I.

Die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft zog die Klägerin für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen mit 22 Bescheiden vom April, Mai und Juni 1960 zur Zahlung von Gebühren von insgesamt 2.048,76 DM heran. Über die rechtzeitig eingelegten Einsprüche wurde nicht entschieden. Im Klageverfahren beantragte die Klägerin,

die Gebührenbescheide

aufzuheben sowie die Beklagte zur Zahlung von 2.048,76 DM zu verurteilen.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. wies die Klage mit Urteil vom 17. Mai 1961 ab und ließ im Urteil die Sprungrevision zu. Zur Begründung führte es aus: Die streitigen Gebühren seien rechtmäßig erhoben worden. Daß die Einfuhrbewilligungen auf dem Gebiete der gewerblichen Wirtschaft gebührenfrei erteilt würden, stehe einer Gebührenerhebung für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft nicht entgegen. Es handle sich um verschiedene Warengattungen, die auch im Zollrecht und im Recht der Verbrauchsteuern ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz unterschiedlichen Regelungen unterworfen seien. Auch das Kostendeckungsprinzip sei beachtet. Dieses könne nur verletzt sein, wenn die Gebührensätze so bemessen seien, daß sie ständigÜberschüsse erbringen müßten. Die Verordnung zurÄnderung der Gebührenordnung der Außenhandelsstelle vom 20. Januar 1958 stelle eine nach dem Gebührengesetz zulässige Dauerregelung dar. Die durch diese Änderungsverordnung für die Zeit ab 1. April 1958 festgesetzten Gebührensätze seien angemessen. Das ergebe sich aus der Tatsache, daß die gleichen Sätze im Rechnungsjahr 1956 nur eben ausgereicht hätten, um die Verwaltungskosten zu decken. Die Beklagte habe deshalb bei Erlaß derÄnderungsverordnung davon ausgehen dürfen, daß die gleichen Gebührensätze auch für die Zukunft erforderlich seien, um jedenfalls im langfristigen Durchschnitt der Jahre die Verwaltungskosten der Außenhandelsstelle mit Sicherheit zu decken. Daß die Gebührensätze im Rechnungsjahr 1958 tatsächlich zu einem sehr hohen, in den Jahren 1959 und 1960 zu wiederum geringeren Überschüssen geführt hätten, sei unerheblich. Es handle sich dabei um zeitweilige, in erster Linie auf ungewöhnlich günstige Konjunkturverhältnisse zurückzuführende Schwankungen.

Gegen das Urteil legte die Klägerin mit rechtzeitig vorgelegter schriftlicher Zustimmung der Beklagten die zugelassene Sprungrevision ein und trug zur Begründung vors Das Gebührengesetz sei wegen Verstoßes gegen die Art. 2 und 3 GG verfassungswidrig. Die Gebührenerhebung sei aus den dem Bundesverwaltungsgericht bereits aus anderen Verfahren bekannten Gründen rechtswidrig. Im Laufe des Revisionsverfahrens trug sie noch vor, es sei auch unzulässig, die Gebühren für die Erteilung von nicht durch einen Höchstbetrag begrenzten Einfuhrbewilligungen nach dem Zollgrenzwert der Einfuhr zu bemessen. Der Gebührentarif 1960 verletze das Kostendeckungsprinzip. Das ergebe sich aus dem Gebührenüberschuß des Rechnungsjahres 1960 von mehr als einer halben Million DM und aus den ständigen erheblichen Überschüssen der Vorjahre. Außerdem habe die Beklagte bei der Veranschlagung der Gebühren nicht die notwendige Sorgfalt aufgewendet, sondern bewußt der Wirtschaft überhöhte Lasten auferlegt. Einen förmlichen Revisionsantrag stellte die Klägerin nicht.

Die Beklagte beantragte,

Sie hält die Darlegungen der Revision für unzutreffend und macht Ausführungen zu den veranschlagten und tatsächlichen Gebühreneinnahmen und Verwaltungskosten im Rechnungsjahr 1960.

II.

1.

Das Fehlen eines ausdrücklichen Antrages steht der Zulässigkeit der Revision nicht entgegen. Es genügt auch nach derVerwaltungsgerichtsordnung, daß das Ziel der Revision aus der Tatsache der Einlegung eindeutig ersichtlich ist (BVerwGE 12, 189 [BVerwG 14.04.1961 - VII B 7/61]). Das ist hier der Fall.

2.

