I.

Die Klägerin - Witwe des Rektors G. A. und Mitglied der Krankenkasse bayerischer Erzieher - beantragte am 15. Dezember 1956 Beihilfe für Aufwendungen in Höhe von insgesamt 1.236,10 DM. Darunter befanden sich Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen, und zwar insbesondere für die Herstellung einer zweigliedrigen Brücke (Beleg II mit einem Rechnungsbetrag von 110 DM unter Einschluß von 10 DM für die Verwendung von Gold) und eines Stiftzahnes (Beleg VII mit einem Rechnungsbetrag von 55 DM).

Durch Beihilfebescheid der Regierung von Mittelfranken vom 1. Februar 1957 und durch Widerspruchsbescheid der Finanzmittelstelle Ansbach vom 26. März 1958 erkannte der Beklagte die Aufwendungen für die Herstellung der zweigliedrigen Brücke nur in Höhe von 50 DM als beihilfefähig an. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für den Stiftzahn verneinte der Beklagte wegen nicht entschuldbarer Versäumung der vorherigen Einholung der Anerkennung der Beihilfefähigkeit.

Am 24. April 1958 hat die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und u.a. beantragt,

Durch Urteil vom 10. September 1958 hat das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach u.a. die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Aufwendungen für die Brücke nicht mit einem Betrag von 80 DM als beihilfefähig anerkannt wurden, und den Beklagten verpflichtet, bei der Berechnung der Beihilfe die Aufwendungen für die Brücke mit 80 DM als beihilfefähig und darüber hinaus weitere 30 DM von den Aufwendungen für die Brücke bei der Berechnung des Höchstbetrages der Beihilfe zu berücksichtigen sowie aus dem nachzuzahlenden Betrag 4 % Zinsen seit dem 7. Februar 1958 zu gewähren; im übrigen hat es die Klage - insbesondere bezüglich der Aufwendungen für den Stiftzahn - abgewiesen.

Mit der Berufung hat die Klägerin u.a. beantragt,

Der Beklagte hat ebenfalls Berufung eingelegt. Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 5. Februar 1960 u.a. die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als die Aufwendungen für die Brücke nicht mit einem Betrag von 100 DM als beihilfefähig anerkannt wurden, und den Beklagten verpflichtet, diese Aufwendungen bei der Berechnung der Beihilfe zu berücksichtigen und aus dem hiernach nachzuzahlenden Betrag 4 % Zinsen seit dem 24. April 1958 zu gewähren; soweit die vorstehenden Berufungsanträge der Klägerin weitergehen, hatte ihre Berufung keinen Erfolg. Die Berufung des Beklagten hatte, soweit sie die Aufwendungen für die Brücke betrifft, ebenfalls keinen Erfolg. Das Berufungsurteil beruht insoweit im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Obwohl die Klägerin außer der Anfechtungsklage eine Vornahmeklage (Verpflichtungsklage) erhoben habe, seien der Entscheidung nicht die mit Wirkung vom 1. April 1957 in Bayern geltenden Beihilfengrundsätze des Bundes, sondern die in Bayern bis zum 31. März 1957 in Kraft gewesenen Beihilfengrundsätze vom 25. Juni 1912 (RBB S. 157), in Bayern bekannt gemacht am 11. September 1942 (GVBl. S. 103), in der Fassung vom 21. Januar und 15. Mai 1943 (RBB S. 7 und 121) - nachstehend als "BGr." oder auch als "Beihilfengrundsätze 1942" bezeichnet - zugrunde zu legen. Zwar seien Änderungen der besetze, die während der Rechtshängigkeit einer Vornahmeklage eintreten, von den Verwaltungsgerichten zu beachten. Dies bedürfe aber der Abwandlung für den Fall, daß Zeitabschnittsgesetze einander ablösen. In einem solchen Fall sei die Entscheidung über eine Vornahmeklage nicht notwendig dem jeweils letzten, sondern demjenigen Gesetz zu entnehmen, in dessen Geltungsdauer das Ereignis falle, aus dem der geltend gemachte Anspruch sich ableite (zu vergl. BVerwG, Urteil vom 6. Januar 1958 - BVerwG V C 108.56 - in DVBl. 1958, 256). Die Aufwendungen, zu denen die Klägerin eine weitere Beihilfe begehre, seien vor dem 1. April 1957 entstanden. Ebenfalls vor diesem Zeitpunkt habe die Klägerin ihren Beihilfenantrag eingereicht und sei der Beihilfenbescheid vom 1. Februar 1957 ergangen. Der vorliegende Beihilfefall sei somit noch unter der Geltung der Beihilfengrundsätze 1942 abgewickelt worden, vorbehaltlich der Anfechtung des Bescheides vom 1. Februar 1957 durch die zulässigen Rechtsbehelfe.

