I.

Der Kläger ist Vater zweier schulpflichtiger Kinder. Er wohnt in M. einem Ortsteil der früheren Ortschaft U.. Diese Ortschaft ist von der Stadt E. eingemeindet worden. In dem Eingemeindungsvertrag der Stadt E. mit der Landgemeinde U. vom 23./24. Oktober 1945 hat die erstere sich verpflichtet, "für die Erhaltung der Volksschule in Marienwehr einzutreten". Die Schule in Marienwehr war mit einer Lehrerstelle ausgestattet. Infolge Erkrankung des einzigen Lehrers kam der Schulbetrieb im Herbst 1958 zum Erliegen. Im Jahre 1959 ist der Lehrer gestorben. Im Jahre 1960 wohnten M.schulpflichtige Kinder. Im Jahre 1961 waren es nach Behauptung des Beklagten nur noch 11 Kinder, während die durchschnittliche Klassenfrequenz in der dortigen Gegend 34 Kinder betragen soll. Die Entfernung zwischen der Mitte des Ortsteils M. und der Volksschule in U. beträgt ca. 2,5 km. Als Verbindungsweg steht eins verhaltnismäßig schmale Straße mit fester Straßendecke zur Verfügung. Auf beiden Seiten der Straße befinden sich schmale Grasstreifen und anschließend Wassergräben. Die Straße ist mit Bäumen nicht bepflanzt.

Der Kläger hatte im Jahre 1959 Klage gegen den Regierungspräsidenten erhoben mit dem Antrage, die infolge der Erkrankung des Lehrers verwaiste Schule in M. mit einer Ersatzhilfskraft zu besetzen. Die Klage wurde abgewiesen. Im Berufungsverfahren wurde nach dem Tode des planmäßigen Lehrers der Rechtsstreit von den Beteiligten für erledigt erklärt. Der Beklagte hat im Jahre 1959 die Stadt E.aufgefordert, die Schule in M.aufzuheben. Als die Stadt dieser Aufforderung nicht nachkam, wurde im Aufsichtswege angeordnet, daß die Schule aufzuheben sei, und diese Aufhebung sodann mit Verfügung vom 11. März 1960 von dem Beklagten selbst vorgenommen. Der von dem Kläger wie auch von anderen Eltern schulpflichtiger Kinder in M. erhobene Widerspruch wurde vom Beklagten als unzulässig zurückgewiesen.

Der Kläger hat Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, außer den 15 schulpflichtigen Kindern, die in M. vorhanden seien, könne die Schule von weiteren Kindern aus umliegenden Ortschaften besucht werden, so daß sich mit dieser Schülerzahl die Schule aufrechterhalten lasse, zumal das Schulgebäude sich in gutem Zustand befinde und auch eine Lehrerwohnung vorhanden sei. Ferner hat er die Auffassung vertreten, daß die Stadt E. auf Grund des Eingemeindungsvertrages verpflichtet sei, alles zu unternehmen, damit die Schule aufrechterhalten werden könne. Im Falle der Schließung der Schule in M. müßten die Kinder die Schule in U. besuchen, wegen der Lange des Weges und der Gefährlichkeit dieser verkehrsreichen Straße sei dieses Ansinnen nicht zumutbar.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, daß die Klage unzulässig sei, weil sie gegen eine organisatorische Maßnahme gerichtet sei und der Kläger auch in seinen Rechten nicht beeinträchtigt werde. Auch aus dem Eingemeindungsvertrag könne der Kläger keine Rechte für sich herleiten. Im übrigen sei zu berücksichtigen, daß im Zeitpunkt des Abschlusses des Eingemeindungsvertrages etwa 40 Kinder die Schule besucht hätten, während in Zukunft mit einem Ansteigen der Schülerzahl über 11 Kinder nicht zu rechnen sei. Ferner hat er vorgetragen, daß die Straße nach U. im Zeitpunkt des. Abschlusses des Eingemeindungsvertrages noch keine feste Straßendecke gehabt habe, während sie jetzt betoniert sei. Den Kindern sei der Schulweg zuzumuten, weil auch die Entfernung nicht allzu groß sei.