Die Revision ist begründet und führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht.

a)

Die Klägerin vermag allerdings nicht mit ihrer Auffassung durchzudringen, daß die Erhebung von Gebühren für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen schlechthin ausgeschlossen sei. Der erkennende Senat hat dazu in seinem zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten Urteil vom 8. Dezember 1961 - BVerwG VII C 2.61 - eingehend dargelegt, daß die Außenhandelsstelle auch nach Beendigung des Besatzungsregimes berechtigt und verpflichtet war, nach Maßgabe des Gesetzes über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandels stelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 969) - Gebührengesetz - und der jeweils in Betracht kommenden Gebührenordnung für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen Gebühren zu erheben. In diesem Urteil hat der Senat auch ausgeführt, daß der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht dadurch verletzt wird, daß nur die Importeure von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft, nicht aber die Importeure von gewerblichen Gütern für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen Gebühren zu entrichten haben.

Daß die Gebühr für die Erteilung einer unbegrenzten Einfuhrbewilligung nach § 3 Abs. 1 der Gebührenordnung der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft in der Fassung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249) - Gebührenordnung - ab 1. Januar 1957 nach dem Zollgrenzwert der getätigten Einfuhr bemessen wird, bewirkt entgegen der Auffassung der Klägerin ebenfalls nicht die Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung. Die Klägerin macht geltend, im Falle der Vereinbarung der fob-Klausel erhalte der Importeur die devisenrechtliche Genehmigung zur Zahlung der - bei Übersee-Einfuhren und der Verwendung von Kühlschiffen u.U. sehr hohen und bis an den Deviseneinkaufswert der Ware heranreichenden - Kosten der Fracht und der Versicherung ab Verladehafen nicht durch die Einfuhrbewilligung, sondern im Wege der durch den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 23/58 vom 6. Juni 1958 (Bundesanz. Nr. 112) erteilten allgemeinen. Genehmigung. Durch die Heranziehung des Zollgrenzwertes würden aber gerade auch diese Kosten mit Gebühren belastet. Hierfür fehle die Gegenleistung der Außenhandelsstelle, so daß das Äquivalenzprinzip verletzt sei. Das Vorbringen zeigt, daß die Klägerin die Vorschrift des § 3 Abs. 1 der Gebührenordnung verkennt. Diese unterwirft nicht etwa von anderen Stellen erteilte Genehmigungen oder sonstige, außerhalb der Einfuhrbewilligung stehende Vorgänge der Gebührenpflicht, sondern bestimmt lediglich die Bemessungsgrundlage der für die. Erteilung der Einfuhrbewilligung geschuldeten Gebühr. Unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips kann somit allein die Frage auftreten, ob der Zollgrenzwert geeignet ist, zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung eine Relation herzustellen, d.h. als Bemessungsgrundlage der Gebühr zu dienen. Die für die Einhaltung des Äquivalenzprinzips erforderliche Angemessenheit des Verhältnisses zwischen Gebührenhöhe und Wert der Amtshandlung (BVerwGE 12, 162[BVerwG 24.03.1961 - VII C 109/60] [166, 169]) hängt hingegen vom Gebührentarif ab.

Der Zollgrenzwert ist als Bemessungsgrundlage geeignet. Schon in der eben genannten Entscheidung (BVerwGE 12, 162[BVerwG 24.03.1961 - VII C 109/60] [169]) hat der Senat ausgeführt, bei Einfuhrerlaubnissen biete sich der Wert des Objektes als Bemessungsgrundlage an; die an sich auch denkbare Berechnung der Gebühr nach dem Nutzen der Einfuhrbewilligung für den Importeur ist, wie der Senat in dem ebenfalls bereits genannten Urteil vom 8. Dezember 1961 entschieden hat, durch das Kostendeckungsprinzip des § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes ausgeschlossen. Auch das Gebührengesetz geht in§ 2 Abs. 2 bei der Bestimmung der höchstzulässigen Gebühr vom Wert der Einfuhrbewilligung aus. Wie später noch auszuführen ist, durfte die Gebührenordnung als Wert des Objektes der unbegrenzten Einfuhrbewilligung den Zollgrenzwert der jeweils getätigten Einfuhr bestimmen. Dann ist aber das Äquivalenzprinzip beachtet. Auch der für die angegriffenen Gebührenbescheide maßgebende Gebührentarif (§ 3 Abs. 2 der Gebührenordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 20. Januar 1958 [Bundesanz. Nr. 14]) verletzt angesichts des geringen Hundertsatzes von 0,15 bzw. 0,015 vom Hundert das Äquivalenzprinzip nicht. Schließlich scheitert die umstrittene Gebührenerhebung entgegen der Meinung der Klägerin auch nicht an § 2 Abs. 2 des Gebührengesetzes. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Vorschrift, die entsprechend den Gegebenheiten im Zeitpunkt ihres Erlasses nur begrenzte Einführerlaubnisse und Zuteilungen im Auge hat, überhaupt eine Höchstgebühr für die inzwischen notwendig gewordenen unbegrenzten Einfuhrbewilligungen bestimmt, oder ob eine derartige Regelung fehlt. Selbst bei der für die Klägerin günstigsten Annahme, daß nicht der Zollgrenzwert, sondern der reine Warenwert der Berechnung der Höchstgebühr zugrunde zu legen wäre, könnte eine Gebühr in Höhe von 0,15 bzw. 0,015 vom Hundert aus dem Zollgrenzwert nicht höher sein als 1 vom Hundert aus dem reinen Warenwert. Es ist kaum vorstellbar, daß die Kosten für Fracht, Versicherung und Umschließung der Ware bis zur Verzollung mehr als 85 vom Hundert des Zollgrenzwertes ausmachen; die Klägerin hat dies auch nicht behauptet.

Endlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Zugrundelegung des Zollgrenzwertes bei unbegrenzten Einfuhrbewilligungen verletze den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Da der Zollgrenzwert die Bemessungsgrundlage der Gebühren für alle unbegrenzten Einfuhrbewilligungen ist, gleichgültig, ob fob-, cif- oder sonstige Klauseln vereinbart sind, ist jedenfalls eine ungleiche Behandlung der Empfänger unbegrenzter Einfuhrbewilligungen nicht denkbar. Der Unterschied zwischen der Bemessungsgrundlage für begrenzte Einfuhrbewilligungen (in der Bewilligung angegebener Höchstbetrag) und derjenigen für unbegrenzte Einfuhrbewilligungen (Zollgrenzwert), der übrigens nicht einmal praktisch wird, sobald nur der - dem Zollgrenzwert etwa entsprechende - eif-Preis vereinbart ist, begründet keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Ob eine gesetzliche Regelung mit Art. 3 GG vereinbar ist, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ab, ob sich für die Differenzierung irgendein sachlich vertretbarer Grund anführen läßt oder ob diese mangels eines solchen Grundes als willkürlich erscheint. Dabei gebietet die Rücksicht auf die Freiheit des Gesetzgebers besondere Zurückhaltung; eine gesetzliche Regelung kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 12, 326 [BVerfG 09.05.1961 - 2 BvR 49/60] [333]) nur als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident ist. Im vorliegenden Falle hat der Verordnungsgeber sein - an Unfang dem gesetzgeberischen Ermessen allerdings nachstehendes - Ermessen nicht willkürlich gebraucht. Bei begrenzten Einfuhrbewilligungen ist die Bestimmung des in der Bewilligung angegebenen Höchstbetrages als Bemessungsgrundlage durch § 2 Abs. 2 des Gebührengesetzes und dadurch bedingt, daß eben der Höchstbetrag der Bewilligung auch deren Wert bezeichnet. Für die unbegrenzte Einfuhrbewilligung mußte notwendig ein anderer Maßstab gefunden werden. Das Gericht hat nicht darüber zu befinden, ob der Verordnungsgeber einen besseren als den des Zollgrenzwertes hätte finden können. Deshalb ist es auch entgegen der Meinung der Klägerin ohne Belang, ob etwa die bis zum 31. Dezember 1956 geltende Fassung des § 3 Abs. 1 der Gebührenordnung, die die Berechnung der Gebühr für die Erteilung einer unbegrenzten Bewilligung aus dem in Anspruch genommenen Betrag vorschrieb, zweckdienlicher war. Entscheidend ist allein, ob der gefundene Maßstab willkürlich war. Das ist nicht der Fall. Der Wert einer unbegrenzten Einfuhrbewilligung kann nicht anders bemessen werden als nach dem Wert der durch sie ermöglichten tatsächlichen Einfuhr. Dabei ist es vertretbar, wenn nicht sogar geboten, vom Zollgrenzwert auszugehen. Dieser stellt den wirklichen Wert des Objektes der Einfuhrbewilligung dar, da er grundsätzlich dem normalen Preis entspricht, der bei einem Verkauf der Ware unter den Bedingungen des freien Wettbewerbes zwischen unabhängigen Käufern und Verkäufern im Zeitpunkt der Verzollung erzielt werden kann (vgl. die für den hier interessierenden Zeitraum geltenden §§ 53 bis 53 b des Zollgesetzes vom 20. März 1939 in der Fassung des Dritten Zolländerungsgesetzes vom 9. August 1956 [BGBl. I S. 735]). Dieser Wert der Einfuhr bleibt davon unberührt, welche der für den zwischenstaatlichen Handel entwickelten internationalen Klauseln (vgl. die Zusammenstellung bei Schlegelberger-Hildebrandt, Kommentar zum HGB, 3. Aufl., Randnr. 1920 zu § 346) vereinbart ist und wie sich hiernach der Aufwand für Fracht, Versicherung und Umschließung der Ware bis zur Verzollung aufteilt, ob er etwa zunächst vom Ausführer getragen wird und sich deshalb in dem vom Importeur zu zahlenden Preis niederschlägt, oder ob er als unmittelbarer Kostenfaktor beim Importeur erscheint. Auch der im Bereich der unbegrenzten Einfuhrbewilligungen als rein technisch zu verstehende Unterschied, daß je nach der vereinbarten Klausel die Bezahlung der Fracht-, Versicherungs- und Umschließungskosten im einen Fall durch die Einfuhrbewilligung devisenrechtlich genehmigt wurde, während sie im anderen Fall auf Grund allgemeiner Genehmigung möglich war, hat keinen Einfluß auf den Wert des Objektes der Einfuhrbewilligung. Von alldem abgesehen ist es nicht willkürlich, sondern in Anbetracht der großen Zahl der festzusetzenden Gebühren und des Umstandes, daß erhöhte Verwaltungskosten höhere Gebühren erforderlich machen, von sachlichen Überlegungen bestimmt, wenn der Verordnungsgeber im Rahmen der ihm durch das Gebührengesetz und das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen die Gebührenberechnung nach möglichst einfach zu handhabenden Maßstäben regelt. Daß dieses Ziel durch die Bestimmung des Zollgrenzwertes als Berechnungsgrundlage erreicht wurde, räumt die Klägerin selbst ein.

