 S. 904 - DVBl. 1961 S. 336 = NJW/RzW 1961 S. 285 - ZBR 1961 S. 121, entwickelt hat, verkannt hätte. Der Kläger mußte auf Grund des ihm mit dem Voranerkennungsbescheid erteilten ausdrücklichen und eindeutigen Hinweises sich darüber im klaren sein, daß das Fehlen einer ordnungsmäßigen Voranerkennung der Beihilfefähigkeit zur Versagung der Beihilfe führen werde. Wenn ihm die Beihilfe dennoch gewährt wurde, so durfte er angesichts dessen, daß er selbst keinerlei Entschuldigungsgrund für die Versäumung der Herbeiführung der rechtzeitigen Voranerkennung vorgebracht hatte, und insbesondere mit Rücksicht auf sein bewußt irreführendes Verhalten bei der Stellung des Voranerkennungs- und Beihilfeantrages nicht damit rechnen, daß das Fehlen der ordnungsmäßigen Voranerkennung erkannt und als entschuldbar angesehen würde. Er mußte vielmehr erkennen, daß die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde. Hätte er das tatsächlich nicht erkannt, so hätte er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in außergewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat schließlich mit Recht entschieden, daß dem Erfordernis des Art. 94 Abs. 2 Satz 3 BayBG dadurch Rechnung getragen wurde, daß der Beklagte dem Kläger Ratenzahlungen nachgelassen und hierdurch die sich nach Sachlage allenfalls ergebenden Härten vermieden hat (Urteil vom 26. Juni 1963 - BVerwG VI C 177.60 -, Buchholz BVerwG 232, § 87 Nr. 11 = DÖD 1963 S. 233 = DVBl. 1963 S. 892 = RiA 1964 S. 12 [BVerwG 26.06.1963 - BVerwG VI C 177.60]). Hiernach war die Revision mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.