I.

Der Präsident der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (Beteiligter) gab durch Runderlaß vom 20. November 1958 den mit der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr und der Deutschen Angestelltengewerkschaft über die Eingruppierung der Angestellten am 14. Oktober 1958 abgeschlossenen Tarifvertrag, der auch Vereinbarungen über die Höhergruppierung der Angestellten enthält, mit erläuternden Bemerkungen bekannt.

Mit Schriftsatz vom 21. April 1959 hat der Hauptpersonalrat der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (Antragsteller) beim Verwaltungsgericht Ansbach beantragt, festzustellen, daß

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 31. Mai 1960 dem Antrag zu 1) stattgegeben und den Antrag zu 2) abgewiesen. Auf die vom Antragsteller und dem Beteiligten gegen diese Entscheidung eingelegte Beschwerde hat der ... Verwaltungsgerichtshof durch Beschluß vom 7. Dezember 1961 die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen und auf die Beschwerde des Beteiligten auch den Antrag zu 1) abgewiesen.

Zur Begründung seiner Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt:

Dem erkennenden Senat gehörten als Beisitzer drei ehrenamtliche Richter an, die bereits in der unmittelbar vorhergehenden Amtsperiode als ehrenamtliche Beisitzer des Fachsenats bestellt und als solche vereidigt worden seien. Diese Beisitzer hätten ausdrücklich erklärt, daß sie sich an den für die vergangene Amtszeit geleisteten Eid auch für die neue Amtszeit gebunden fühlten. Der Senat habe diese Beisitzer nicht erneut vereidigt, da er es mit dem Wesen des Eides nicht für vereinbar halte, die Eidesleistung zu wiederholen, wenn sich die Amtsperiode unmittelbar an die vergangene Amtsperiode anschließe.

Die Beschwerde des Antragstellers sei unbegründet, da die vorübergehende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit und die damit verbundene Zahlung einer persönlichen Zulage nicht zur Höhergruppierung eines Angestellten führe. An der sich aus dem Direktionsrecht des Arbeitgebers ergebenden Zuweisungsbefugnis einer anderen Tätigkeit allein sehe das Gesetz eine Beteiligung der Personalvertretung nicht vor.

Dagegen sei die Beschwerde des Beteiligten begründet. Die Frage, ob eine dienstliche Maßnahme als Verwaltungsanordnung im Sinne von § 58 PersVG anzusehen sei und deshalb mit dem Personalrat beraten werden müsse, könne gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. a PersVG im Beschlußverfahren geklärt werden. An einer solchen Klärung bestehe auch noch nach dem Erlaß einer derartigen Maßnahme ein Rechtsschutzbedürfnis (BVerwGE 6, 220). Der Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne von § 58 PersVG sei nicht im technischen Sinne des Verwaltungsrechts zu verstehen. Stets müsse es sich um eine Maßnahme handeln, die gestaltend die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten berühre. Dabei könne es offenbleiben, ob diese Angelegenheiten unmittelbar betroffen werden müßten oder ob eine mittelbare Berührung genüge. Denn der Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt vom 20. November 1958 enthalte "keine selbständigen, der Mitwirkung (des Personalrats) unterliegenden Entscheidungen" (BVerwGE 10, 140), berühre also nicht gestaltend die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten. Der Runderlaß diene ausschließlich der Ausführung des Tarifvertrages und stelle erläuternde Betrachtungen an.

Die von dem Verwaltungsgerichtshof wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassene Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller eingelegt und beantragt,

Zur Begründung trägt der Rechtsbeschwerdeführer vor:

Prozessuale Rügen würden nicht erhoben und deshalb nicht geltend gemacht, daß der gesetzliche Richter nicht gewahrt worden sei.

