I.

Mit Beschluß vom 7. Mai 1954 hat die Hessische Landesregierung u.a. die selbständige Gemarkung Neuhof mit Wirkung vom 1. April 1954 aufgelöst und ungeteilt in die Gemeinde Götzenhain, Landkreis Offenbach, eingemeindet. Der Beschluß der Landesregierung ist im Hessischen Staatsanzeiger von 1954 auf Seite 553 veröffentlicht. Sowohl die Gemeinde Götzenhain als auch der Landkreis Offenbach hatten sich mit der Eingemeindung einverstanden erklärt.

Rechtsanwalt ..., beantragte am 21. Februar 1955 im Auftrage der Einwohner von Neuhof bei dem Beklagten, Neuhof wieder in den Stand einer selbständigen Gemarkung zu versetzen, wie es vor dem 1. April 1954 der Fall gewesen sei. Mit Erlaß vom 14. Juli 1955 lehnte der Beklagte diesen Antrag ab.

Mit Schriftsatz vom 19. Juli 1956 wurden die Kläger - die Eigentümer des bisher gemeindefreien Gutes Neuhof - bei dem Beklagten vorstellig und baten um Auskunft darüber, ob und wann ein Auflösungsbeschluß ergangen sei. Ferner baten sie um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Mit Erlaß vom 31. Juli 1956 teilte der Beklagte den Klägern u.a. mit, daß die Gemarkung Neuhof durch Beschluß der Landesregierung vom 7. Mai 1954 aufgelöst sei. Eine Rechtsmittelbelehrung wurde nicht erteilt.

Hiergegen erhoben die Kläger eine am 5. Oktober 1956 beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangene Anfechtungsklage, mit der sie den Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 7. Mai 1954 insoweit anfochten, als darin die selbständige Gemarkung Neuhof aufgelöst und ungeteilt in die Gemeinde Götzenhain eingemeindet wurde.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt gab der Klage mit der Begründung statt, der Verwaltungsakt der Landesregierung sei rechtswidrig, weil diese das in entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung notwendige Einverständnis der Kläger zu der Eingemeindung nicht eingeholt habe.

Gegen dieses Urteil legte das beklagte Land mit Erfolg Berufung ein. Der Verwaltungsgerichtshof hob die angefochtene Entscheidung auf und wies die Klage ab.

Zur Begründung ist in dem Urteil im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unzulässig, weil der angefochtene Beschluß der Landesregierung vom 7. Mai 1954 kein Verwaltungsakt sei. Dieser Beschluß richte sich nicht an einen bestimmten Personenkreis, sondern an alle jetzigen und zukünftigen Bewohner der bisher gemeindefreien Grundstücke der Gemarkung Neuhof. Diese hätten von dem Eingemeindungszeitpunkt ab den hoheitlichen Anordnungen der aufnehmenden Gemeinde Götzenhain nachzukommen und die Gemeindesteuern zu bezahlen. Andererseits seien ihnen auch neue Rechte, nämlich das Wahlrecht für die Gemeindevertretung von Götzenhain, erwachsen. Der Eingemeindungsbeschluß sei ebensowenig ein Verwaltungsakt wie die Aufstellung eines Fluchtlinienplanes. Dafür, daß er kein Verwaltungsakt sei, spreche weiter noch die Tatsache, daß die Eingemeindungen unter bestimmten Voraussetzungen in Form von Gesetzen durchgeführt würden.

Die Kläger beantragten mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision,

Die Kläger rügen die unrichtige Anwendung der §§ 22 Abs. 1 und 35 Abs. 1 VGG, auf die es gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 5 VwGO für die Zulässigkeit der Klage ankomme. Das angefochtene Urteil verkenne die Verwaltungsaktnatur des Auflösungs- und Eingemeindungsbeschlusses. Der Hinweis darauf, daß die Eingemeindung unter bestimmten Umständen durch Gesetz durchgeführt werden könne, gehe fehl. Akte, die nach ihrem sachlichen Gehalt Verwaltungsakte seien, könnten nicht dadurch zu Gesetzen werden, daß sie vom Gesetzgeber erlassen würden. Im übrigen sei der § 15 Abs. 2 Satz 1 HGO wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG ungültig, da sich die Eingemeindung einerseits als Enteignung darstelle und andererseits keine Bestimmung über die Art und das Ausmaß der Entschädigung treffe. Daneben sei es zweifelhaft, ob die Ermächtigung der Hessischen Landesregierung zum Erlaß von gesetzesvertretenen Rechtsverordnungen gemäß Art. 118 der Hessischen Verfassung nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei. Auf jeden Fall sei es fehlerhaft gewesen, die betroffenen Eigentümer der gemeindefreien Güter nicht vor der Eingemeindung zu hören.