Die Stadt Emden, die in dem Rechtsstreit beigeladen worden ist, hat ebenfalls beantragt,

Sie hat darauf hingewiesen, daß viele Schüler im Bereich der Stadt E.einen weiteren Schulweg hätten, als dies bei den Kindern aus M., die die Schule in Uphusen jetzt besuchten, der Fall sei und daß dieser Schulweg auch weniger gefährlich sei als zahlreiche andere Schulwege. Eines Beschlusses über die Aufhebung der Schule in Marienwehr habe sie sich nur mit Rücksicht auf die von ihr in dem Eingemeindungsvertrag übernommene Verpflichtung enthalten.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 21. Oktober 1960 die Verfügung des Beklagten über die Aufhebung der Schule und den Widerspruchsbescheid aufgehoben sowie die Kosten des Rechtsstreits dem Beklagten und der Beigeladenen je zur Hälfte auferlegt.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt und geltend gemacht, daß eine Rechtsbeeinträchtigung des Klägers nicht vorliege, weil diesem ein Anspruch auf Offenhaltung der Schule nicht zustehe und die Schließung der Schule aus Gründen erfolgt sei, die in keinem Zusammenhang mit seiner Person ständen. Durch den Eingemeindungsvertrag seien lediglich Rechtsbeziehungen zwischen den beteiligten Gemeinden zustande gekommen. Da die Stadt E. die Aufhebung der Schule nicht angefochten habe, sei diese Maßnahme im Verhältnis zu ihr rechtskräftig geworden. Für die Aufhebung von Schulen komme es ebenso wie für die Errichtung und Erweiterung auf das Vorliegen eines Bedürfnisses an. Ein solches Bedürfnis sei für das Bestehen der Volksschule in M., die zur Zeit nur von 10 Schülern besucht werde, nicht gegeben, zumal diese Schülerzahl in den nächsten Jahren noch weiter absinken werde.