Zum Begriff einer Verwaltungsanordnung im Sinne von § 58 PersVG gehörten alle Weisungen im Rahmen der dem Arbeitgeber zustehenden Direktionsbefugnis, die innerdienstliche soziale und persönliche Angelegenheiten der Bediensteten betreffen. Im Sinne der gesetzlichen Regelung handele es sich um allgemeine Anordnungen, die Grundsätze für die vorzunehmenden Verwaltungsmaßnahmen enthalten. Demgegenüber verlange das Beschwerdegericht zu Unrecht Maßnahmen, die als solche gestaltend die innerdienstlichen sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten berühren. Tatsächlich enthalte aber auch der Runderlaß vom 20. November 1958 nicht nur Anregungen und erläuternde Betrachtungen zum Tarifvertrag vom 14. Oktober 1958, sondern greife auch in die praktische Anwendung des Tarifvertrages ein.

Auch der Begriff der Höhergruppierung im Sinne von § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG sei vom Beschwerdegericht verkannt worden. Bei zutreffender Auslegung sei darunter jede Beauftragung mit einer höherwertigen Tätigkeit zu verstehen. Auch die nur vorübergehende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit falle unter das Mitbestimmungsrecht. Denn damit sei ebenfalls eine höhere Bezahlung verbunden. Dabei könne es keine entscheidende Rolle spielen, daß diese als Zulage bezeichnet werde. Das Beschwerdegericht habe außer Betracht gelassen, daß gemäß § 78 PersVG das Personalvertretungsrecht durch Tarifvertrag nicht geändert werden könne. Bestätigt werde diese Auffassung dadurch, daß gemäß § 71 Abs. 2 PersVG der Personalrat bei Höhergruppierung seine Zustimmung nur mit einer bestimmten Begründung verweigern könne. Dazu reiche es aus, wenn die Maßnahme gegen eine tarifvertragliche Bestimmung verstoße. Ob die vorübergehende Zuweisung einer höherwertigen Tätigkeit Ausfluß des Direktionsrechts des Arbeitgebers sei, sei unerheblich, da es nicht auf die Grundlage der Zuweisung, sondern nur auf die höhere Bezahlung ankomme.

Der Beteiligte ist den Ausführungen des Rechtsbeschwerdeführers entgegengetreten und beantragt,

II.

Der Verwaltungsgerichtshof weist in dem angefochtenen Beschluß ausdrücklich darauf hin, daß drei der beisitzenden ehrenamtlichen Richter deshalb für ihre neue Amtszeit nicht vereidigt worden seien, weil ihre Vereidigung gemäß § 20 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - in der unmittelbar vorangegangenen Amtsperiode stattgefunden habe und die Beisitzer erklärt hätten, daß sie sich an diesen Eid auch für die neue Amtszeit gebunden fühlen. Unter diesen Umständen, so führt der Verwaltungsgerichtshof aus, sei eine Wiederholung der Vereidigung mit dem Wesen des Eides nicht vereinbar.

Wie der Senat in seinem Beschluß vom 26. Oktober 1962 - BVerwG VII P 1.62 - dargelegt hat, kann dieser Auffassung nicht gefolgt werden, da sie im Widerspruch zu der gesetzlichen Regelung steht, die für jede Amtsperiode eine nur für die jeweilige Amtsperiode wirksame Vereidigung verlangt. Das Beschwerdegericht war demnach nicht ordnungsgemäß besetzt. Auf die Rüge dieses Mangels kann nicht verzichtet werden (vgl. Dersch-Volkmar, Anm. 9 zu § 20 ArbGG) und muß von Amts wegen berücksichtigt werden, auch wenn der Rechtsbeschwerdeführer von einer verfahrensrechtlichen Rüge förmlich Abstand genommen hat. Dies folgt schon daraus, daß gemäß § 80 ArbGG die Vorschrift des § 79 ArbGGüber die Wiederaufnahme des Verfahrens und damit auch § 579 ZPO auf das Beschlußverfahren entsprechend anzuwenden ist, wonach die Nichtigkeitsklage stattfindet, wenn das erkennende Gericht nicht vorschriftsmäßig besetzt war. Der angefochtene Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs mußte daher aufgehoben werden. Das Rechtsbeschwerdegericht kann aber in der Sache selbst entscheiden, da die Entscheidung lediglich die personalvertretungsrechtliche Bedeutung des vorliegenden Erlasses vom 20. November 1958 und die streitige Rechtsfrage zum Gegenstand hat, ob sich das dem Personalrat in § 71 Abs. 1 Buchst. a des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - eingeräumte Mitbestimmungsrecht auf die vorübergehende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit und die Zahlung einer persönlichen Zulage erstreckt. Dies entspricht auch der in dem Zurückverweisungsverbot des § 96 Abs. 1 ArbGG zum Ausdruck kommenden Tendenz des Beschlußverfahrens.

