Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.12.1964, Az.: BVerwG VII C 117.63

I.

Der Gegenstand des Unternehmens der Klägerin ist der Betrieb von Binnenschiffahrt und Lagerei. Einziger Gesellschafter der Klägerin ist eine Schiffahrts- und Lagerhaus-AG, die Binnenschiffahrt, Spedition und Lagerei betreibt. Im Frühjahr 1957 kaufte die Klägerin eine Getreidetrocknungsanlage zum Preise von 24.727,00 DM, die im Sommer dieses Jahres installiert wurde. Die Gesamtkosten der Einrichtung betrugen mehr als 27.000 DM. Der Kaufpreis wurde alsbald bezahlt, jedoch übernahm die Klägerin eine Wechselverbindlichkeit gegenüber der AG, die sie nach 2 1/2 Jahren tilgte.

Im November 1957 beantragte die Klägerin die Zustimmung zur Gewährung eines zinsverbilligten Kredits in Höhe von 26.000 DM mit Rücksicht auf den Erwerb der Getreidetrocknungsanlage. Der Antrag wurde abgelehnt und der Einspruch zurückgewiesen.

Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen, die für den Erwerb der Trocknungsanlage eingegangene Wechselverbindlichkeit sei zwar inzwischen abgedeckt, doch würde sie bei Gewährung des Darlehens in der Lage sein, andere Wechselverbindlichkeiten abzulösen. Sie nehme für Rechnung des Landhandels und der Genossenschaften unmittelbar vom Erzeuger Getreide auf und trockne es. Daher gehöre sie zur "ersten getreideaufnehmenden Hand" im Sinne der Bewilligungsrichtlinien. Die Ablehnung des Antrages verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil zwischen ihr sowie dem Landhandel und den Genossenschaften ein sachlich gerechtfertigter Unterschied nicht bestehe. Es komme auch nicht darauf an, daß sie das Getreide nicht für eigene Rechnung, sondern für Rechnung und im Auftrage anderer Unternehmer lagere. Die gewerblichen Lagerhalter würden dadurch benachteiligt, daß sie von den Vergünstigungen ausgeschlossen würden. Sie gehöre auch nicht zu den wirtschaftlich starken Großunternehmen, sondern sei ein Unternehmen des Mittelstandes. Die landwirtschaftlichen Genossenschaften, die die Zinsverbilligungsmittel erhielten, seien wesentlich kapitalkräftiger als sie. Sie habe zumindest ein rechtliches Interesse an der Feststellung, daß sie berechtigt sei, an den vorgesehenen Vergünstigungen teilzunehmen, zumal auch keine Gewähr dafür bestehe, daß nach Ablauf der einzelnen Haushaltsjahre noch Mittel für die Zinsverbilligung zur Verfügung ständen. Die Klägerin hat in erster Linie beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihrem Genehmigungsantrag zu entsprechen, hilfsweise hat sie beantragt, festzustellen, daß sie berechtigt sei, an den Vergünstigungen teilzunehmen.

Der Beklagte hat ausgeführt, daß kein Rechtsanspruch auf Bewilligung zinsverbilligter Kredite bestehe und die Ablehnung des Antrages der Klägerin auch nicht ermessensfehlerhaft gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin darauf hingewiesen, daß sie sich bereits im Sommer 1957 bei ihrer Hausbank um die Bewilligung eines zinsverbilligten Kredites bemüht habe.

Die Klägerin hat beantragt,

Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. In den Gründen des Urteils ist folgendes ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Die Subventionen nach dem Grünen Plan würden für jedes Haushaltsjahr von neuem festgelegt und erstreckten sich daher tatsächlich, wenn auch nicht rechtlich über die einzelnen Haushaltsjahre hinweg. Dies gelte auch für die Gewährung zinsverbilligter Kredite für die Errichtung von Getreidetrocknungsanlagen, wie die in jedem Jahr neu erlassenen Richtlinien erkennen ließen. Der Beklagte habe auch erklärt, daß er Firmen, die dem gleichen Geschäftskreis wie die Klägerin angehörten, in den Jahren nach 1957 allgemein von der Gewährung der Kredite ausgeschlossen habe. Es stehe somit fest, mit welchem Verhalten des Beklagten die Klägerin in Zukunft zu rechnen habe. Ein verwaltungsgerichtliches Verfahren würde mit Sicherheit nicht innerhalb desselben Haushaltsjahres zum Abschluß kommen.

