I.

Das Landratsamt Lohr hat der Beigeladenen auf deren bereits 1947 gestellten Antrag, die Gesamtentwässerung der Stadt entsprechend dem Vorentwurf zu genehmigen, durch den Bescheid vom 24. Juli 1957 u.a. die Erlaubnis erteilt, die im Stadtgebiet rechts des Mains anfallenden Abwässer in diesen einzuleiten (Ziff. I) und unter Ziff. II daran folgende Auflagen und Bedingungen geknüpft:

a)
Die Erlaubnis ist widerruflich. Der Widerruf bleibt insbesondere für den Fall eines weiteren Ausbaues der Bundeswasserstraße Main und des Verstoßes gegen die Auflagen dieses Bescheides vorbehalten ...

p)
Machen der Ausbau der Wasserstraße oder ihrer Ufer eine Änderung oder Beseitigung der Anlage erforderlich, so hat die Antragstellerin die Arbeiten auf ihre Kosten durchzuführen ...

v)
Die Antragstellerin hat ... eine Sicherheit in Höhe von 50.000 DM zu leisten ...

V.
Für diesen Bescheid wird eine Gebühr von 800 DM festgesetzt.

In der dagegen eingelegten Beschwerde vom 7. August 1957 beantragte die Beigeladene, die unter Ziff. II des Bescheides erteilten Auflagen und Bedingungen aufzuheben und die unter Ziff. V festgesetzte Gebühr außer Ansatz zu bringen.

Außerdem enthält die Beschwerde noch folgenden Satz:

"Die Begründung zu den für die Aufhebung in Betracht kommenden einzelnen Punkten wird umgehend nachgereicht,"

Unter dem 3. Dezember 1957 begründete die Beigeladene ihre Beschwerde vom 7. August 1957 lediglich mit Ausführungen zu Ziff. II Buchst. v und zu Ziff. V, ohne jedoch den darin enthaltenen Antrag ausdrücklich einzuschränken.

Die Regierung von Unterfranken - im folgenden als Regierung bezeichnet - erließ am 18. September 1958 folgenden Beschwerdebescheid:

"1.
Auf die Beschwerde der Stadt Lohr wird der Bescheid des Landratsamtes Lohr vom 24. Juli 1957 wie folgt geändert:

a)
Ziff. II p und Ziff. II v werden aufgehoben;

b)
in Ziff. II a Abs. 1 Satz 2 werden die Wörter 'eines weiteren Ausbaues der Bundeswasserstraße Main und' gestrichen;

c)
die Gebühr (Ziff. V) wird auf 100,- DM festgesetzt.

2.
Im übrigen wird die Beschwerde der Stadt Lohr zurückgewiesen.

3.
..."

Zur Begründung heißt es in dem Bescheid: Es bestehe ein öffentliches Interesse sowohl am Ausbau der Schiffahrtsstraße wie auch an der unschädlichen Beseitigung der Abwässer im Interesse der Reinhaltung des Mains. Keinem dieser Gesichtspunkte könne ein Vorrang eingeräumt werden. Auf den künftigen Ausbau des Schiffahrts weges könne nur dann Rücksicht genommen werden, wenn Art und Umfang des Ausbaus bereits erkennbar und dessen wasserwirtschaftliche Auswirkungen übersehbar seien. Die bloße Möglichkeit eines künftigen Ausbaus rechtfertige dagegen die Aufnahme einer Bedingung oder Auflage der vorliegenden Art nicht. Es sei unbillig, eine Anpassung an Verhältnisse zu verlangen, die noch nicht übersehbar seien. Dem Unternehmer komme in diesem Falle das zeitliche Vorrecht am Vorfluter zu (Prioritätsprinzip). Die Auswirkungen eines späteren Ausbaus auf die vorhandenen Abwässereinleitungen müßten nach dem allgemein gültigen Veranlassungsgrundsatz beurteilt werden (II a und p). Bei Gemeinden könne im allgemeinen auf eine Sicherheitsleistung verzichtet werden (II v). Die angesetzte Gebühr sei zu hoch.

Der gegen diesen im Oktober 1958 der Beigeladenen sowie der Wasser- und Schiffahrtsdirektion Würzburg zugestellten Bescheid erhobenen Klage der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Wasser- und Schiffahrtsdirektion Würzburg - Klägerin - mit dem Antrage,

hat das Verwaltungsgericht Würzburg durch das Urteil vom 28. Januar 1960 entsprochen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe als Eigentümerin des Mains die Aufhebung der in der Erlaubnis ihr gegenüber entstandenen subjektiv-öffentlichen Rechte anfechten können, zumal die Ausbau- und Anpassungsklausel für sie nicht nur Rechtsreflexe, darstellte. Dies gelte auch trotz des Vortrages, die Beigeladene habe ihre Beschwerde auf die Sicherheitsleistung und die Gebühr beschränkt; diese Auslegung sei nach dem klaren Wortlaut der Beschwerde nicht haltbar, wenn die Beschwerde auch von der Beigeladenen nur in diesen beiden Punkten begründet sei. Daß die Klägerin in dem Beschwerdeverfahren keine Gelegenheit zurÄußerung gehabt habe, führe nicht zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides, weil ihr das rechtliche Gehör im Anfechtungsverfahren gewährt und somit dieser Mangel als geheilt anzusehen sei.