Die hiernach noch anzuwendenden Beihilfengrundsätze 1942 hätten den "Charakter von Rechtsnormen", die ein subjektives Recht auf Regelleistungen gewähren.

Bezüglich der Brücke sei ein Rechnungsbetrag von 100 DM als beihilfefähig anzuerkennen. - Der Antrag der Klägerin, einen weiteren Rechnungsbetrag von 10 DM für die Verwendung von Gold bei der Herstellung der Brücke als nichtbeihilfefähig bei der Berechnung des Höchstbetrages der Beihilfe zu berücksichtigen, sei dagegen unbegründet. Nach Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. seien die Mehrkosten bei Verwendung von Gold bei Zahnersatzarbeiten nur unter bestimmten, hier nicht vorliegenden Voraussetzungen beihilfefähig. Diese Mehrkosten könnten nur berücksichtigt werden, wenn sie als tatsächliche angemessene Aufwendungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. anzusehen wären. Aus der Tatsache, daß in der genannten Sonderbestimmung genau umschrieben sei, unter welchen Voraussetzungen die Verwendung von Gold beihilfefähig ist, und aus der Forderung, daß die Verwendung von Edelmetall unbedingt notwendig war, sei zu schließen, daß nur in ganz bestimmten Ausnahmefällen bei Verwendung von Gold eine Beihilfe gewährt werden solle und daß in sonstigen Fällen die Mehrkosten auch nicht auf dem Wege über Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. sich auf die Höhe der Beihilfe sollten auswirken können. Anderenfalls wäre wohl bei der Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. auf die Bestimmung der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. hingewiesen worden.

Die Aufwendungen für den Stiftzahn seien wegen unentschuldbarer Versäumung der Einholung der vorgeschriebenen vorherigen Anerkennung der Beihilfefähigkeit seitens der Klägerin nach Nr. 8 Abs. 1 und Nr. 14 Abs. 5 BGr. mit Recht nicht berücksichtigt worden.

Gegen dieses Berufungsurteil hat die Klägerin die zugelassene Revision eingelegt.

Zur Begründung rügt die Klägerin die Nichtanwendung der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. Sie trägt im wesentlichen vor:

Die Bestimmung der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. über die Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe schreibe vor, daß die Beihilfe zusammen mit Versicherungsleistungen die tatsächlichen angemessenen Aufwendungen nicht übersteigen dürfe. Dies bedeute, daß bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe alle tatsächlichen angemessenen Aufwendungen festzustellen und zu berücksichtigen seien. Zu diesen gehörten nicht nur die beihilfefähigen - mit Hundertsätzen nach Nr. 3 Abs. 1 bis 3 BGr. zu bemessenden - Aufwendungen, sondern auch alle "nichtbeihilfefähigen (zurechnungsfähigen)", d.h. solche Aufwendungen, die nicht mit Hundertsätzen zu bemessen, jedoch nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe den beihilfefähigen Aufwendungen und beihilfefähigen Beiträgen zuzurechnen seien; zu ihnen gehörten alle angemessenen Aufwendungen, soweit sie nicht bemessungsfähig seien. Hiervon seien die "beihilfeunfähigen" Aufwendungen zu unterscheiden; "beihilfeunfähig" seien solche Aufwendungen, die in der Berechnung der Beihilfe unberücksichtigt bleiben müßten.