Der Feststellungsantrag sei jedoch nicht begründet. Aus dem Landwirtschaftsgesetz vom 5. September 1955 ergebe sich eine Berechtigung der Klägerin nicht. Aus § 1 dieses Gesetzes sei lediglich zu entnehmen, daß die mit der landwirtschaftlichen Erzeugung befaßten Personen- und Betriebsgruppen gefördert werden sollten, nicht jedoch auch solche Unternehmer, die, wie die Klägerin, eine landwirtschaftliche Tätigkeit nicht ausüben.

Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor. Der Beklagte habe den Kreis der gewerblichen Lagerhalter bisher stets von den Förderungsmaßnahmen ausgeschlossen. Es wäre daher unerheblich, ob eine Auslegung der Richtlinien zu einem der Klägerin günstigen Ergebnis führen würde. Schließlich könne sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, daß das Verhalten des Beklagten gegen das Konkurrenzschutzverbot und das Gebot der Wirtschaftlichkeit beim Einsatz Öffentlicher Mittel verstoße. Der Zweck einer Subventionierung könne gerade darin liegen, Unternehmen, an denen die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe ganz oder überwiegend beteiligt seien, zu stärken und sie von anderen Unternehmen, deren Dienste sie gegen Entgelt bisher in Anspruch nehmen mußten, ganz oder teilweise unabhängig zu machen. Durch die Stärkung von Konkurrenzunternehmen oder die Entziehung von Kunden könne der Staat den von der Begünstigung ausgeschlossenen Unternehmen zwar erhebliche wirtschaftliche Nachteile zufügen, daraus ergebe sich jedoch kein Anspruch auf Gewährung der Subvention, sondern allenfalls ein Anspruch auf Schadenersatz. Daher sei ebenso wie der Feststellungsantrag auch der weitere Klageantrag nicht gerechtfertigt.