Die Klägerin sei lediglich zivilrechtlich Eigentümerin des Mains, und die von ihren Ämtern ausgeübte Verwaltung umfasse die Sicherung der Errichtung der Großschiffahrtsstraße Rhein-Main-Donau und der Benutzung entsprechend ihrem wirtschaftlichen Zweck und damit auch des Gemeingebrauchs sowie die Benutzung des Mains als Großschiffahrtsstraße. Die Abstimmung dieser Sondernutzung mit anderen Sondernutzungen sei eine Aufgabe der allgemeinen Landesverwaltung. Der Beklagte dürfe indessen über die zum Ausbau und zur Nutzung als Großschiffahrtsstraße erforderlichen Erlaubnisse nicht nach Ermessensgrundsätzen entscheiden, da die Klägerin auf diese Erlaubnisse einen Rechtsanspruch habe. Im allgemeinen werde eine Sondernutzung an öffentlichen Flüssen durch behördliche Entscheidung zugelassen. Beim Main jedoch sei insoweit diese besondere Zweckbestimmung gesetzlich oder gesetzesgleich festgelegt. Damit sei für diesen Teil des Mains über die Eigenschaft als öffentlicher Fluß hinaus ein besonderer, auf dem öffentlichen Recht beruhender Status begründet. Deshalb sei der Nutzung des Mains als Großschiffahrtsstraße bis Bamberg der Vorrang vor sonstigen Sondernutzungen eingeräumt. Daher müsse der Beklagte bei Erteilung von Erlaubnissen, die in Konkurrenz mit der Nutzung der Großschiffahrtsstraße stünden, auf die Gewährung dieses Vorrangs achten. Das Landratsamt habe deshalb zu Recht die Ausbau- und Anpassungsklausel in seine Erlaubnis aufgenommen, zumal die teilweise schon vollzogene Ausbildung der Mainstrecke oberhalb Würzburgs zur Großschiffahrtsstraße unabdingbar auch den alsbaldigen Ausbau der Strecke Aschaffenburg - Würzburg erfordere. Art und Ausmaß der Auswirkungen dieses Ausbaus seien gegenwärtig hinreichend genau beurteilbar. Der Beschwerdebescheid habe deshalb zu Unrecht die Anpassungs- und Ausbauklausel aufgehoben.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat auf die von dem Beklagten und der Beigeladenen eingelegte Berufung durch das Urteil vom 7. November 1961 das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg aufgehoben und die Klage aus folgenden Gründen abgewiesen:

Obwohl die Klägerin und die Beigeladene inzwischen einen privat rechtlichen Vertrag etwa mit dem Inhalt der umstrittenen Auflage abgeschlossen hätten, bestehe weiterhin ein Rechtsschutzinteresse für die Klage, weil die Anpassungs- und Ausbauklausel in der wasserrechtlichen Erlaubnis der Klägerin einen stärkeren Rechtsschutz verleihe.

Nach § 79 VwGO sei Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden habe. Daher habe das Verwaltungsgericht die Behörde lediglich verpflichten können, die mit der Klage beantragte Wiedereinfügung der beseitigten Klauseln vorzunehmen, es habe aber nicht den Verwaltungsakt in seiner ursprünglichen Form wiederherstellen dürfen, selbst wenn es die von der Regierung vorgenommene Änderung dieses Verwaltungsakts für rechtswidrig oder ermessensfehlerhaft gehalten habe.

Ein solcher Verpflichtungsanspruch stehe der Klägerin weder als Eigentümerin nach Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 GG noch auf Grund der zwischen dem Deutschen Reich und den beteiligten Ländern abgeschlossenen Vereinbarungen zu. Wenn sie auch im Rahmen der von ihr rechtmäßig ausgeübten Verwaltung der Bundeswasserstraßen für die Errichtung der Großschiffahrtsstraße Rhein-Main-Donau und deren Benutzung zu Großschiffahrtszwecken zuständig sei und wenn auch diese Benutzung des Mains eine über den sog. Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung darstelle, und wenn die Klägerin ferner auf die Bewilligung dieser Sondernutzung einen Rechtsanspruch habe, so liege in dieser Regelung nicht die "gesetzliche oder gesetzesgleiche Schaffung eines Sonderstatus für die geplante oder im Bau befindliche Großschiffahrtsstraße" und demzufolge auch nicht eine Einschränkung der nach dem bayerischen Wasserrecht zur Erteilung von Erlaubnissen oder Genehmigungen zuständigen Behörden in ihren Befugnissen, die in eben diesem Wasserrecht begründet seien.

Eine solche Einschränkung sei in Art. 89 GG nicht enthalten, vielmehr beziehe sich die Zuständigkeit der Klägerin, wie früher die des Deutschen Reiches, nur auf die Verwaltung der Wasserstraßen insoweit, als diese dem Verkehr dienten, so daß die nicht zum Verkehr gehörige. Hoheitsverwaltung durch die Landesbehörden wahrzunehmen sei, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt habe.

Aus Eigentum könne die Klägerin einen solchen Anspruch ebenfalls nicht herleiten, denn dieses decke sich nach Inhalt und Umfang mit dem Eigentum des Staates an den öffentlichen Gewässern im Sinne des Art. 2 bayer. WG, der im Hinblick auf Art. 89 GG dahin zu verstehen sei, daß die öffentlichen Gewässer Bayerns im Eigentum des bayerischen Staates stehen, soweit nicht der Bund gemäß Art. 89 GG Eigentümer sei. Damit unterliege dieses "Eigentum" von vornherein der öffentlichen Beschränkung, die das bayerische Wasserrecht für die öffentlichen Gewässer kenne, so daß ein Gemeingebrauch und somit auch die Befugnis, Erlaubnisse für Sondernutzungen zu erteilen, nur nach Maßgabe des bayerischen Wasserrechts eingeschränkt sei. Demnach komme den Behörden der Klägerin - abgesehen von den Befugnissen bezüglich der Schiffahrt - im Rahmen eines wasserrechtlichen Verfahrens keine andere Stellung zu, als den fiskalischen Behörden bei sonstigen öffentlichen Flüssen. Nur soweit die Eigentümerstellung des Staates ganz allgemein im bayerischen Wasserrecht eine Rolle spiele, könne sich die Klägerin auch hier auf ihr Eigentum berufen, weitergehende Rechte habe sie nicht.