Bei der Prüfung, ob eine Aufwendung "angemessen" im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. war, sei wohlwollend zu verfahren. Eine Aufwendung werde im allgemeinen nur zu beanstanden sein, wenn sie "offensichtlich" nicht angemessen war. Seien für die Vergütung von Leistungen Gebührenordnungen oder Tarife mit Mindest- und Höchstsätzen maßgebend, so könne in der Regel angenommen werden, daß die in den Rechnungen angesetzten Beträge den wirtschaftlichen Verhältnissen des Zahlungspflichtigen Rechnung tragen (zu vergl. RJM vom 11. September 1942 Nr. 21.500 I a 5 1662, Beihilfeverfügung). Sei eine Aufwendung hiernach angemessen, so könne sie nicht beihilfeunfähig sein.

Demgemäß sei auch die nicht unbedingt notwendige Aufwendung für die Verwendung von Gold bei der Herstellung der Brücke in Höhe der Mehrkosten von 10 DM "nichtbeihilfefähig", wenn sie angemessen, d.h. üblich im Sinne des § 612 Abs. 2 BGB sei. Daß sie angemessen sei, könne nicht ernstlich bestritten werden. Sie sei daher bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. zu berücksichtigen.

Die Goldklausel (Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr.) besage nur, daß die Mehraufwendung für eine nicht unbedingt notwendige Goldverwendung nicht bemessungsfähig sei, nicht dagegen auch, daß sie beihilfeunfähig sei, daß also für sie keine Beihilfe zu gewähren sei. Denn Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. bestimme nur, daß die Mehraufwendungen für Goldverwendung unter bestimmten Voraussetzungen beihilfefähig seien. Die Vorschrift sage jedoch nichts darüber aus, ob sie, falls die Voraussetzungen der Beihilfefähigkeit nicht gegeben seien, "nichtbeihilfefähig" oder beihilfeunfähig seien. Die Goldklausel gelte für alle Zahnersatzarbeiten, also auch für Brücken. Angemessene Mehraufwendungen für nicht unbedingt notwendige Goldverwendung seien daher bei jedem Zahnersatz, also auch bei Brücken, "nichtbeihilfefähig".

Ein ausdrücklicher Hinweis in Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. auf Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. wäre überflüssig gewesen, weil Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. für alle tatsächlichen angemessenen Aufwendungen gelte. Danach seien die Aufwendungen sowohl für die Goldverwendung bei der Brücke als auch für den Stiftzahn "nichtbeihilfefähig" und infolgedessen bei Anwendung der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. zu berücksichtigen.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und weist u.a. darauf hin, daß die Klägerin bezüglich der Aufwendungen für den Stiftzahn mit dem Revisionsantrag die Klage in unzulässiger Weise ändere.

II.

Die Auslegung und Anwendung der Beihilfengrundsätze 1942, auf denen das angefochtene Urteil beruht, unterliegt der Prüfung durch das Revisionsgericht. Ob diese Beihilfengrundsätze in Bayern den "Charakter von Rechtsnormen" hatten, wie das Berufungsgericht meint, oder ob sie auch in Bayern als Verwaltungsvorschriften anzusehen waren, kann unerörtert bleiben. Jedenfalls enthalten sie revisibles Recht im Sinne des § 127 Abs. 2 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG -. Die Regelung des § 127 Abs. 2 BRRG dient dem Zweck, die Rechtseinheitlichkeit auf dem Gebiet des Beamtenrechts zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1962 - BVerwG VI C 60.60 -). Diese Rechtseinheitlichkeit erfordert die gleichmäßige und ohne Rücksicht auf den Einzelfall übereinstimmende Auslegung und Anwendung nicht nur der Gesetze und Rechtsverordnungen, sondern auch solcher Verwaltungsvorschriften - wie der Beihilfengrundsätze 1942 -, deren Bedeutung über die einer bloßen Anweisung für den inneren Dienstbetrieb hinausgeht, weil sie eine im Gesetz nur im allgemeinen, nicht jedoch auch schon nach Inhalt und Umfang festgelegte Rechtspflicht - wie hier die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn - durch bestimmte und für alle gleichliegenden Fälle allgemein geltende Regeln konkretisieren und dadurch das Ermessen der Verwaltung mit der nach außen wirkenden Folge "binden", daß ein gegen eine solche Regel verstoßender Verwaltungsakt rechtsfehlerhaft ist (im Ergebnis ebenso: BVerwGE 11, 56 [59] mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1955 - BVerwG IV C 17.54 - und BVerwGE 2, 163 [167]).

