Die Klägerin hatte von der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (Außenhandelsstelle) im Sommer 1952 antragsgemäß zwei Einkaufsermächtigungen über einen Gegenwert von insgesamt 46.110 DM erhalten, aber nur Waren im Gegenwert von 2.268 DM eingeführt. Mit zwei Bescheiden vom 28. Juli 1952 forderte die Außenhandelsstelle von der Klägerin für diese Einkaufsermächtigungen eine Gebühr in Höhe von 1/2 v.H. der antragsgemäß bewilligten Beträge. Hiergegen hat die Klägerin nach erfolglosem Einspruch Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Sie ist der Ansicht, daß die Kaufverträge nicht genehmigungspflichtig seien. Der diese Genehmigungspflicht begründende Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 56/51 sei nicht wirksam, da ihm die Rechtsgrundlage fehle. Auch bleibe die Gebührenordnung, die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liege, nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und sei daher nichtig.

Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat die Klage abgewiesen. Die Berufung ist vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen worden. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die angefochtenen Gebührenbescheide hätten ihre Grundlage in dem Gebührengesetz vom 17. Dezember 1951 und der Gebührenordnung vom 13. Februar 1952. Der sich daraus ergebende Gebührentatbestand rechtfertige die Gebührenerhebung nach Grund und Höhe. Da für eine wertlose behördliche Leistung keine Gebühr verlangt werden könne, bedürfe es der Prüfung, ob der Vorgang, für den die Gebühr erhoben werde, diejenige Bedeutung habe, welche, die Gebührenvorschrift voraussetze. Die Beklagte fordere die Gebühr nicht für einen wertlosen oder gar nichtigen Verwaltungsakt. Die Einkaufsermächtigung im sogenannten Bundesstellenverfahren bedeute einmal die Befreiung von einem öffentlich-rechtlichen Verbot des Kaufabschlusses und enthalte weiter die verbindliche Zusage, daß die Einfuhr- und Zahlungsbewilligung erteilt werde. In dieser Zusage liege der wesentliche, die Gebührenpflicht nach Grund und Höhe allein bereits rechtfertigende Teil der Einkaufsermächtigung. Die Kompetenz der Außenhandelsstelle, solche Zusagen zu erteilen, sei rechtswirksam. Das gleiche gelte von dem erwähnten Kaufabschlußverbot, das dahin zu verstehen sei, die Einfuhr- und Zahlungsbewilligung werde nur dann erteilt werden, wenn der zugrunde liegende Kaufvertrag nach der in der Einkaufsermächtigung liegenden Zusage abgeschlossen werde. Die Gebühr habe die ihr gesetzten Grenzen, nämlich den Grundsatz der Gleichmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit sowie das Kostendeckungsprinzip gewahrt. Da die Gewährung der Nutzungsmöglichkeit die Gebührenpflicht begründe, sei es unerheblich, inwieweit, der Importeur sie realisieren könne. Das Reugeldverfahren schließe die Gebührenerhebung nicht aus. Ein beabsichtigtes offenbares Mißverhältnis zwischen den Gesamtkosten und der erhobenen Gebühr, durch das das Kostendeckungsprinzip verletzt werde, liege nicht vor. Die Voranschläge im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1951 und 1952 bildeten zwar einen bedeutsamen Anhalt dafür, daß das im voraus geschätzte Gebührenaufkommen bereits zu einem höheren Betrag erwartet worden sei als der Betrag der Ausgaben. Die Differenz belaufe sich bei einem Einnahmesoll der Beklagten von 4.020.100 DM auf annähernd 500.000 DM. Daß die Beklagte mit einem solchen Überschuß gleichwohl damals in Wahrheit nicht gerechnet habe, lasse sich schwerlich annehmen. Der haushaltsmäßig geschätzte Überschuß sei aber nicht so hoch, daß von einem offenbaren Mißverhältnis gesprochen werden könne. Beim Erlaß der Gebührenordnung im Februar 1952 hätten die beteiligten Bundesminister die Möglichkeit einkalkulieren können, daß unvorhergesehene Ausfälle einträten. Haushaltsrechtlich könnten Gebühren, die bei Gültigkeit der Gebührenordnung zu zahlen seien, ohne weiteres veranschlagt werden. Für das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip gälten andere Grundsätze. Hier könne ein gewisser Gebührenausfall ohne weiteres berücksichtigt werden. Daß bei einer Überprüfung des Gebührentarifs, die durch das Anschwellen der tatsächlichen Einnahmen über die im Voranschlag eingesetzten Beträge hinaus geboten gewesen sei, an der bisher zugrunde gelegten Schätzung nicht habe festgehalten werden dürfen, ergebe der Sachvortrag der Klägerin nicht. Dafür bestünden auch sonst keine ausreichenden Anhaltspunkte. Zur Zeit der hier erteilten Einkaufsermächtigung im Sommer 1952 habe noch kein zwingender Grund bestanden, die Gebühr zu ermäßigen. Es habe vielmehr abgewartet werden dürfen, ob das Ansteigen der Einnahmen kontinuierlich verliefe. In einer Gebührenordnung könnten Durchschnittssätze für einen längeren Zeitraum zugrunde gelegt werden. Es sei auch statthaft, bei der Schätzung einige Vorsicht walten zu lassen. Der Verordnungsgeber habe den Rahmen des ihm offenstehenden Ermessens nicht überschritten. Es ändere an dem Ergebnis auch nichts, daß der Überhang der Rechnungsjahre 1951 und 1952 nicht in das jeweils folgende Rechnungsjahr übernommen worden sei. Daß der Überhang nach Abschluß des Rechnungsjahres den vom Bundesminister der Finanzen verwalteten Mitteln zufließe, entspreche allgemeinen haushaltsrechtlichen Gepflogenheiten. Ein Mißbrauch der gebührengesetzlichen Ermächtigung oder eine aus sonstigen Gründen abzuleitende Nichtigkeit der Gebührenordnung sei nicht schon deshalb anzunehmen, weil die Entwicklung des Einfuhrvolumens zum Ausgangspunkt der Schätzung gemacht worden sei, die den Gebühren zugrunde liege. Das Einfuhrvolumen ergebe naturgemäß zugleich einen Anhalt für die Zahl der zu erwartenden Ermächtigungen.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt. Zur Begründung wiederholt sie ihr früheres Vorbringen und macht ferner geltend: Die Gebührenerhebung verletze in den durchaus nicht seltenen Fällen, in denen die Einkaufsermächtigung nicht ausgenutzt werde, sowohl den Gleichheitsgrundsatz als auch das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit. Es gebe Fälle, in denen aus außerhalb des Entscheidungsbereichs des Importeurs liegenden Gründen die Einkaufsermächtigung nicht ausgenutzt werde, andererseits auch Fälle, in denen die Ausnutzung der Einkaufsermächtigung von der Entschließung und der Entscheidungsfreiheit des Importeurs abhänge. Die weniger finanzstarken Importeure konnten das Risiko nicht übernehmen, die oft sehr hohen Gebühren für eine nicht ausgenutzte Einkaufsermächtigung zu zahlen. Sie seien also in der Entfaltung ihrer freien Persönlichkeit im Vergleich zu den finanzstarken Importeuren benachteiligt. Die Entschließungsfreiheit der Importeure, die Einkaufsermächtigung nicht auszunutzen, sei ungleich belastet, je nach dem, ob es sich um teuere oder billigere Waren handele. Das Kostendeckungsprinzip sei durch die Gebührenerhebung verletzt, weil die Außenhandelsstelle in dem Voranschlag nicht ihre Tätigkeit im Ein- und Ausfuhrverfahren von ihrer sonstigen Tätigkeit getrennt und die erzielten Überschüsse nicht auf das neue Haushaltsjahr übertragen habe. Die Gebührensätze der Gebührenordnung beruhten auf einer Schätzung der voraussichtlichen, tatsächlichen Einfuhren. Die Annahme des Berufungsgerichts, daß das Einfuhrvolumen ein Anhalt für die Zahl der zu erwartenden Ermächtigungen sei, sei irrig. Es könne vielmehr praktisch immer wieder vorkommen, daß über ein und denselben Devisenbetrag nacheinander eine Vielzahl von Einkaufsermächtigungen ausgestellt würden. Zwangsläufig müsse deshalb das Kostendeckungsprinzip verletzt werden, wenn die Höhe der Gebühren auf einer Schätzung der voraussichtlichen Einfuhren beruhe, die tatsächliche Gebührenerhebung aber auf Grund von Einkaufsermächtigungen erfolge.