Darüber hinaus ergäben, sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts derartige Verpflichtungen auch nicht aus den einschlägigen Vereinbarungen bzw. Verträgen, dem sog.Überleitungsvertrag, dem Main-Donau-Vertrag, dem Konzessionsvertrag oder dem Bauvertrag. Einschlägige Vereinbarungen enthalte nur der Konzessionsvertrag. Dort sei in Nr. II zwar die Verpflichtung zum Bau einer Großschiffahrtsstraße ausgesprochen, dieser Ausbauverpflichtung entspreche aber nicht ohne weiteres eine Verpflichtung des staatlichen Vertragspartners, auch im Rahmen seiner hoheitlichen Tätigkeit alle Möglichkeiten zur Förderung der Klägerin auszunutzen oder in diesem Rahmen alles zu unterlassen, was die. Aufgabe der Klägerin erschweren könnte. Eine solche allgemeine Bindung des hoheitlichen Wirkens wäre unverträglich mit allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen. Eine Verpflichtung zur aktiven Ausübung oder zur Beschränkung der Exekutive durch den Konzessionsvertrag könne deshalb nur insoweit anerkannt werden, als sie in der Vereinbarung ausdrücklich niedergelegt sei. Der Vertrag enthalte auch tatsächlich eine ganze Reihe Verpflichtungen des Staates, die als Korrelat der von der Klägerinübernommenen Verpflichtung anzusehen seien. Dies bestätige die Auffassung, daß die staatlichen Vertragspartner ihre Verpflichtungen fest abgrenzen wollten. Die Vertragsbestimmungen enthielten an keiner Stelle eine Verpflichtung des Beklagten, während der gesamten Laufzeit des Vertrages alle wasserrechtlichen Verwaltungsakte im örtlichen Interessenbereich des Bauprogramms auf die Förderung der Großschiffahrtsstraße und der geplanten Wasserkraftwerke abzustellen. Vielmehr gehe die Verpflichtung nach Nr. II 4 dahin, der Rhein-Main-Donau-AG bei den zur Erlangung der Erlaubnis zur Wasserbenutzung erforderlichen Schritten jede Unterstützung und Erleichterung zu gewähren. Alle diese Vereinbarungen begründeten keinen auf einem gesetzlichen oder gesetzesgleichen Recht gegründeten Sonderstatus, der die Klägerin berechtigen könnte, die Verwaltungsbehörden zur Aufnahme der sog. Anpassungs- und Ausbauklausel in ihre Erlaubnisbescheide nach Art. 42 ff. WG zu zwingen. Denn für dasöffentlich-rechtliche Vertragsrecht müßten die gleichen Grundsätze gelten, die ganz allgemein dem Vertragsrecht eigen seien: Verträge wirken nicht unmittelbar über die Vertragschließenden hinaus. Die vorgenannten Vereinbarungen habe der bayerische Landtag nie zum Inhalt des bayerischen Wasserrechts erklärt. Soweit daher Verwaltungsbehörden eine wasserrechtliche Erlaubnis erteilten, vermöge die Klägerin aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrage in die durch die Erlaubniserteilung geschaffene Rechtsposition eines Dritten nicht einzugreifen, sondern allenfalls gegenüber ihrem Vertragspartner vertragliche Rechte zur Geltung bringen. Da sich sonach die Klägerin im Falle einer Vertragsverletzung an den Beklagten halten könne, sei sie durch den Wegfall der Anpassungs- und Ausbauklausel in ihren Rechten nicht verletzt.

Schließlich könne sich die Klägerin nicht auf Ermessensfehlgebrauch durch die Ablehnung, die fraglichen Klauseln in den Erlaubnisbescheid aufzunehmen, berufen, weil nicht zu erkennen sei, inwiefern die Klägerin, da sie nicht in ihren Rechten verletzt sei, einen Anspruch auf Aufnahme der umstrittenen Auflagen haben könnte. Es habe durchaus, im Ermessen des Beklagten gestanden, ob er für die Folgen seiner angeblichen Vertragsverletzung einstehen oder dieses Risiko durch. Aufnahme der Auflagen auf die Beigeladene abwälzen wollte. Nachdem der Beklagte sich für das Selbsteinstehen entschieden habe, habe er damit zugleich der Beigeladenen eine Rechtsstellung eingeräumt, die er von sich aus gar nicht mehr widerrufen könne, ohne nunmehr die Beigeladene in ihrem Anspruch auf Beibehaltung dieser Rechtsstellung zu verletzen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Senat zugelassene Revision eingelegt und wie folgt begründet:

Das Urteil leide an Verfahrensmängeln.

Der Verwaltungsgerichtshof hätte § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und nicht Nr. 1 anwenden müssen und nicht aussprechen dürfen, daß das Verwaltungsgericht den Bescheid der Regierung nicht habe aufheben dürfen, weil die zwischen dem Erlaß des Verwaltungsgerichtsurteils und der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof in Kraft getretene Verwaltungsgerichtsordnung mangels ausdrücklicher gegenteiliger Vorschrift vom Tage des Inkrafttretens an gelte. Aber auch wenn diese Ansicht unzutreffend sein sollte, hätte nach§ 45 des bayer. VGG nur der Beschwerdebescheid Gegenstand der Anfechtungsklage sein können, weil der ursprüngliche Bescheid die Klägerin nicht beschwert habe. Auf dieser unrichtigen Anwendung der Verfahrensvorschriften beruhe das Urteil. Dies ergebe sich daraus, daß der Verwaltungsgerichtshof zunächst offenbar auf dem Standpunkt stehe, das Ermessen des Beklagten habe darüber zu entscheiden, ob die Auflagen in die Erlaubnis aufzunehmen seien. Von diesem Standpunkt aus hätte der Verwaltungsgerichtshof dann den Beschwerdebescheid daraufhin prüfen müssen, ob denn die Beschwerdebehörde eine solche Ermessensentscheidung getroffen habe. Das habe diese aber gerade nicht getan, sondern "das zeitliche Vorrecht am Vorfluter (Prioritätsprinzip)" für maßgebend gehalten, also nach Rechtsgrundsätzen und nicht nach Ermessen entschieden. Deshalb hätte von diesem Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs aus der Beschwerdebescheid aufgehoben werden müssen, damit die Beschwerdebehörde über die Beschwerde der Beigeladenen erneut hätte entscheiden können, und zwar nicht dahin, ob die Klägerin einen Rechtsanspruch auf die Aufnahme der angefochtenen Auflagen in die Erlaubnis habe, sondern lediglich, ob die erfolgte Aufnahme auf fehlerhafter Rechtsanwendung oder einer unrichtigen Ermessensentscheidung des Landratsamts beruht habe. Diese Folgerung habe der Verwaltungsgerichtshof aber nicht gezogen, weil er gemeint habe, das Urteil müsse sich notwendigerweise auf den Beschwerdebescheid und die Erlaubnis des Landratsamts als eine unlösbare Einheit beziehen, so daß die Beschwerdebehörde über die Aufnahme der Klauseln völlig neu habe entscheiden müssen, und zwar unter Anwendung des Ermessens im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs.