Der Beklagte hat beantragt,

Der Kläger hat beantragt,

Der Kläger ist dem Vorbringen des Beklagten entgegengetreten.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Berufungsgericht hat den Medizinalrat über die gesundheitlichen Auswirkungen des Besuches der Schule in U. durch die Kinder aus M. sowie den Schulrat darüber vernommen, wie viele schulpflichtige Kinder in M. zur Zeit vorhanden seien und wie sich die Schülerzahl voraussichtlich weiter entwickeln werde. Sodann hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 1. Juni 1961 die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Das Berufungsgericht hat in seinem Urteil ausgeführt, die Klage sei zulässig, denn die Schließung einer öffentlichen Schule sei kein gerichtsfreier Hoheitsakt, und der Kläger habe auch schlüssig behauptet, daß seine Kinder gehindert seien, der ihnen obliegenden Schulpflicht nachzukommen, und daß er dadurch in seinen Rechten verletzt sei. Unter der Schulpflicht sei die Pflicht, aber auch das Recht der Erziehungsberechtigten zu verstehen, für den Schulbesuch ihrer Kinder zu sorgen. Die Begründung der Klage lasse jedenfalls eine Verletzung dieses Rechts als möglich erscheinen. Der Beklagte sei auch passiv legitimiert, weil er die Schließung der Schule anstelle der Stadt Emden im Wege der Ersatzvornahme nach. § 130 Abs. 2 Nds. Gemeindeordnung vom 4. März 1955 (Nds. GVBl. S. 55) vorgenommen habe und nach § 7 Abs. 2 des Niedersächsischen Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 12. April 1960 (Nds. GVBl. S. 21) die Klage, wenn eine Landesbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen habe, gegen diese Behörde zu richten sei. Die Gemeinden erfüllten ihre Aufgaben auf dem Gebiet des Schulwesens nach § 2 des niedersächsischen Schulverwaltungsgesetzes vom 19. Mai 1954 (Nds. GVBl. S. 29) als Selbstverwaltungsangelegenheit. Den kommunalen Schulträgern stände eine auf die äußeren Schulangelegenheiten beschränkte Selbstverwaltung zu. Für die Errichtung wie für die Aufhebung öffentlicher Schulen komme es darauf an, ob ein Bedürfnis gegeben sei. Der Begriff des Bedürfnisses sei ein unbestimmter Rechtsbegriff. Die Entscheidung der Frage, ob ein Bedürfnis gegeben sei, könne daher von den Verwaltungsgerichten unbeschränkt nachgeprüft werden. Bei der Volksschule als einer Pflichtschule sei dem Bedürfnis Rechnung getragen, wenn Schulen bereitgestellt würden, deren Besuch den Schulpflichtigen zuzumuten sei. Für die Aufhebung einer länger bestehenden Schule müßten gewichtige Gründe vorhanden sein. Andernfalls sei ein Bedürfnis für die Aufhebung nicht zu rechtfertigen. Bei der Schule in Marienwehr sei das Bedürfnis für eine Aufrechterhaltung der Schule zumindest mit Rücksicht darauf zu bejahen, daß den noch nicht über zehn Jahre alten volksschulpflichtigen Kindern der tägliche Schulbesuch in Uphusen nicht zuzumuten sei. Zu diesen Kindern hätten im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung auch die Kinder des Klägers gehört. Die Anhörung des medizinischen Sachverständigen habe ergeben, daß für Kinder von sechs bis zehn Jahren der Schulweg aus gesundheitlichen Gründen nicht zuträglich sei. Diese Beurteilung werde auch durch die Aussage des Schulrats bestätigt, wonach ein Kind, das Ostern 1961 habe eingeschult werden sollen, mit Rücksicht auf den weiten und schwierigen Schulweg um ein Jahr zurückgestellt worden sei. Bei zwei weiteren Kindern habe sich ergeben, daß wegen ihres schlechten gesundheitlichen Zustandes der Schulweg ihnen gleichfalls nicht zuzumuten sei. Bei schlechter Witterung würden sogar die älteren schulpflichtigen Kinder, wenn sie wegblieben, grundsätzlich als entschuldigt angesehen. Bei der Beurteilung der Bedürfnisfrage könne nicht ins Gewicht fallen, daß ein Mangel an Lehrern bestehe oder daß ähnliche Verhältnisse in anderen Landesteilen beständen. Vielmehr komme es lediglich darauf an, ob mit Sicherheit Gesundheitsschäden der Kinder nicht zu befürchten seien. Aus dem ärztlichen Gutachten ergebe sich jedoch zweifelsfrei, daß solche Befürchtungen zu Recht beständen. Daher bedürfe es auch nicht der Einholung eines Obergutachtens. Schließlich sei es für die Entscheidung der Bedürfnisfrage auch nicht maßgeblich, ob die durchschnittliche Schülerzahl in der betreffenden Volksschule erreicht werde oder nicht.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend, daß die Schließung der Volksschule kein Verwaltungsakt, sondern ein Organisationsakt sei, der im Verwaltungsrechtswege nicht nachprüfbar sei. Lediglich die an den Kläger sich richtende Umschulungsverfügung sei als ein Verwaltungsakt anzusehen. Es bestehe weder ein subjektiv-öffentliches Recht noch ein schutzwürdiges Individualinteresse daran, daß dem einzelnen Schulpflichtigen eine bestimmte Schule zur Verfügung gestellt, werde. Wenn in § 5 des niedersächsischen Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen vom 19. Mai 1954 (Nds. GVBl. S. 29) - SchulVerwG - die organisatorischen Maßnahmen bei Errichtung und Aufhebung von Schulen "nach Maßgabe des Bedürfnisses" vorzunehmen seien, so ergebe sich aus dieser Regelung, daß ausschließlich öffentliche Interessen für die Entscheidung maßgeblich sein-, sollten. Die in den Ländern einheitlich geltende Schulpflicht könne als Bundesgewohnheitsrecht betrachtet werden, so daß die Frage, ob eine Schule offenzuhalten sei, im Revisionsverfahren nachgeprüft werden könne. Ferner habe das Berufungsgericht gegen allgemeine Erfahrungssätze und Denkgesetze dadurch verstoßen, daß es aus der Feststellung der Unzumutbarkeit des Schulweges zur Schule in Emden-Uphusen bereits das Bedürfnis nach Erhaltung der Schule in Marienwehr gefolgert habe. Auch bei einer größeren Entfernung könne ein Kind in zumutbarer Weise zur Schule gelangen, z.B. mit dem Fahrrad, mit einem öffentlichen Verkehrsmittel, einem Personenkraftwagen oder aber mit einem Schulbus, den der Schulträger zur Verfügung zu stellen hätte.