Die Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt. Sie tritt den Ausführungen der Klägerin im einzelnen entgegen.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die Gebührenpflichtigkeit der Einkaufsermächtigungen rechtlich begründet sei, ist zutreffend. Nach § 6 des Gesetzes über die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 967) regelt sich die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle nach dem Gesetz über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 969) - Gebührengesetz -. Dieses Gesetz bestimmt in § 1, daß die Außenhandelsstelle zur Deckung der Verwaltungskosten für ihre Tätigkeit im Einfuhr- und Ausfuhrverfahren Gebühren erhebe. Dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ist die Befugnis eingeräumt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und dem Bundesminister der Finanzen eine Gebührenordnung zu erlassen. Diese Gebührenordnung vom 13. Februar 1952 (Bundesanzeiger Nr. 33) mit dem zugehörigen Gebührentarif (Bundesanzeiger Nr. 35) nennt in § 3 Abs. 1 Ziff. 2 als gebührenpflichtigen Akt die Erteilung von Einkaufsermächtigungen. Die Gebühr wird dabei nach einem im Tarif angegebenen Hundertsatz berechnet, der für die einzelnen Warengattungen verschieden hoch ist. Der Hundertsatz wird von dem in der Erlaubnis oder Zuteilung angegebenen Betrag berechnet.