Mangelnde Sachaufklärung bzw. unzureichende Auswertung liege insoweit vor, als die Beigeladene nach den Umständen lediglich die Ziff. II Buchst. v und Ziff. V mit ihrer Beschwerde angefochten habe. Im Ergebnis hätte daher das erste Urteil bestätigt werden müssen, weil die Regierung mangels Anfechtung durch die Beigeladene die Erlaubnis des Landratsamts nicht zu Lasten der Klägerin hätte ändern dürfen.

Ferner habe der Verwaltungsgerichtshof die bereits in der Klageschrift angebrachte Rüge der Klägerin, ihr sei von der Beschwerdebehörde das rechtliche Gehör verweigert, worden, nicht beachtet. Wenn das Verwaltungsgericht diesen Mangel als geheilt angesehen habe, weil die Klägerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, gehört worden sei, so sei das vom Standpunkt des Verwaltungsgerichts aus richtig gewesen, weil es einen Rechtsanspruch der Klägerin auf die fraglichen Klauseln angenommen habe. Der Verwaltungsgerichtshof indessen gehe davon aus, daß der Beklagte eine Ermessensentscheidung habe treffen dürfen, dann sei das rechtliche Gehör der Klägerin aber versagt geblieben und eine Heilung dieses Mangels ausgeschlossen, weil die Verwaltungsgerichte ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Behörde hätten setzen dürfen; denn hier sei den Verwaltungsgerichten nicht nur die Berücksichtigung neuer Tatsachen, sondern überhaupt die Würdigung der angefochtenen Entscheidung in einem wesentlichen Teil verwehrt, nachdem, die Klägerin ihren Standpunkt der Beschwerdebehörde nicht, habe vortragen können. Die Aufhebung des Beschwerdebescheides sei auch nicht etwa deswegen überflüssig gewesen, weil die in dem Urteil angeführten Ermessenserwägungen möglicherweise eine der Klägerin ungünstige Entscheidung erlaubt hätten, denn gerade die Entscheidung darüber, ob dieser Gesichtspunkt als durchschlagend anerkannt werden solle, gehöre in den Bereich des Ermessens und dürfe deshalb von einem Gericht nicht vorweggenommen werden.

Materiell seien die sogenannten Rhein-Main-Donau-Verträge in Verbindung mit dem Reichsgesetz vom 11. Mai 1938 (Rhein-Main-Donau-Gesetz) verletzt; dies ergebe sich aus der in dem angefochtenen Urteil enthaltenen Auffassung über das Nichtvorhandensein eines Sonderstatus, die im Widerspruch stehe zu den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts BVerwG IV C 34.62 und BVerwG IV C 38.62.

Unzutreffend sei auch die Hilfserwägung, daß vertragliche Ansprüche der Klägerin, nicht das Recht geben können, unmittelbar in die Erlaubnis einzugreifen. Denn nicht die Klägerin wende sich gegen die Rechtsposition der Beigeladenen, sondern der Beklagte habe durch seinen Beschwerdebescheid in die Rechtsposition der Klägerin eingegriffen, und mit der Klage werde nur die Beseitigung dieses Eingriffs erstrebt.

Die Erlaubnis betreffe einen Abschnitt des Mains, in dem dieser, bereits Bundeswasserstraße sei und schon Schiffahrtszwecken diene. Umfassende Ausbaumaßnahmen seien auf der Strecke Aschaffenburg - Würzburg bisher nur deshalb nicht erfolgt, weil der Main hier von Natur aus für die Großschiffahrt geeignet sei. Die durch die Staatsverträge vereinbarte und durch das Rhein-Main-Donau-Gesetz auch gesetzlich festgelegte Sondernutzung werde hier schon seit Jahrzehnten ausgeübt, und es stehe der Klägerin deshalb, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe, bereits jetzt für eine Sondernutzung als Großschiffahrtsstraße der Vorrang vor anderen Sondernutzungen Dritter zu.

Es bedürfe auch keiner nochmaligen Nachprüfung, ob die umstrittenen Klauseln erforderlich seien, um den Vorrang der Sondernutzung der Klägerin zu sichern, denn der Verwaltungsgerichtshof habe bereits festgestellt, daß die Anpassungs- und Ausbauklausel der Klägerin einen verstärkten Schutz ihrer Sondernutzung verleihe.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

und macht zur Begründung geltend:

Die Fassung des § 195 Abs. 6 Nr. 4 VwGO habe nicht zur Folge, daß die Vorschriften der VwGO in bereits abgeschlossenen Verfahrensabschnitten zu beachten gewesen wären, mithin also Entscheidungen der Gerichte deswegen auf Verfahrensmängeln beruhen könnten, weil das Verfahren bis zum Inkrafttreten derVerwaltungsgerichtsordnung nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz durchgeführt worden sei. Ob das Verwaltungsgericht den ursprünglichen Verwaltungsakt hätte wiederherstellen dürfen, könne sich daher nur nach dem seinerzeit geltenden Verfahrensrecht, dem Verwaltungsgerichtsgesetz, beurteilen. Das Verwaltungsgerichtsgesetz sei Landesrecht und nicht nachArt. 125 Nr. 1 GG Bundesrecht geworden. Unabhängig davon, ob § 45 VGG im Sinne des § 79 VwGO auszulegen wäre, habe die Berufungsentscheidung insoweit daher nur gegen nichtrevisibles Landesrecht verstoßen können.