Das beklagte Land trat dem Vorbringen der Kläger entgegen. Es meint: Der Eingemeindungsbeschluß sei kein Verwaltungsakt. Eine verschiedene Behandlung der Eingemeindung durch Beschluß bei Einverständnis der Betroffenen und der Eingemeindung durch Gesetz bei Nichteinverständnis der Betroffenen sei nur hinsichtlich der Form, nicht aber hinsichtlich des Inhalts vorgesehen. Die Eingemeindung durch Beschluß müsse deshalb genau wie die Eingemeindung durch Gesetz behandelt werden. Die Eingemeindungsbeschlüsse seien genau wie die Fluchtlinien- und Bebauungspläne keine Verwaltungsakte, sondern Akte der Rechtsetzung.

Durch die Eingemeindung werde ebenfalls nicht in das Eigentum der Kläger eingegriffen. Dadurch würden nur Organisationsmaßnahmen durchgeführt, die nicht der Anfechtung vor den Verwaltungsgerichten unterlägen. Im übrigen sei es im Revisionsverfahren nicht möglich, den Begriff des Verwaltungsakts im Zusammenhang mit einem Landesgesetz nachzuprüfen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt im wesentlichen aus: Das Berufungsgericht könne sich nicht auf das Grundgesetz stützen, wenn es den hier streitigen Eingemeindungsbeschluß schon im Hinblick auf das Wesen der Eingemeindung als Rechtsetzungsakt ansehe. Es sei durchaus möglich, daß Maßnahmen, die in Ausübung der Organisationsgewalt Zuständigkeiten regelten, auch in Form von Verwaltungsakten getroffen würden.

II.

Der Revision kann der Erfolg nicht versagt werden.

1

a)

Das Berufungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil die angefochtene Maßnahme nicht ein anfechtbarer Verwaltungsakt, sondern eine Norm sei. Dem kann nicht beigepflichtet werden.

Der Begriff "Verwaltungsakt" ist zwar zunächst ein materiellrechtlicher, durch Vorschriften wie die §§ 22 und 35 des Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetzes, nun § 42 VwGO, aber zu einem prozeßrechtlichen gemacht worden und als prozeßrechtlicher Begriff nach § 56 Abs. 1 BVerwGG, nun § 137 Abs. 1 VwGO, durch das Revisionsgericht auch dann nachprüfbar, wenn das anzuwendende materielle Recht Landesrecht ist. In solchen Fällen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Landesrecht heranzuziehen (BVerwGE 1, 263[BVerwG 10.12.1954 - II C 31/54]). Bei der Anwendung des prozeßrechtlichen Begriffs des Verwaltungsakts ist großzügig zu verfahren. Das gebietet der verfassungsrechtliche Grundgedanke eines umfassenden Rechtsschutzes. Deshalb sind auch Anfechtungsklagen gegen nichtige oder unzulässige Verwaltungsakte (BVerwG, DVBl. 1962 S. 835) oder bei Zweifeln an der öffentlich-rechtlichen Natur der umstrittenen Maßnahme (BVerwG, DÖV 1961 S. 148) zulässig.

Im vorliegenden Fall sind die äußeren Merkmale eines Verwaltungsakts gegeben. Die angefochtene Maßnahme ist nicht etwa als Verordnung, sondern als Beschluß bezeichnet und nicht wie eine Verordnung im Hessischen Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern unter anderen Verwaltungsakten und Verwaltungsanweisungen im Hessischen Staatsanzeiger 1954 S. 553 unter der laufenden Nummer 511 abgedruckt. Auch der Wortlaut spricht eher für einen Verwaltungsakt als für eine Norm.