Obgleich das Revisionsgericht hiernach an die Ausführungen des Berufungsgerichts über die Auslegung und Anwendung der Beihilfengrundsätze 1942 nicht gebunden ist, hat die Revision nur zum Teil Erfolg.

Der Revisionsantrag enthält zwar nicht - wie der Beklagte meint - eine im Revisionsverfahren unzulässige. Klageänderung. Daß bezüglich der Aufwendungen für den Stiftzahn die. Klägerin im Berufungsverfahren beantragt hat, 25 DM als beihilfefähig und 30 DM als tatsächliche angemessene Aufwendungen bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe (Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr.) zu berücksichtigen, nunmehr aber beantragt, die gesamten Aufwendungen in Höhe von 55 DM als tatsächliche angemessene Aufwendungen bei der Festsetzung des Höchstbetrages zu berücksichtigen, ist lediglich eine - zulässige - Einschränkung des Klageantrages.

Die Revision ist aber unbegründet, soweit das Berufungsgericht die Nichtberücksichtigung der Aufwendungen der Klägerin für den Stiftzahn in Höhe von 55 DM als rechtsfehlerfrei anerkannt hat. Diese Aufwendungen können auch bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. nicht berücksichtigt werden.

Die Angemessenheit der Aufwendungen hat nicht nur und erst bei der Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. Bedeutung. Sie ist vielmehr - wie sich bereits aus Nr. 1 Abs. 1 Satz 1 BGr. ergibt - grundsätzliche Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit einer Aufwendung. Die in Nr. 8 Abs. 1 Satz 1 BGr. enthaltene Regelung, daß Aufwendungen für Zahnersatz nur beihilfefähig sind, wenn der Antragsberechtigte der Festsetzungsstelle schon vor Beginn der Ausführung einen Kostenanschlag über den vorgesehenen Zahnersatz vorgelegt und die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit anerkannt hat, dient infolgedessen auch dem Zweck, der Festsetzungsstelle die Feststellung der Angemessenheit einer Aufwendung für Zahnersatz schon vor Beginn der Ausführung zu ermöglichen. Hat der Antragsteller bestimmungswidrig versäumt, die Entscheidung der Festsetzungsstelle über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Zahnersatz und damit die Feststellung der Angemessenheit dieser Aufwendungen vorher herbeizuführen, so wird nach Nr. 14 Abs. 5 BGr. "eine Beihilfe nur gewährt", wenn das Versäumnis entschuldbar ist. Dieser Regelung ist zu entnehmen, daß die Beihilfengrundsätze bei Aufwendungen für Zahnersatz eine nachträgliche Feststellung der Angemessenheit nur in dem Ausnahmefall der Nr. 14 Abs. 5 BGr. zulassen. Hieraus folgt zwangsläufig, daß die Angemessenheit einer Aufwendung für Zahnersatz nach schuldhafter Versäumung der vorherigen Einholung der Anerkennung der Beihilfefähigkeit (Nr. 8 Abs. 1 Satz 1 BGr.) nicht mehr bei der Ermittlung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. festgestellt werden kann, daß diese Aufwendung beihilfeunfähig geworden ist. Für die Auffassung, der Dienstherr habe allein wegen Festsetzung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz. 1 BGr. eine nachträgliche Prüfung der Angemessenheit einer Aufwendung für Zahnersatz vorzunehmen, fehlt jeder Anhaltspunkt, zumal - wie die Revision selbst in ihrem Schriftsatz vom 10. Mai 1960 (Bl. 7) einräumt - die Beihilfengrundsätze mit der - in Nr. 14 Abs. 5 enthaltenen - Formulierung "wird eine Beihilfe nur gewährt" die grundsätzliche Beihilfeunfähigkeit umschreiben und zumal auch die Ausschlußregelung der Nr. 13 Abs. 2 BGr. erweist, daß säumiges Verhalten des Antragstellers Beihilfeunfähigkeit zur Folge haben soll.

Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht - mit Bindungskraft für das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -) - festgestellt, daß die Klägerin es verabsäumt hat, die Anerkennung der Beihilfefähigkeit ihrer Aufwendungen in Höhe von 55 DM für die Herstellung eines Stiftzahnes vor Beginn dieser zahnärztlichen Leistung zu erwirken, und daß dieses Versäumnis der Klägerin wegen deren Vertrautheit mit der Regelung der Nr. 8 Abs. 1 Satz 1 BGr. nicht entschuldbar im Sinne der Nr. 14 Abs. 5 BGr. war. Diese Feststellungen tragen aus den vorstehenden Gründen die Entscheidung, daß diese Aufwendungen auch bei der Berechnung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. nicht mehr als tatsächliche angemessene Aufwendungen berücksichtigt werden dürfen.

Soweit das angefochtene Urteil die Aufwendungen für den Stiftzahn in Höhe von 55 DM betrifft, ist daher die Revision zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Im übrigen hat die Revision jedoch Erfolg.

Gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, die Mehrkosten für die Goldverwendung bei Herstellung der Brücke seien, auch soweit sie angemessen sind, bei der Berechnung des Höchstbetrages nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 1 BGr. unberücksichtigt zu lassen, macht die Revision mit Recht geltend, daß Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. nur die Frage nach der Beihilfefähigkeit (Bemessungsfähigkeit) beantwortet. Die Regelung der Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. würde die Folgerung, daß die dort erörterten Mehrkosten bei Verwendung von Edelmetall bei Zahnersatzarbeiten auch bei der Berechnung des Höchstbetrages der Beihilfe nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. nicht zu berücksichtigen seien, nur dann rechtfertigen, wenn die Verneinung der in Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. für die Beihilfefähigkeit der Mehrkosten bei Goldverwendung vorausgesetzten unbedingten Notwendigkeit auch die negative Beantwortung der durch Nr. 1 Abs. 1 Satz 1 BGr. grundsätzlich aufgeworfenen Frage nach der Angemessenheit der Mehrkosten zwangsläufig einschließen würde. Dies ist nicht der Fall, weil Mehrkosten bei Verwendung von Gold auch dann angemessen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. sein können, wenn sie nicht "unbedingt notwendig" im Sinne der Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. waren. Bei der Ermittlung der "tatsächlichen angemessenen Aufwendungen" im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. ist die Aufwendung der Klägerin für die Goldverwendung bei der Herstellung der Brücke auch nicht etwa allein deshalb außer Betracht zu lassen, weil hier nach Nr. 8 Abs. 4 Satz 2 BGr. eine Beihilfe für diese Mehrkosten abgelehnt worden ist. Denn zu den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. gehören - dies hat das Berufungsgericht verkannt - außer den beihilfefähigen auch die mit dem jeweiligen Krankheits-(oder Geburts-)Fall zusammenhängenden nichtbeihilfefähigen Aufwendungen, soweit sie angemessen sind.

Hiernach ist - was dem Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO verwehrt ist - noch zu prüfen, ob die der Klägerin erwachsenen Mehrkosten von 10 DM für die Goldverwendung bei der Herstellung der Brücke angemessen waren. Ist dies zu bejahen, so sind diese Mehrkosten als tatsächliche angemessene. Aufwendungen in die Berechnung des Höchstbetrages nach Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. einzubeziehen.

Das angefochtene Urteil ist demzufolge, soweit es die Mehrkosten für die Goldverwendung betrifft, wegen unrichtiger Anwendung der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. aufzuheben und die Sache insoweit zwecks Nachholung der vorstehend als erforderlich bezeichneten Feststellung zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 191 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 127 Abs. 2 BRRG, § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt, soweit die Revision zurückgewiesen wird, aus § 154 Abs. 2 VwGO.