Für das Berufungsverfahren bestimme § 79 VwGO den Klagegegenstand, so daß auch der Widerspruchsbescheid selbst Gegenstand der Klage sein könne. Das setze aber voraus, daß der Widerspruchsbescheid für die Klägerin eine erstmalige Beschwer enthalte. Eine solche könne dann vorliegen, wenn der Beschwerdebescheid eine durch den Erstbescheid eingeräumte unanfechtbar gewordene Rechtsstellung wieder aberkannt hätte oder eine begünstigende Auflage, auf die die Klägerin einen Rechtsanspruch gehabt hätte, aufgehoben worden wäre. Das sei aber nicht der Fall. Die Bedingungen und Auflagen einer wasserrechtlichen Erlaubnis schränkten die Erlaubnis dahin ein, daß die rechtlichen Interessen Dritter nicht mehr beeinträchtigt würden. Es könne daher den Auflagen des Bescheides nur der Charakter von Rechtsreflexen zuerkannt werden, auf die nur dann ein Rechtsanspruch bestehe, wenn sie dem Schütze bereits bestehender Rechtspositionen dienten. Darin liege aber keine Beschwer, so daß es nicht darauf ankomme, ob die Beigeladene die fraglichen Auflagen angefochten habe. Selbst wenn man aber in den Auflagen eine Rechtseinräumung erblicken wollte, wäre diese nicht wirksam geworden, weil diese Auflagen von der Beschwerde mit erfaßt waren.

Die Rüge der unzureichenden Auswertung des Prozeßstoffes sei nicht schlüssig. Die Beigeladene habe die Erlaubnis in vollem Umfange anfechten wollen, denn sie habe zwar die Beschwerde nur teilweise begründet, aber die Überprüfung aller angefochtenen Bedingungen widerspruchslos hingenommen und insbesondere die Zurückweisung der Beschwerde "im übrigen" nicht beanstandet.

Die Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs im Beschwerde verfahren könne allenfalls als Verletzung der§§ 108 oder 117 VwGO angesehen werden. Diese Rüge sei aber verspätet. Im übrigen habe ein Anspruch auf rechtliches Gehör damals nicht bestanden. Art. 103 Abs. 1 GG beziehe sich nur auf das Gerichtsverfahren und sei vom Bundesverwaltungsgericht allenfalls auf gerichtsähnliche Verfahren ausgedehnt.

Eine Verletzung der Rhein-Main-Donau-Verträge wie auch des Rhein-Main-Donau-Gesetzes käme nur dann in Betracht, wenn die sich aus diesen Bestimmungen ergebende Rechtsstellung der Klägerin dazu führen würde, daß in jedem entsprechenden wasserrechtlichen Verfahren die durch den Beschwerdebescheid aufgehobenen Auflagen von den Verwaltungsbehörden gesetzt werden müßten, d.h. die Klägerin einen Rechtsanspruch auf gerade diese Auflagen hätte oder zumindest die Rechtsstellung der Klägerin nach Aufhebung der genannten Auflagen nicht mehr genügend berücksichtigt wäre. Daß die Klägerin einen Rechtsanspruch auf inhaltlich genau bestimmte Auflagen in wasserrechtlichen Verfahren über Benutzungen Dritter hätte, könne wohl aus einer so allgemein gehaltenen Förderungsklausel wie der in Nr. II 4 Abs. 1 des Konzessionsvertrages kaum hergeleitet werden. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts enthielten keine diesbezüglichen Ausführungen. Es könne folglich nur darauf ankommen, ob die Nichtaufnahme dieser Auflagen die Stellung der Klägerin rechtlich oder auch nur wirtschaftlich beeinträchtige. Dies sei aber im Hinblick auf die auch durch den Beschwerdebescheid nicht aufgehobenen weiteren Auflagen zugunsten der Klägerin nicht der Fall. Wichtigste Bedingung der Erlaubnis sei hier die Widerruflichkeit und die gleichfalls aufrechterhaltene Verpflichtung der Beigeladenen, ihre Benutzungsanlage auf Anforderung der Aufsichtsbehörde auf eigene Kosten ganz oder teilweise zu beseitigen oder den früheren Zustand wiederherzustellen. Daß ein solcher Widerruf gerade im Falle eines doch wohl im öffentlichen Interesse liegenden weiteren Ausbaus der Großschiffahrtsstraße möglich sei, werde von der Klägerin kaum bestritten. Es müsse sogar die Frage gestellt werden, ob eine Unterlassung des Widerrufs in einem solchen Fall nicht gerade gegen die von dem Beklagten übernommenen Pflichten verstoßen würde. Die bloße Streichung der rein beispielhaften Aufzählung des Falles eines weiteren Ausbaus des Mains habe an dem, Inhalt dieser Bedingung und den Pflichten des Beklagten nichts ändern können. Die Auflage über die Anpassung und Beseitigung der Benutzungsanlagen sei bereits in der Widerrufsbedingung sachlich mit enthalten und bringe daher keine vorteilhaftere Sicherung der Rechtsstellung der Klägerin; an Stelle des vollständigen Widerrufs könne nämlich auch in Form eines Teilwiderrufs die Anpassung erzwungen werden. Die Ausführungen in dem Urteil, die die Auflagen nur im Verhältnis der privatrechtlichen Beziehungen zwischen der Klägerin und der Beigeladenen würdigten, könnten insoweit nicht geteilt werden. Auf den weiterreichenden Schutz der Klägerin durch die aufrechterhaltenen Auflagen sei das Berufungsgericht lediglich nicht eingegangen. Auch die meisten anderen Auflagen und Bedingungen des Bescheides dienten ausschließlich oder vorwiegend dem Schutz der Bundeswasserstraße und damit der Wahrung der Rechtsstellung der Klägerin. Ein Anspruch auf weitere Auflagen oder Bedingungen, insbesondere der aufgehobenen, müsse daher verneint werden.

Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und inhaltlich zur Wiederherstellung des Urteils des Verwaltungsgerichts.

Ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin ist, wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt hat, noch gegeben. Denn wenn auch die Beigeladene sich in einem privatrechtlichen Vertrage zu entsprechendem Verhalten verpflichtet haben sollte, wie es in den hier streitigen Klauseln von ihr gefordert wird, besteht schon deswegen weiterhin ein schutzwürdiges Interesse der Klägerin an der Entscheidung dieses Rechtsstreits, weil Grundlage der privatrechtlichen Abmachungen die Benutzung der Ufergrundstücke und nicht die Erlaubnis ist, Abwässer in den Main einzuleiten. Damit ist der angefochtene Verwaltungsakt hinsichtlich seiner Klauseln keineswegs gegenstandslos geworden. Die Rechtsstellung der Klägerin gegenüber der Beigeladenen ist im übrigen, eine viel stärkere, wenn diese zur Einhaltung der Klauseln in der Erlaubnis durch Verwaltungszwang oder im Aufsichtswege, angehalten werden kann, als wenn die Klägerin zur Durchsetzung ihrer vertraglichen Ansprüche nur auf den Zivilrechtsweg angewiesen wäre.