Der Verwaltungsgerichtshof leitet den Normcharakter der angefochtenen Maßnahme aus dem Wesen der Eingemeindung her. Hieran ist insofern etwas Richtiges, als bei der Eingemeindung nicht nur einzelne konkrete Umstände als Einzelfall geregelt werden, sondern auch über Normen befunden wird, z.B. das Ortsrecht der aufnehmenden Gemeinde ausgedehnt und das der beseitigten Gemeinde aufgehoben wird. Dieser Umstand rechtfertigt es aber noch nicht, die Eingemeindung ohne weiteres in vollem Umfang als Norm zu behandeln. Vielmehr ist es bei solchen gemischten Sachverhalten notwendig, die historische Entwicklung und die Ausgestaltung in den maßgebenden Gesetzen, hier also in der Hessischen Gemeindeordnung, in Betracht zu ziehen. Bei der historischen Entwicklung stehen - worauf Loschelder in der Einführung zu "Die Gemeindeordnungen", 2, Aufl. (1956) S. 31 + mit Recht hinweist - zwei Gesichtspunkte nebeneinander: "Es ist die Frage, ob für die Durchführung von Grenzänderungen in erster Linie der Wille der Beteiligten, also der betroffenen Gemeinden, oder das überörtliche öffentliche Wohl ausschlaggebend sein soll." Die Hessische Gemeindeordnung hat, wie die anderen deutschen Gemeindeordnungen, beiden Gesichtspunkten Rechnung getragen und sieht zwei Formen der Eingemeindung vor: Entweder die Einigung der beteiligten Gemeinden mit einem nachfolgenden Ausspruch der Regierung über die Änderung der Gemeindegrenzen oder bei fehlender Einigung den Erlaß eines Gesetzes (§ 17 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 [Hess.GVBl. S. 11] - HGemO -). Die erste Form stellt sich als Vertrag der beteiligten Gemeinden und der Ausspruch der Regierung als die staatliche Genehmigung dieses Vertrages unter dem Gesichtspunkt überörtlichen öffentlichen Wohles dar. Eine solche Genehmigung oder Bestätigung von Verträgen ist nicht eine Norm, sondern als Regelung eines Einzelfalles ein Verwaltungsakt. Dies wird dadurch unterstrichen, daß nach dem inzwischen aufgehobenen § 17 Abs. 3 HGemO in Fällen von geringerer Bedeutung der Hessische Innenminister oder gar die Aufsichtsbehörden entscheiden konnten. Wollte man aus der Regelung für den Fall der Uneinigkeit der Gemeinden, den die hessische Regierung hier nicht angenommen hat, schließen, daß eine Eingemeindung in jedem Falle eine Norm sei und mithin eine Verordnung erforderlich mache, so hätten die Bestimmungen anders gefaßt werden müssen. Diese Auffassung steht im Einklang mit den Ausführungen Loschelders a.a.O. S. 33, Ules Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 Anm. IV 2 b, und der Rechtsprechung der übrigen Berufungsgerichte (VGH München, VerwRspr. Bd. 12 Nr. 161; OVG Münster, OVGE 5 S. 46 und 15 S. 87; OVG Lüneburg, DÖV 1963 S. 150 [OVG Niedersachsen 30.10.1962 - II A 69/60]; OVG Saarland, Urteil vom 22. März 1962 - Nr. I L 42/60 -).

Nach alledem durfte die Klage nicht als unzulässig abgewiesen werden, weil kein Verwaltungsakt vorliege.

b)

Die Vorschriften über das Vorverfahren und die Klagefrist sind eingehalten. Weder der angefochtene Beschluß noch die späteren Bescheide des Beklagten sind mit einer Rechtsmittelbelehrung versahen.

c)