Weiterhin rügt der Beklagte, daß der Sachverhalt unzureichend aufgeklärt worden sei. Im Urteil des Berufungsgerichts sei festgestellt, daß zur Schule Marienwehr nach ihrem alten Einzugsgebiet noch 16 Schüler gehörten. Darin liege eine fehlerhafte Würdigung der Aussage des als Sachverständigen vernommenen Schulrates, der sich über die Zahl der Schüler nicht abschließend geäußert habe. Hinsichtlich der Gastschüler der Schule in Marienwehr hätte aber auch geklärt werden müssen, ob die Eltern dieser Schüler sich bei Fortführung der Schule in Marienwehr auch in Zukunft bereitfinden würden, ihre Kinder dahin zu schicken. Für diese Entschließung der Eltern käme es auf die Verkehrsverbindungen an, die sich inzwischen geändert hätten. Es gebe Eltern, die ihr Kind jetzt mit dem Omnibus in eine andere Schule schicken könnten. Auch die zukünftige Entwicklung der Schülerzahl in Marienwehr sei vom Berufungsgericht nicht aufgeklärt worden. Der Schulrat habe für das Jahr 1965 angenommen, daß die Zahl auf sieben Schüler herabsinken werde. Der ärztliche Sachverständige, Medizinalrat Dr. Jansen, habe lediglich für die Kinder von sechs bis zehn Jahren den Schulweg nach Uphusen für nicht zumutbar angesehen. Das Berufungsgericht hätte daher die zahlenmäßige Stärke der jüngeren Jahrgänge nachprüfen müssen. Die Frage, ob ein Schulweg von 2,5 km zumutbar sei, könne auch nicht nur vom medizinischen Standpunkt aus beurteilt werden. Das Gericht hätte hierbei auch pädagogisch-psychologische Erkenntnisse und Erfahrungen verwerten müssen. Daher hätte zumindest ein Obergutachten über diese zweifelhafte Frage eingeholt werden müssen, zumal die Untersuchungsergebnisse, die die Grundlage für das Gutachten des Sachverständigen Dr. Jansen gebildet hätten, sich auf die Untersuchung von Großstadtkindern, nicht von Landkindern bezogen hätten.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Der Kläger beantragt,

Der Kläger tritt der Ansicht des Beklagten, daß die Schliessung der Schule im Verwaltungsrechtswege nicht anfechtbar sei, entgegen und beruft sich auf die Regelung in dem am 1. April 1962 in Kraft getretenen neuen Niedersächsischen Schulverwaltungsgesetz vom 28. März 1962 (Nds. GVBl. S. 37). Weiterhin verweist er auf den Eingemeindungsvertrag zwischen der Stadt Emden und der Ortschaft Uphusen. Er meint, daß der Sachverhalt hinreichend aufgeklärt worden sei, zumal das Berufungsgericht den Schulweg selbst besichtigt habe. Ferner trägt er vor, daß die Eltern der schulpflichtigen Kinder in Marienwehr eine Beteiligung der Kosten für einen Schulbus angeboten hätten. Dieses Angebot habe der Regierungspräsident jedoch abgelehnt.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht führen.