Es kann letztlich dahinstehen, ob hier die Frage, was Gegenstand der Klage ist, sich nach § 79 VwGO oder nach § 45 des bayer. Verwaltungsgerichtsgesetzes beurteilt, denn dies bedarf hier deswegen keiner abschließenden Klärung, weil nach beiden Vorschriften Gegenstand der Klage allein der Beschwerdebescheid der Regierung ist und nicht, wie das Berufungsgericht meint, die Erlaubnis in der Fassung, die sie durch den Beschwerdebescheid erlangt hat. Denn die Erlaubnis ist ergangen, nachdem die Beigeladene 1947 einen Antrag gestellt hatte und die Klägerin dazu gehört worden war sowie auf Grund ihrer Stellungnahme das Landratsamt die fraglichen Klauseln in die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis aufgenommen hatte. Dadurch wurde für die Klägerin eine ihr günstige Rechtsstellung geschaffen. Werden nun im Widerspruchs- oder Beschwerdeverfahren solche einen Dritten begünstigende Bestimmungen aus der Erlaubnis gestrichen, so wird dieser Dritte dadurch erstmalig beschwert. Das ist in bezug auf die Klägerin der typische Anwendungsfall des § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit der Folge, daß dann nur der Beschwerdebescheid aufgehoben oder bestätigt werden kann (BVerwG VII C 27.61 vom 11. Mai 1962). Das gleiche galt aber unter der Herrschaft des bayer. Verwaltungsgerichtsgesetzes, denn dessen § 45 bestimmte, Gegenstand der Anfechtungsklage sei in den Fällen, in denen die Anfechtungsklage unmittelbar gegeben sei, der "beschwerende Verwaltungsakt". Da die Klägerin, gegen den Beschwerdebescheid ihrerseits. Beschwerde nicht erheben konnte, wie sich zudem aus der Rechtsmittelbelehrung dieses Bescheides ergab, schied die Möglichkeit aus, als Anfechtungsgegenstand die Erlaubnis und den Beschwerdebescheid als Ganzes anzusehen. Somit erweist sich auch die Ansicht des Berufungsgerichts als unrichtig, das Verwaltungsgericht hätte gemäß § 113 Abs. 4 VwGO die Behörde nur verpflichten können, den abgelehnten bzw. unterlassenen Verwaltungsakt, die Aufnahme der fraglichen Klauseln, erneut vorzunehmen. Denn die Klägerin wendet sieh nicht gegen die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes, sondern sie hat einen sie erstmalig beschwerenden Verwaltungsakt der Regierung angefochten, weil sie meint, durch diesen in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Alle diese Vorschriften sind gerade geschaffen, um einen Dritten in die Lage zu versetzen, gegen, derartige ihn plötzlich erstmalig beschwerende Bescheide gerichtlich vorzugehen (jetzt gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausdrücklich ohne Vorverfahren), und es kann keine Rede davon sein, daß, wie der Beklagte meint, eine Beschwer erst dann vorliege, wenn der Beschwerdebescheid eine durch den Erstbescheid eingeräumte unanfechtbar gewordene Rechtsstellung wieder aberkannt hätte. Die Tatsache, daß die Erlaubnis widerruflich ist, kann ebenfalls eine Beschwer der Klägerin nicht ausräumen, denn dies beruht ohnehin auf Art. 37 Abs. 2 des damals noch geltendenbayerischen Wassergesetzes vom 23. März 1907, was dem§ 7 WHG jetzt entspricht, so daß der diesbezügliche Satz in der Erlaubnis nicht rechtsgestaltend, sondern nur klarstellend (deklaratorisch) sein und die Beschwer der Klägerin nicht entfallen lassen konnte.