b)

Das Verwaltungsgericht hat zwar richtig erkannt, daß das Kostendeckungsprinzip des § 1 des Gebührengesetzes als Veranschlagungsmaxine nur Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt, es ist aber zu Unrecht davon ausgegangen, die Veranschlagung sei als Dauerregelung für eine unbestimmte Zahl von Jahren zulässig. Es läßt dabei außer acht, daß die auf die Kostendeckung abgestellte Tarifgestaltung nur für denselben Zeitraum möglich ist, für den die Verwaltungsausgaben zu veranschlagen sind. Das ist nach dem geltenden Haushaltsrecht ein Rechnungsjahr. Dieses Ergebnis wird durch folgende Erwägungen bestätigt: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 2, 246[BVerwG 13.10.1955 - I C 5/55]) ist das Kostendeckungsprinzip schon dann verletzt, wenn der Haushaltsanschlag der Gebühreneinnahmen denjenigen der Verwaltungsausgaben übersteigt. Wollte man die Auffassung des Verwaltungsgerichts anerkennen, so ergäbe sich daraus: Entweder dürften voraussehbare und deshalb im Haushalt veranschlagte, aber nur für ein oder zwei Rechnungsjahre erwartete konjunkturelle Änderungen der Gebühreneinnahmen entgegen der bisherigen Rechtsprechung mit Rücksicht auf die Eigenschaft des Tarifs als einer Dauerregelung doch nicht zur Verletzung des Kostendeckungsprinzips führen, oder aber es müßten voraussehbare Änderungen zur Vermeidung eines Widerspruchs mit der bisherigen Rechtsprechung entgegen dem Gebot der Haushaltswahrheit unveranschlagt bleiben. Beide Folgen sind untragbar. Es muß deshalb bei der Beschränkung der Veranschlagung auf ein Rechnungsjahr verbleiben, so wie der Senat in seinem mehrfach genannten Urteil vom 8. Dezember 1961 entschieden hat.

Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts reichen nicht aus, um über die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips für das Jahr 1960 entscheiden zu können. Das Verwaltungsgericht muß nunmehr feststellen, welche Tatsachen und welche Erwägungen der zuständigen Stellen dazu geführt haben, den in derÄnderungsverordnung vom 20. Januar 1958 bestimmten Tarif auch für das Rechnungsjahr 1960 beizubehalten. Sodann hat es darüber zu befinden, ob die erforderlichen Tatsachen vollständig und zutreffend. erfaßt wurden, und ob die hierauf aufbauende Haushaltsschätzung und damit zusammenhängend die Bestimmung des Tarifs ermessensfehlerfrei zustande gekommen sind. Das Urteil des Verwaltungsgerichts war daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.