Der Zulässigkeit der Klage steht auch § 35 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetzes, nunmehr § 42 Abs. 2 VwGO, nicht entgegen. Der V. Senat hat in seinem Urteil vom 30. Oktober 1963 - BVerwG V C 219.62 - ausgeführt, daß eine Klage nach diesen Bestimmungen unzulässig sei, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger geltend gemachten Rechte bestehen oder ihm zustehen können. Dem ist beizupflichten. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob diese Vorschriften Klagen von Bürgern entgegenstehen, die außerhalb oder innerhalb des zu ändernden Gemeindegebiets wohnen, weil ihnen gegenüber diese Gebietsänderungen nur organisatorische Maßnahmen sind und sie dadurch nicht in ihren Rechten verletzt werden. Die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetzes und des § 42 Abs. 2 VwGO sind jedenfalls dann gegeben, wenn ein Bürger, etwa im Wege der Anhörung oder Abstimmung, bei einer solchen Grenzänderung mitzuwirken hat und die Verletzung eines solchen Mitwirkungsrechts rügt oder wenn sich eine von der Grenzänderung betroffene Gemeinde hiergegen wendet. In gleicher Weise müssen aber auch die den Gemeinden gleichgestellten Rechtsträger behandelt werden, insbesondere die Gutsbesitzer und die Eigentümer gemeindefreier Grundstücke nach der als Landesrecht fortgeltenden Verordnung über die gemeindefreien Grundstücke, und Gutsbezirke vom 15. November 1938 (RGBl. I S. 1631); denn diesen Rechtsträgern sind öffentliche Aufgaben übertragen, die sonst den Gemeinden obliegen (§§ 2 und 3 a.a.O.). Hiernach besteht kein Zweifel daran, daß die Kläger im vorliegenden Falle eine über die Stellung des Bürgers hinausgehende öffentliche Rechtsstellung haben; diese Rechtsstellung soll ihnen durch den angefochtenen Beschluß entzogen werden. Hiergegen wenden sich die Kläger. Diese öffentliche Rechtsstellung, verbunden mit dem Vortrag der Kläger, sie hätten nach der Hessischen Gemeindeordnung zu der Grenzänderung gehört werden müssen, bei der Ablehnung dieser Änderung habe die Eingemeindung nur durch Gesetz ausgesprochen werden dürfen, die zukünftige Belastung mit Grundsteuer sei eine Enteignung, genügt, um die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetzes und des § 42 Abs. 2 VwGO bejahen zu können.

Nach alledem ist die Klage zulässig.

2.

Die Klage ist auch begründet.

Der Einwand der Kläger, durch die angefochtene Maßnahme werde Art. 14 GG verletzt, kann nicht ohne weiteres durchdringen. Zwar spricht für die Auffassung der Kläger, daß in dem hessischen Gesetz vom 8. Juli 1911 (Hess.GS Bd. X S. 83) über die Ablösung der Steuerfreiheit einzelner gemeindesteuerfreier Grundstücke eine Entschädigung vorgeschrieben gewesen ist. Die Kläger übersehen aber, daß in § 18 HGemO eine Auseinandersetzung zwischen der aufzulösenden und der aufnehmenden Gemeinde vorgeschen ist, daß bei Eingemeindungen nach § 4 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zu den Realsteuergesetzen vom 1. Dezember 1936 i.d.F. vom 27. Dezember 1951 (BGBl. I S. 996) unterschiedliche Hebesätze festgesetzt werden können, und schließlich, daß sie nach § 1 Abs. 3 des Grundsteuergesetzes vom 1. Dezember 1936 i.d.F. vom 12. April 1961 (BGBl. I S. 425) seit 1936 grundsteuerpflichtig gewesen sind, auch wenn die Aufsichtsbehörden von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht haben sollten. Doch bedarf es keiner abschließenden Erörterung dieses Einwands; denn das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Beschluß mit Recht aufgehoben, weil er nach der Hessischen Gemeindeordnung in dieser Form nicht ergehen durfte. Die Kläger sind nach ihrer oben dargelegten öffentlichen Rechtsstellung im Eingemeindungsverfahren wie eine Gemeinde zu behandeln. Der angefochtene Beschluß durfte deshalb nach § 17 Abs. 2 HGemO nur dann ergehen, wenn die Kläger der Eingemeindung zugestimmt hatten. Da eine solche Zustimmung nicht erklärt worden ist, hätte es eines Gesetzes bedurft, wie in den Fällen des Gesetzes vom 9. März 1957 (Hess.GVBl. S. 26). Es kann hier dahingestellt bleiben, ob diese unterschiedliche Behandlung nicht bereits als ein Verstoß gegen Art. 2 GG anzusehen ist. Jedenfalls war in diesem Ausnahmefall das Revisionsgericht nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 565 Abs. 4 ZPO nicht zur Zurückverweisung an das Berufungsgericht Verpflichtet, sondern konnte den spruchreifen Rechtsstreit selbst abschließend entscheiden.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.