Somit kommt es nicht darauf an, ob die Klägerin einen Rechtsanspruch auf Verpflichtung zur Aufnahme der fraglichen Klauseln in die Erlaubnis hatte, sondern lediglich darauf, ob die Beschwerdebehörde rechts- oder ermessensfehlerhaft handelte, als sie die Erlaubnis in den fraglichen Punkten änderte. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof, wenn auch in ganz anderem Zusammenhang, nämlich bei der Erörterung des Ermessensfehlgebrauchs, zu erkennen gegeben, daß die Beschwerdebehörde bei der Entscheidung über die Beschwerde der Beigeladenen eine Ermessensentscheidung zu treffen befugt war und getroffen hat. Da der Verwaltungsgerichtshof sich im übrigen aber bezüglich dieser allein nach dem bayer. WG zu entscheidenden Frage nicht gegenteilig geäußert hat, was mit Rücksicht auf die anderslautende Ansicht des Verwaltungsgerichts besonders nahegelegen hätte, wenn er tatsächlich eine gegenteilige Auffassung hätte vertreten wollen, konnte das Revisionsgericht von dieser Auffassung ausgehen, zumal eine solche nicht etwa den Erkenntnissen des Senats in BVerwG IV C 34.62 und BVerwG IV C 38.62 widerspricht, und es gerade bei einer wasserrechtlichen Erlaubnis, wie der vorliegende Fall zeigt, nicht nur ein Entweder-Oder gibt, sondern durch Auflagen und Bedingungen unzählige Möglichkeiten, so daß für Ermessensausübung weitester Raum für die untere und die obere Verwaltungsbehörde gleichermaßen bleibt. Bereits in jenen Urteilen hat der Senat ausgesprochen, daß im Zeitpunkt der Entscheidungüber den Antrag der Beigeladenen sowie über ihre Beschwerde auch die Klägerin und die Rhein-Main-Donau-AG - RMD-AG -, auf die es hier nicht ankommt, eine bei wasserrechtlichen Anträgen Dritter zu berücksichtigende Stellung habe, weil nicht nur das Reich, sondern auch der Beklagte sich in Nr. 1 Abs. 1 des Staatsvertrages verpflichtet haben, den Plan der Main-Donau-Wasserstraße baldigst zu verwirklichen, und weil es in Nr. II 4 Abs. 1 des Konzessionsvertrages nicht nur von dem Reich, sondern auch von dem Beklagten heißt, sie würden dafür sorgen; daß der RMD-AG die erforderlichen Erlaubnisse erteilt werden, und in Abs. 4 Satz 2, daß sie der RMD-AG hierbei jede Unterstützung und Erleichterung gewähren würden. Dies bedeutet einmal eine förderliche im Gegensatz zu einer verzögerlichen Behandlung der Anträge der RMD-AG, weiterhin aber auch eine nicht nur rasche, wohlwollende Bescheidung, insbesondere bei Ermessensentscheidungen, sondern darüber hinaus eine Festlegung dahin, daß das bei der Bescheidung im Auge zu behaltende Gemeinwohl als sich mit dem Vertragsziel deckend angesehen werden solle. Daraus ist zu folgern, daß die Klägerin und der Beklagte auf ihre Belange ebenso Rücksicht zu nehmen verpflichtet sind, wie sie es gegenüber der RMD-AG sind, und daß beide Parteien darüber hinaus gleichermaßen diese Abmachung auch in den Verwaltungsverfahren zu beachten haben, die Dritte, hier die Beigeladene, für ihre Angelegenheiten in diesem Zusammenhang anstrengen. Die entsprechende Verpflichtung besteht dann aber auch zwischen beiden Parteien, d.h. Klägerin wie Beklagter haben nicht nur die Pflicht, das gemeinsame Vertragsziel zu fördern, sondern sie haben jeder für sich auch das Recht, die Erfüllung dieser Verpflichtung von dem anderen zu verlangen. Insoweit mag ein Rechtsanspruch auf Berücksichtigung dieser gegenseitigen Belange bestehen. Da nach dem Inhalt der Verträge und des Gesetzes von 1921 indessen nichts Näheres gesagt ist, in welcher Weise dies geschehen müsse und welche Ansprüche die Parteien hiernach im einzelnen haben, ergibt sich für den vorliegenden Fall, daß dies im Wege der Ermessensentscheidung geregelt werden kann, mag auch im Einzelfall möglicherweise ein Rechtsanspruch bestimmter Art gegeben sein. Dafür, daß die Klägerin einen Rechtsanspruch auf Aufnahme der hier streitigen Klauseln in die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis hat, ergibt sich aus den Verträgen und dem Gesetz von 1921 nichts, so daß der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen über die geltend gemachten Wünsche der Klägerin zu entscheiden hatte.

Das Berufungsgericht hat nun verkannt, daß der Beschwerdebescheid vom 18. September 1958 insofern an einem wesentlichen Mangel leidet, als die Klägerin dabei nicht gehört worden ist. Eine Ermessensentscheidung ist sachlich einwandfrei ohne Anhörung der von ihr Betroffenen schlechthin nicht denkbar; denn ein wahres Abwägen ist nur möglich, wenn die Beteiligten Gelegenheit hatten, der Behörde das gesamte Für und Wider zu unterbreiten. Allerdings schreibt Art. 103 Abs. 1 GG zunächst nur vor, daß jedermann "vor Gericht" Anspruch auf rechtliches Gehör hat. Demgegenüber hat der erkennende Senat schon in seinem Urteil BVerwG IV C 300.55 vom 8. November 1957 ausgeführt, es bestehe ein solcher Anspruch auch dann, wenn es sich um ein dem gerichtlichen Verfahren ähnliches, vom Gesetz festgelegtes Verfahren handele. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 9, 95 [BVerfG 08.01.1959 - 1 BvR 396/55] ausgesprochen, der in Art. 103 Abs. 1 GG zum Grundrecht erhobene Grundsatz des rechtlichen Gehörs sei eine Folgerung aus dem Rechtsstaatsgedanken für das Gebiet des gerichtlichen Verfahrens. Daraus ist mit Winterfeld (NJW 1961 S. 849) zu folgern, daß es für eine Unterscheidung zwischen förmlichen und nicht förmlichen behördlichen Verfahren in diesem Zusammenhang keinen Raum gibt, und daß nicht die Form, sondern die Tatsache des staatlichen Eingriffs erheblich ist, weil Art. 103 Abs. 1 GG lediglich als Folgerung aus dem Rechtsstaatsgedanken den Verfassungssatz des Schutzes der Menschenwürde im Gehör vor Gericht konkretisiert und diesen Grundsatz eben zum Grundrecht erhebt. Es ist folglich nicht nur zweckdienlich, denjenigen anzuhören, der von einer Verwaltungsentscheidung betroffen wird oder werden kann, sondern notwendig. Eine Ermessensentscheidung, die ohne Anhörung dieses Betroffenen erlassen wird, kann lediglich dann Bestand haben, wenn auch ohne diese Anhörung nur eine einzige Entscheidung ermessensfehlerfrei sein könnte. Dies folgt auch aus dem vom erkennenden Senat mehrfach ausgesprochenen Grundsatz, daß ein Verwaltungsgericht nur in einem solchen Fall der Behörde das praktisch nicht ausgeübte Ermessen abnehmen kann (vgl. BVerwG IV C 179.62 vom 8. März 1963, BVerwG IV C 197.62 vom 24. April 1962 und ausführlich BVerwG IV C 177.62 vom 12. Juli 1963 [ZLA 1963, 298]). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Daß eine solche Anhörung auch des Dritten unerläßlich ist, hat der Gesetzgeber in § 71 VwGO schließlich jetzt ausdrücklich ausgesprochen, indem er die Anhörung des Dritten vor Erlaß des Widerspruchsbescheides - zwingend - vorgeschrieben hat, wenn die Aufhebung oder Änderung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsbescheid einen Dritten beschweren kann. Wenn der Gesetzgeber hier die Formulierung "soll" und nicht "muß" gewählt hat, so erkennbar nur deswegen, weil er ausschließen wollte, daß ein Widerspruchsbescheid aus rein formellen Gründen wegen der unterlassenen Anhörung des Dritten aufgehoben werden müßte, obwohl möglicherweise auch bei Anhörung tatsächlich nur die getroffene Entscheidung ermessensfehlerfrei wäre.