Der auf die Feststellung gerichtete Antrag, die vorübergehende Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit und die damit verbundene Zahlung einer persönlichen Zulage stelle eine mitbestimmungsbedürftige Höhergruppierung gemäß § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG dar, wurde vom Verwaltungsgericht mit Recht zurückgewiesen. Die Höhergruppierung der Angestellten und Arbeiter, bei der dem Personalrat gemäß § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG ein Mitbestimmungsrecht zusteht, bedeutet den Aufstieg in eine höhere Vergütungsgruppe und entspricht im Ergebnis der Beförderung der Beamten (vgl. Grabendorff-Windscheid Anm. 1 Buchst. a zu § 71 PersVG), bei der dem Personalrat gemäß § 70 Abs. 1 Buchst. a Ziff. 1 PersVG ein Mitwirkungsrecht eingeräumt ist. Bereits vom Wortsinn her kann unter der Höhergruppierung, wie sie das Personalvertretungsgesetz im Auge hat, nur die Einstufung in eine höhere Vergütungsgruppe verstanden werden (vgl. Dietz Anm. 12, Grabendorff-Windscheid a.a.O. und Molitor Anm. 4 zu § 71 PersVG). Der Wechsel der Vergütungsgruppe ist sowohl bei der Höhergruppierung als auch der Rückgruppierung das entscheidende Merkmal des beteiligungspflichtigen Vorgangs. An dieser begrifflichen Abgrenzung kann gemäß § 78 PersVG auch durch Tarifvertrag nichts geändert werden. Wird einem Angestellten, gleichgültig aus welchem Grunde, vorübergehend eine persönliche Zulage gewährt, dann tritt dadurch weder bei Beginn der Gewährung eine mit einem Vergütungsgruppenwechsel verbundene Höhergruppierung noch bei Beendigung der Gewährung eine mit einem Wechsel der Vergütungsgruppe verbundene Rückgruppierung ein. Deshalb muß das Vorliegen einer Höhergruppierung auch dann verneint werden, wenn die persönliche Zulage der Differenz zwischen der bisherigen und einer höheren Vergütungsgruppe entspricht. Hätte der Gesetzgeber das Mitbestimmungsrecht bei jeder auch nur vorübergehenden Änderung der Bezüge einräumen wollen, dann hätte er sich nicht der Begriffe Höhergruppierung und Rückgruppierung bedient, da diese Begriffe nur Vorgänge zum Gegenstand haben, die in einer ganz bestimmten Weise, d.h. durch Wechsel der Vergütungsgruppe zu einer Änderung der Bezüge führen. Kann somit in der Gewährung einer persönlichen Zulage keine Höhergruppierung im Sinne von § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG liegen, dann kann dem Antragsteller auch an der ihr zugrunde liegenden vorübergehenden Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit kein Mitbestimmungsrecht zustehen.

Dem Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers an der Feststellung eines Beteiligungsrechts gemäß § 58 PersVG an dem Runderlaß vom 20. November 1958 steht nicht entgegen, daß § 58 PersVG nur eine Sollvorschrift enthält und der Runderlaß ohne Beteiligung des Antragstellers erlassen wurde (BVerwGE 6, 220).