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Die Schließung einer Schule ist eine organisatorische Maßnahme, die der Staat im Rahmen der ihm nach Art. 7 Abs. 1 GG zustehenden Schulaufsicht vornimmt. Wie der Senat bereits in seinerEntscheidung vom 28. Dezember 1957 - BVerwG VII B 9.57 - (BVerwGE 6, 101/104) ausgeführt hat, ist der Begriff der staatlichen Schulaufsicht im Grundgesetz unter Berücksichtigung seiner historischen Entwicklung auszulegen. Dieser historische Begriff der Schulaufsicht im weiteren Sinne umfaßt auch die Befugnisse des Staates zur Organisation des Schulwesens. Die Schliessung der Schule ist als Verwaltungsakt im Sinne des § 42 VwGO anzusehen, wie sich aus der besonderen Gestaltung des Schulwesens ergibt. Die Beurteilung organisatorischer Maßnahmen kann nicht allgemein, sondern nur unter Würdigung der jeweils dafür maßgebenden Rechtsvorschriften vorgenommen werden. Daher bedarf es keines Eingehens auf das Urteil des II. Senatsvom 23. Februar 1961 - BVerwG II C 75.58 - (NJW 1961, 1323 = JZ 1962, 62 [BVerwG 23.02.1961 - BVerwG II C 75/58]), in dem ausgeführt ist, daß Veränderungen der Behördenorganisation der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen sind. Das in Art. 7 Abs. 1 GG verankerte Recht des Staates zur schulischen Erziehung steht, wie der Senat auch schon in seinemBeschluß vom 29. Dezember 1958 - BVerwG VII B 33.58 - (Buchholz, Nachschlagewerk, 11 Art. 7 GG Nr. 4, vgl. auch BVerwGE 5, 153) ausgeführt hat, gleichgeordnet neben dem Elternrecht. Das Recht der Eltern, darüber zu bestimmen, welche Schule ihre Kinder besuchen sollen, ist insbesondere für die Schulen, die in Erfüllung der Schulpflicht zu besuchen sind, eingeschränkt. Die Schließung einer Schule kann daher nicht isoliert nur vom organisatorischen Standpunkt aus als Wegfall einer staatlichen Einrichtung betrachtet werden. Vielmehr berührt sie unmittelbar auch die Rechtsstellung derjenigen Eltern, deren Kinder die betreffende Schule besuchen. Der Pflicht der Eltern, ihre Kinder in die Volksschule zu schicken, entspricht eine dahin gehende Berechtigung, die durch den Wegfall der Schule beeinträchtigt wird. Das in der staatlichen Schulaufsicht begründete Recht zu organisatorischen Maßnahmen, im Schulwesen findet in dem Recht der Eltern seine Begrenzung. Der Staat muß seine organisatorischen Maßnahmen, wenn es sich um die Schließung einer Schule handelt, die von den betreffenden Kindern bereits besucht wird, so einrichten, daß das Recht der Eltern nicht in unzumutbarer Weise beeinträchtigt wird. Diese Begrenzung, die sich bereits aus dem Ineinandergreifen der Art. 6 und 7 GG ergibt, bringt auch die dem Landesrecht angehörende Vorschrift des § 5 des niedersächsischen Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen vom 19. Mai 1954 (Nds. GVBl. S. 29) - SchulVerwG - zum Ausdruck, wonach die Aufhebung der Schule "nach Maßgabe des Bedürfnisses" zu erfolgen hat. Bei Fehlen eines Bedürfnisses darf der Schulträger eine Schule nicht schließen (vgl. dazu auch Hesse, Kommentar zum Niedersächsischen Schulverwaltungsgesetz 1960, § 5 Anm. I 2). Die Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs unterliegt mit Rücksicht auf die im Grundgesetz verankerten Rechte des Staates und der Eltern in vollem Umfange der Nachprüfung durch das Revisionsgericht.