Diese fehlende Anhörung im Verwaltungsverfahren kann nach alledem auch entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts durch den anschließenden Prozeß in aller Regel nicht nachgeholt und damit der Mangel nicht geheilt werden, weil zwar das Gericht der Behörde die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit ihres Verwaltungsaktes, nicht aber die im Ermessenswege zu treffende Prüfung der Zweckmäßigkeit abnehmen kann. Insofern liegt es hier anders, als wenn einer Partei in einer unteren Instanz im Prozeß das rechtliche Gehör in bezug auf Tatsachen und Beweismittel nicht gewährt worden ist.

Darüber hinaus kann im vorliegenden Fall von einer nachgeholten Anhörung schon deswegen nicht die Rede sein, weil der Beklagte jede Anhörungspflicht der Klägerin gegenüber bestritten hat und nicht einmal etwa unter Einbeziehung der Stellungnahmen der Klägerin einwandfrei ausgeübt, sondern weiterhin unter Verkennung der Anhörungspflicht an seiner fehlerhaft zustande gekommenen Entscheidung festgehalten hat. Aus diesen Erwägungen mußten das angefochtene Urteil aufgehoben und die Berufungen zurückgewiesen werden mit der Folge, daß über die Beschwerde der Beigeladenen nunmehr nochmals zu entscheiden ist.

Die Regierung wird bei ihrer erneuten Entscheidung davon auszugehen haben, daß nicht nur nach den Erklärungen der Beigeladenen im Prozeß und nicht nur aus dem Hinnehmen der Zurückweisung ihrer Beschwerde im übrigen zu schließen ist, daß die Beschwerde sich gegen alle unter Ziff. II gefaßten Bestimmungen der Erlaubnis richtete, vielmehr ergibt sich diese Folgerung - sofern die Beigeladene ihre Beschwerde nicht jetzt noch ausdrücklich einschränken sollte - bereits daraus, daß es sich bei § 38 Abs. 1 bayer. VGG nur um eine Sollvorschrift handelt, wenn dort verlangt wird, daß in dem Rechtsbehelf die Beschwerdepunkte anzugeben seien. Auf eine ohne nähere Begründung formgerecht eingelegte Beschwerde hatte daher die Beschwerdebehörde den Verwaltungsakt in vollem Umfang nachzuprüfen, auch wenn überhaupt keine Beschwerdebegründung vorläge. So schreiben die §§ 68 bis 70 VwGO jetzt eine Begründung nicht einmal vor, sondern lediglich, daß das Widerspruchsverfahren mit der Einlegung schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde beginnt. Nach der ständigen Rechtsprechung, insbesondere der Lastenausgleichssenate (so BVerwG III C 314.57 vom 25. Februar 1960) macht trotz des Wortlauts von § 336 Abs. 3 Satz 1 LAG "Die Beschwerde ... ist zu begründen" nicht einmal das Fehlen einer solchen Begründung die Verwaltungsbeschwerde in Lastenausgleichssachen unzulässig.

Bei der Ausübung des Ermessens wird die Regierung ferner folgendes zu beachten haben: Die Klägerin ist, wie das Bundesverfassungsgericht in 2 BvF 2/60 vom 30. Oktober 1962 (BVerfGE 15, 1) entschieden hat, auch an Bundeswasserstraßen nur für Belange des Verkehrs, nicht aber für diejenigen der Wasserwirtschaft schlechthin zuständig, weil, wie das Bundesverfassungsgericht unter C II 2 d seiner Urteilsgründe ausführt, die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen der Klägerin folgen und nicht umgekehrt, und weil nach der Systematik des Grundgesetzes die Gesetzgebungskompetenz der Klägerin die äußerste Grenze ihrer Verwaltungszuständigkeit bezeichnet. Kann die Klägerin aber nachArt. 75 Nr. 4 GG im Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft nur Rahmenvorschriften erlassen, hingegen nach Art. 74 Nr. 21 GG für die Wasserstraßen als Verkehrswege vollständige Regelungen treffen, so können hier allein solche Interessen in Betracht kommen, die der rechtlichen Ordnung der Schiffahrt, vor allem der Vorsorge für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dienen. Die Entscheidung darüber, ob die Forderung der Klägerin durch das Wasser- und Schiffahrtsamt Aschaffenburg auf Aufnahme der hier streitigen Klauseln durch Interessen der Klägerin begründet war, die den von ihr wahrzunehmenden Belangen des Verkehrs auf dem Main dienten, ist zunächst im wesentlichen eine Tat- und Rechtsfrage, hat mit Ermessen also zunächst nichts zu tun. Die Beanspruchung des Mains als Vorfluter für Abwässer kann indessen auch Schiffahrtsinteressen berühren und insofern für die Ermessensentscheidung von Bedeutung sein. Die Tatsache, daß die RMD-AG bereits in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf Befragen erklärt hat, ihre Interessen bezüglich des Ausbaus würden nicht berührt, könnte dafür sprechen, daß die Klägerin tatsächlich lediglich verkehrliche Belange wahrnehmen wollte, als sie auf Aufnahme der Klauseln bestand. Das ist jedoch noch nicht hinreichend geklärt, auch aus den Klauseln selbst nicht ohne weiteres zu entnehmen; denn dafür sind sie zu allgemein gefaßt. Dies alles müßte noch in tatsächlicher Hinsicht von der Regierung aufgeklärt werden. Im Konfliktsfalle dürften jedoch die von der Klägerin vertretenen Interessen den Vorrang haben vor den Einzelinteressen der Beigeladenen.

Die Kosten der ohne Erfolg eingelegten Berufungen mußten dem Beklagten und der Beigeladenen gemäß § 154 Abs. 2 VwGO auferlegt werden, die Kosten des Revisionsverfahrens hat der Beklagte als alleiniger Revisionsbeklagter gemäß § 154 Abs. 1 VwGO auch allein zu tragen.