Die Klägerin hat Revision eingelegt und zur Begründung ausgeführt, daß das Berufungsgericht das Landwirtschaftsgesetz nicht zutreffend ausgelegt habe. Dieses Gesetz enthalte keine Vorschrift darüber, daß nur landwirtschaftliche Betriebe gefördert werden sollten. Vielmehr solle die Landwirtschaft als komplexer Wirtschaftsbereich in den Stand gesetzt werden, ihre wirtschaftlichen Verhältnisse zu verbessern und ihre Produktivität zu steigern. Daher würden auch zahlreiche nicht landwirtschaftliche Betriebe, wie z.B. Landhandelsbetriebe, Mühlen und Genossenschaften, gefördert. Eine Förderung der Landwirtschaft liege auch dann vor, wenn der reibungslose Ablauf der Getreide- und Ernteverwertung gesichert werde. In den Richtlinien sei daher dem Begriff "Landwirtschaft" der Begriff "bestimmte agrar- und ernährungswirtschaftlich vordringliche, zinsempfindliche Verwendungszwecke" gegenübergestellt, die außerhalb des Kreises landwirtschaftlicher Betriebe ständen, durch deren Subventionierung jedoch die Landwirtschaft als Ganzes gefördert werde. Nach Abschnitt II A Abs. 4 der Richtlinien vom 14. Juni 1957 seien allgemein für Getreidetrocknungsanlagen in Erzeugergebieten Subventionen bereitgestellt worden. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, daß es nicht auf die richtige Auslegung der Richtlinien, sondern lediglich auf deren praktische Anwendung ankomme. Im übrigen sei die Verwaltungspraxis vom Berufungsgericht auch nicht hinreichend aufgeklärt worden, weil die Fassung des Beweisbeschlusses vom 8. Februar 1963 nicht den Abschnitt II A Abs. 4, sondern den Abschnitt II A Abs. 1 Nr. 6 in Verbindung mit den Erläuterungen zu Nr. 6 Abs. 1 in Abschnitt II B in Betracht gezogen habe. Die Gruppe der gewerblichen Lagerhalter sei auf das engste mit dem Komplex "Landwirtschaft" verwoben und stehe ihr nicht ferner als die Gruppe der Landhandelsbetriebe, Mühlen und Genossenschaften, die subventioniert würden. Auch müsse berücksichtigt werden, daß die Landhändler und sonstigen Besitzer eines mit Subventionen errichteten Lagerhauses aus Renditegründen automatisch zu gewerblichen Lagerhaltern würden. Die Tragweite der Subventionsmaßnahmen gehe daraus hervor, daß in der Zeit von 1954 bis 1963 zinsverbilligte Kredite für Lagerbauten und Trocknungsanlagen in Höhe von 251,6 Mill. DM auf Grund von 4.374 Anträgen gewährt worden seien. Die Trocknungskapazität des auf diesem Wege erstellten Lagerraums übertreffe diejenige der gewerblichen Lagerhalter um mehr als das Doppelte. Der Ausschluß der gewerblichen Lagerhalter aus dem Kreise der Begünstigten verstoße ferner gegen Art. 2 und 12 GG. Die Auslegung des Landwirtschaftsgesetzes seitens des Beklagten, die zu existenzgefährdenden Wettbewerbsverfälschungen führe, sei nicht verfassungskonform und verstoße auch gegen Art. 92 des EWG-Vertrages.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er ist der Auffassung, daß die Feststellungsklage nicht zulässig sei, weil sie sich auf die Richtlinien aus dem Jahre 1957 beziehe. Ferner weist er darauf hin, daß lediglich Zuschüsse zu den Zinsen, um die Zinsbelastung herabzusetzen, gewährt werden könnten, nicht aber zinsverbilligte Darlehen. Weiterhin hebt er hervor, daß in keinem einzigen ähnlich gelagerten Fall ein Zuschuß gewährt worden sei.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Die Klägerin hat auf den Hinweis des Beklagten dargelegt, daß sie lediglich die in den Richtlinien vorgesehene Vergünstigung nämlich Geldmittel für Zinsverbilligung begehre, so daß insoweit Bedenken gegen das Klagebegehren nicht bestehen. Das Feststellungsinteresse ist gegeben. Die Besonderheit des Falles besteht darin, daß die Subventionen immer nur von Jahr zu Jahr neu bewilligt werden. Wegen des Ablaufs des Haushaltsjahres und der Verwendung der für die einzelnen Jahre vorgesehenen Subventionen kann die Klägerin daher nur für ein zukünftiges Haushaltsjahr eine gerichtliche Entscheidung darüber erreichen, daß sie zu dem nach den Richtlinien begünstigten Teilnehmerkreis gehört. Es handelt sich um ein konkretes Rechtsverhältnis, dessen Feststellung von ihr begehrt wird, nicht um die Entscheidung einer abstrakten Rechtsfrage. Die Bejahung der Frage, ob sie zu der begünstigten Teilnehmergruppe gehört, ist Voraussetzung dafür, daß sie bei der Vergabe der Subventionen in einem zukünftigen Haushaltsjahr berücksichtigt wird. Der Senat hat in derartigen Fällen in ständiger Rechtsprechung das Feststellungsinteresse bejaht (BVerwGE 12, 261;  14, 202 [BVerwG 24.05.1962 - III C 198/60];  14, 235) [BVerwG 07.06.1962 - II C 15/60].

Der Klägerin steht ein Subventionsanspruch schon deshalb nicht zu, weil sie nicht zu dem Kreis der Subventionsempfänger gehört. Auf die vom Berufungsgericht erörterte Frage, ob die Gewährung von Subventionen der gesetzlichen Grundlage bedarf, kommt es nicht an. Der Senat hat allerdings in seiner Entscheidung vom 21. März 1958 - BVerwG VII C 6.57 - (BVerwGE 6, 282) ausgesprochen, daß Subventionen nicht unter allen Umständen einer gesetzlichen Grundlage bedürften. In demselben Urteil hat der Senat aber auch betont, daß Subventionen lediglich auf Grund einer entsprechenden parlamentarischen Willensäußerung verteilt werden dürften. Der Senat hat weiterhin ausgeführt, daß eine gesetzliche Grundlage jedoch auf jeden Fall erforderlich sei, wenn die Auferlegung von Belastungen und die Gewährung von Vergünstigungen in untrennbarer Wechselbeziehung miteinander ständen. Dieser Gesichtspunkt hat hier außer Betracht zu bleiben, denn der Umstand, daß die Zuwendung der Subventionen mit Auflagen zu Kontrollzwecken, wie z.B. mit der Berechtigung zur Einsichtnahme in Geschäftsvorgänge, verbunden ist, führt noch nicht dazu, daß mit den Subventionen Belastungen in einer untrennbaren Wechselbeziehung auferlegt worden sind. Eine Wechselbeziehung ist bei der Verknüpfung von Ausgleichsabgaben mit Ausgleichsvergütungen beim Ölmühlenausgleich angenommen worden. Sie fehlt jedoch, wenn nur bestimmte Sicherungen, die die vorgesehene Verwendung der Subventionen gewährleisten sollen, mit der Zuwendung der Geldmittel verknüpft werden.