§ 58 PersVG bestimmt, daß, wenn eine Dienststelle Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche soziale oder persönliche Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs erlassen will, sie dem für diesen Bereich zuständigen Personalrat die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten soll. Der Auffassung, der Runderlaß vom 20. November 1958 könne deshalb nicht als eine Verwaltungsanordnung im Sinne dieser gesetzlichen Bestimmung gelten, weil er keine selbständigen, der Mitwirkung unterliegenden Entscheidungen enthalte, kann nicht gefolgt werden. Auch in der Entscheidung des Senats vom 5. Februar 1960 (BVerwGE 10, 140) wird dieser Standpunkt nicht vertreten. Diese Entscheidung hat nicht die Frage der Beteiligung gemäß § 58 PersVG, sondern des Mitwirkungsrechts gemäß § 73 PersVG zum Gegenstand. Mit dem Begriff der Verwaltungsanordnung und einer Beteiligung des Personalrats gemäß § 58 PersVG befaßt sich diese Entscheidung nicht.

Das in eine Sollvorschrift gekleidete Mitteilungs- und Beratungsgebot des § 58 PersVG ist die schwächste Form der Beteiligung des Personalrats und kann weder als Mitbestimmung noch als Mitwirkung im Sinne des Personalvertretungsgesetzes bezeichnet werden. Der Runderlaß vom 20. November 1958 dient der Ausführung des Tarifvertrages vom 14. Oktober 1958 und enthält allgemeine Weisungen über seine Handhabung. Damit stellt der Erlaß eine Verwaltungsanordnung dar, bei der der Personalrat deshalb gemäß § 58 PersVG hätte beteiligt werden müssen, weil er die im Tarifvertrag geregelte und gemäß § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats unterliegende Höhergruppierung unmittelbar berührt. Zu Unrecht glaubt der Beteiligte, dem Runderlaß vom 20. November 1958 unter Berufung auf die Entscheidung des Senats vom 28. Februar 1958 (BVerwGE 6, 220) die rechtlichen Merkmale einer Verwaltungsanordnung im Sinne von § 58 PersVG absprechen zu können. In dieser Entscheidung hat der Senat das von dem Personalrat beanspruchte Beteiligungsrecht an einer Verwaltungsanordnung nicht deshalb verneint, weil keine Verwaltungsanordnung vorgelegen habe, seine Entscheidung vielmehr darauf gestützt, daß die fragliche Verwaltungsanordnung keine in den Beteiligungsbereich des Personalrats fallende Angelegenheit betraf. Dagegen wird in dieser Entscheidung ausdrücklich betont, daß es ebenso natürlich wie zweckmäßig erscheine, der Personalvertretung die Möglichkeit einer Stellungnahme bei dem Erlaß solcher Verwaltungsanordnungen einzuräumen, bei deren Anwendung sie im konkreten Einzelfall beteiligt sei. Dies müsse auch dann gelten, wenn sie sich nicht oder nicht ausschließlich auf die Regelung der von der Beteiligung erfaßten Tatbestände beziehe, sofern sie nur in einem unmittelbaren Zusammenhang dazu stehe. Der Tarifvertrag, dessen Handhabung der Runderlaß dient, behandelt in § 2 die Höhergruppierung, an der dem Personalrat gemäß § 71 Abs. 1 Buchst. a PersVG ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt ist. Gerade mit § 2 und seiner Anwendung befaßt sich aber auch der Runderlaß vom 20. November 1958. Die Anwendung des § 2 des Tarifvertrages bildet einen wesentlichen Bestandteil des Runderlasses. Damit sind - auch im Sinne der Entscheidung des Senats vom 28. Februar 1958 (a.a.O.) - diejenigen Voraussetzungen erfüllt, unter denen der Personalrat an einer Verwaltungsanordnung gemäß § 58 PersVG beteiligt werden soll.

Die Beschwerden gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts ... sind daher zurückzuweisen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ArbGG Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.