Dem Berufungsgericht kann in der rechtlichen Beurteilung der Frage, ob das Recht der Eltern im Falle einer Schließung der Schule in Marienwehr in unzumutbarer Weise beeinträchtigt würde, nicht zugestimmt werden. Der Schulweg beträgt nach den von den Vorinstanzen getroffenen Feststellungen 2,5 km. Es ist allgemeinkundig und auch von dem Sachverständigen Dr. Jansen im Berufungsverfahren vorgetragen worden, daß Landkinder oftmals einen viel weiteren Schulweg hinnehmen müssen, um ihre Schulpflicht zu erfüllen, ohne dabei Schaden zu nehmen. Schon aus diesem Grunde hätte sich das Berufungsgericht nicht mit dem Gutachten des medizinischen Sachverständigen begnügen dürfen, zumal dieses Gutachten auf den Untersuchungen von Kindern beruht, die in München und in Dortmund stattgefunden haben. Es liegt nahe, daß diese Untersuchungen, wie auch der Beklagte hervorgehoben hat, bei Großstadtkindern vorgenommen worden sind und diese Ergebnisse daher nicht ohne weiteres auf Landkinder übertragen werden können. Mit Recht hat der Beklagte daher die Einholung eines Obergutachtens beantragt,

Ferner kann auch der Beurteilung des Berufungsgerichts nicht zugestimmt werden, soweit dieses der verhältnismäßig geringen Schülerzahl, die für den Besuch der Schule in Marienwehr in Betracht kommt, keine rechtserhebliche Bedeutung beigemessen hat. Das Berufungsgericht ist von einer Zahl von 16 Schülern ausgegangen, die für das Jahr 1965 errechnet worden sind. Nach der Aussage des als Sachverständigen vernommenen Schulrates sind hiervon 11 Stammschüler. Doch hat der Sachverständige darauf hingewiesen, daß diese Zahl auf sieben herabsinken wird. Die fünf Gastschüler, die das Berufungsgericht offenbar hinzugerechnet hat, müssen in dem hier maßgeblichen Zusammenhang außer Betracht bleiben. Hinsichtlich dieser Kinder scheidet eine Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Eltern aus, denn es kann nur auf das jeweilige Einzugsgebiet der Schule ankommen. Weiterhin ist nun zu berücksichtigen, daß durchschnittlich jedem Jahrgang etwa zwei Kinder angehören. Da die Bedenken des ärztlichen Sachverständigen sich lediglich auf die ersten vier bis fünf Jahrgänge erstrecken, können es vielleicht 6-8 Kinder sein, bei denen Bedenken bestehen könnten, ihnen den Schulweg nach Uphusen zuzumuten. Selbst wenn diese Bedenken durch ein Obergutachten bestätigt würden, bedürfte es noch einer Prüfung, ob beispielsweise durch Beförderung dieser Kinder während der Wintermonate nicht dem medizinischen Gesichtspunkt hinreichend Rechnung getragen werden könnte, da sich die Bedenken des Sachverständigen in erster Linie auf diese Jahreszeit bezogen haben. Es wäre mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dem bei der Abgrenzung des staatlichen Schulaufsichtsrechts und des Elternrechts Rechnung zu tragen ist, nicht vereinbar, wenn die Aufrechterhaltung einer Schule verlangt würde, obwohl die Einrichtung einer Fahrgelegenheit für die jüngeren und schwächeren Schulkinder in Marienwehr während der Wintermonate genügen würde. Die Beförderung dieser jüngeren Kinder mit Kraftfahrzeugen, die bereits Gegenstand einer Erörterung zwischen den Parteien gewesen ist, würde jedenfalls weniger Kosten verursachen, als sie mit der Aufrechterhaltung der Schule verbunden sind. Im Rahmen dieser Abwägung muß allerdings auch die künftige Entwicklung der Schule in Betracht gezogen werden. Die gebotene Rücksichtnahme auf die Schulkinder würde es schließlich auch im Falle einer Schließung der Schule erfordern, daß der Staat im Rahmen seiner Schulaufsicht dafür Sorge trägt, daß die jüngeren Kinder aus Marienwehr nicht zweimal am Tage durch den Schulweg nach Uphusen belastet werden.

Mit Rücksicht darauf, daß die Frage der Zumutbarkeit des Weges noch der weiteren Klärung bedarf, mußte die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.