Die Frage, ob die Subventionen stets einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfen, kann hier schon deshalb außer Betracht bleiben, weil das Landwirtschaftsgesetz vom 5. September 1955 (BGBl. I S. 565) zumindest in Verbindung mit der jeweiligen Zuwendung der Subventionen im Haushaltsgesetz eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstellt. Nach § 1 des Landwirtschaftsgesetzes "ist die Landwirtschaft mit den Mitteln der allgemeinen Wirtschafts- und Agrarpolitik - insbesondere der Handels-, Steuer-, Kredit- und Preispolitik - in den Stand zu setzen die für sie bestehenden naturbedingten und wirtschaftlichen Nachteile gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen auszugleichen und ihre Produktivität zu steigern". Ferner ist in § 6 angeordnet, daß, soweit zur Durchführung der betreffenden Maßnahmen Bundesmittel erforderlich sind, die Bundesregierung die hierzu notwendigen Beträge vorsorglich in den Entwurf des Bundeshaushaltsplans für das jeweilige Rechnungsjahr einstellt. Aus dem Zusammenhang dieser beiden gesetzlichen Vorschriften in Verbindung mit dem Haushaltsgesetz, auf das ausdrücklich verwiesen wird, ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit der Inhalt der gesetzlichen Anordnung, so daß die Auffassung, das Landwirtschaftsgestütz enthalte lediglich eine allgemeine Proklamation, nicht aber eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung, nicht als zutreffend angesehen werden kann. Im übrigen hat auch Jesch (Gesetz und Verwaltung, 1961 S. 182) nicht die Ansicht vertreten, daß das Landwirtschaftsgesetz keine hinreichende Rechtsgrundlage sei, sondern nur Bedenken wegen des starken programmatischen Charakters geäußert und deshalb ausgeführt, daß derartige Gesetze "kaum" als eine Ermächtigung an die Exekutive zur Vornahme von konkreten Maßnahmen gewertet werden könnten. Diese Bedenken entfallen jedoch mit Rücksicht darauf, daß das Landwirtschaftsgesetz auf den jährlichen Bericht über die Lage der Landwirtschaft, die von der Bundesregierung vorgesehenen Maßnahmen und die Aufnahme der erforderlichen Bundesmittel in den Entwurf des Bundeshaushaltsplans verweist.

Für die Abgrenzung des Kreises der Subventionsempfänger ergibt sich aus dem Landwirtschaftsgesetz eindeutig, daß nur die "Landwirtschaft" gefördert werden soll. Dies wird auch durch die Regelung in § 1 Satz 2 a.a.O. deutlich, in der bestimmt wird, daß "gleichzeitig die soziale Lage der in der Landwirtschaft tätigen Menschen an die vergleichbarer Berufsgruppen angeglichen werden" soll. Die in Ausführung des Landwirtschaftsgesetzes vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassenen Richtlinien 1957 für die Zinsverbilligung von Darlehen zur Förderung vordringlicher agrar- und ernährungswirtschaftlicher Maßnahmen vom 14. Juni 1957 (Bundesanzeiger Nr. 116) lassen erkennen, daß der Bundesminister dieser gesetzlichen Regelung Rechnung getragen hat, Insbesondere ergibt sich dies auch aus Abschnitt II A Ziff. 4, der die Anschaffung von Gemeinschaftseinrichtungen und -maschinen betrifft. Wie die Erläuterungen zu Ziff. 4 in Abschnitt B ergeben, sind damit solche Anlagen und Einrichtungen in Betracht gezogen worden, die "unmittelbar der Steigerung oder Rationalisierung der landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Urproduktion oder der Vorbereitung des Absatzes landwirtschaftlicher Erzeugnisse (ohne Verarbeitung) dienen und von mehreren gemeinsam betrieben und benutzt werden ...". Die Regelung führt ausdrücklich Maschinengemeinschaften, Genossenschaften oder ähnliche Betriebsformen auf. Die Gruppe der gewerblichen Lagerhalter fällt unter diese Regelung keinesfalls. Ebensowenig kann der Auffassung der Klägerin zugestimmt werden, daß sich die Einbeziehung der gewerblichen Lagerhalter zumindest aus Abschnitt II Nr. 6 ergibt. Nr. 6 betrifft "landwirtschaftliche Um- und Neubauten einschließlich Landarbeiterwohnungsbau ...". In den Erläuterungen und in Abschnitt B zu Nr. 6 Abs. 1 ist ausgeführt, daß die Bestimmungen auch gelten "für neuzeitliche Großlagerräume für Kartoffeln in Verbrauchszentralen sowie Getreidelagerräume (Kleinspeicher) in Erzeugergebieten einschließlich der. Schaffung von Trocknungsanlagen bei Betrieben der ersten getreideaufnehmenden Hand (Landhandelsbetriebe, Genossenschaften sowie Klein- und Mittelmühlen)". Auch aus dieser Regelung kann die Klägerin keine für sie günstigen rechtlichen Gesichtspunkte herleiten, die ihren Subventionsanspruch rechtfertigen könnten. Zwischen der Gruppe der gewerblichen Lagerhalter und den landwirtschaftlichen Genossenschaften besteht ein wesentlicher Unterschied. Der unmittelbare Zusammenhang mit der Landwirtschaft ist bei den Genossenschaften gewahrt, denn es handelt sich bei diesen um Verbindungen, deren Genossen Landwirte sind und die der Förderung der landwirtschaftlichen Betriebe selbst dienen. Schließlich können keine entscheidenden Bedenken dagegen geltend gemacht werden, daß zur Landwirtschaft im weiteren

Sinne auch Klein- und Mittelmühlen sowie Landhandelsbetriebe gerechnet werden. Auch bei ihnen besteht noch der unmittelbare Zusammenhang mit der Landwirtschaft. Daher ist darin, daß der Klägerin die Subventionierung verweigert worden ist, ein Mißbrauch des Ermessens nicht zu erblicken. Die Bedenken, die die Klägerin hinsichtlich der Abgrenzung in verfassungsrechtlicher Hinsicht erhebt, greifen nicht durch. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt nicht vor, weil die Abgrenzung des Kreises der Subventionsempfänger auf einem sachlich gerechtfertigten Unterschied, nämlich demjenigen zwischen der Landwirtschaft und der gewerblichen Wirtschaft beruht. Daher scheidet der Gesichtspunkt aus, daß durch diese Subventionierung die Chancengleichheit der gewerblichen Wirtschaft beeinträchtigt werde. Der Klägerin ist zwar darin zuzustimmen, daß die stärkere technische Ausrüstung landwirtschaftlicher Betriebe und Genossenschaften mit Hilfe von Subventionen sich für sie nachteilig auswirken muß. Dadurch werden bei ihr Hoffnungen auf eine bestimmte Gewinnerzielung beeinträchtigt; jedoch wird nicht in Rechte eingegriffen, die den gewerblichen Betrieben zustehen. Soweit nicht die Grundrechte beeinträchtigt werden, ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Bundesregierung freigestellt, im Rahmen der verfassungsrechtlich festgelegten Rechtsordnung Wirtschaftspolitik zu treiben (BVerfGE 4, 7;  7, 377 [BVerfG 10.06.1958 - 2 BvQ 2/58][400]). Zu Unrecht hat die Klägerin daher geltend gemacht, daß der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verletzt werde und die Subventionsmaßnahmen zu einer Existenzgefährdung führten. Die wirtschaftlichen Einbußen, die die Klägerin ebenso wie andere gewerbliche Lagerhalter erleiden mag, rechtfertigen nicht die Feststellung, daß das Landwirtschaftsgesetz und die diesem Gesetz entsprechende Durchführung der Subventionierung verfassungswidrig sind. Dafür, daß die Voraussetzungen des Art. 92 Abs. 1 des EWG-Vertrages vorliegen, hat die Klägerin selbst nichts vorgetragen. Sie hat sich auf eine Aufteilung der gesetzlichen Tatbestände beschränkt. Es bedarf daher keiner Erörterung, welche rechtlichen Folgerungen sich ergeben würden, wenn ein Verstoß gegen Art. 92 des EWG-Vertrages zu bejahen wäre.

Die Revision konnte daher keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.