Die Befugnis der Außenhandelsstelle, Gebühren zu erheben, ist danach außer durch das Kostendeckungsprinzip, auf das noch einzugehen sein wird, gesetzlich nicht eingeschränkt. Freilich ergeben sich, wie das Berufungsgericht mit Recht ausführt, aus dem. Wesen der Gebühr selbst gewisse Schranken. Die Verwaltungsgebühr, um die es hier allein geht, ist ihrem Charakter nach immer eine Gegenleistung für Amtshandlungen öffentlicher Stellen. Ist die amtliche Handlung für die Betroffenen in Wahrheit ohne Bedeutung, so kann für sie eine Gebührenpflicht nicht begründet werden. Auf die Verletzung dieses Grundsatzes zielt der Einwand der Klägerin ab, die Einkaufsermächtigung entbehre der gesetzlichen Grundlage. Allein dieser Einwand greift nicht durch. Gemäß Art. II Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 53 der Militärregierung ist die Bundesregierung diejenige Stelle, die zur Erteilung von Ermächtigungen und zum Erlaß von Vorschriften bezüglich des Verbringens von kontrolliertem Vermögen über die. Devisengrenze nach Art. I des Gesetzes Nr. 53 zuständig ist. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift ist die Bundesregierung ermächtigt, die Befugnis zur Erteilung von Ermächtigungen zu delegieren. Das ist geschehen durch die Anordnung vom 30. November 1950 (Bundesanzeiger Nr. 241), und zwar auf den Bundesminister für Wirtschaft mit der Befugnis zur weiteren Delegation. Diese weitere Delegation ist durch Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 56/51 (Bundesanzeiger 1951 Nr. 244) erfolgt, und zwar für die Einkaufsermächtigungen im sogenannten Bundesstellenverfahren auf die Außenhandelsstelle. Dieser Erlaß stellt seinem Inhalt nach keine Rechtsverordnung, sondern eine Verwaltungsvorschrift dar, so daß nicht untersucht zu werden braucht, ob dem Bundesminister für Wirtschaft eine Befugnis, das Einfuhrverfahren durch Rechtsvorschriften zu regeln, zustand. Die Zuständigkeit der Außenhandelsstelle für die hier in Betracht kommende Tätigkeit ist danach rechtlich bedenkenfrei begründet. Es bedarf somit keiner Erörterung darüber, ob eine solche Zuständigkeit auch unmittelbar aus dem Gesetz über die Außenhandelsstelle hergeleitet werden kann.

Gegen die Einkaufsermächtigung sind, soweit es sich um die Erhebung der Gebühren handelt, auch sachliche Bedenken nicht zu erheben. Dabei braucht auf die zwischen den Parteien strittige Frage nicht eingegangen zu werden, ob die Bundesregierung oder die von ihr ermächtigten Stellen im Rahmen der durch Art. II der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 53 übertragenen Befugnis, nach Art. I Abs. 2 des Gesetzes Nr. 53 Ermächtigungen zu erteilen und Vorschriften zu erlassen, überhaupt berechtigt waren, Importverträge einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen; denn die Einkaufsermächtigung enthält in der Sache nach Ziff. 11 a Abs. 3 des Runderlasses Außenwirtschaft Nr. 56/51 eine verbindliche Zusage auf Erteilung der Einfuhr- und Zahlungsbewilligung, falls der Kaufvertrag nach Erteilung der Einkaufsermächtigung geschlossen wird. Eine solche Zusage konnte rechtswirksam vorgesehen werden. Weder das Gesetz Nr. 53 noch die erwähnte Durchführungsverordnung zu diesem Gesetz oder die bezeichnete Anordnung der Bundesregierung enthalten Bestimmungen darüber, unter welchen Maßgaben und in welchem Verfahren die Ausnahmegenehmigung zu erteilen ist. Der Bundesminister für Wirtschaft konnte daher von seiner Befugnis auch in der Weise Gebrauch machen, daß er die Einfuhr- und Zahlungsbewilligung nur dann erteilt, wenn vor Abschluß des Kaufvertrages eine diesbezügliche Zusage gegeben ist. Diese Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens beruht auch nicht auf sachfremden Erwägungen. Die in der Einkaufsermächtigung enthaltene Zusage soll nämlich einmal dem Importeur bereits bei Beginn der Kaufverhandlungen die Gewähr geben, daß er für die spätere Wareneinfuhr und die Zahlung in Devisen die erforderliche Genehmigung erhält, zum anderen den zuständigen Behörden einen vorausschauenden Überblick über die Einfuhr und die Devisenlage verschaffen. Beide Gesichtspunkte halten sich im Rahmen der den Behörden durch die erwähnten Vorschriften übertragenen Aufgaben.

An dieser rechtlichen Überprüfung der gesetzlichen Grundlage der Einkaufsermächtigung ist der Senat, auch soweit dabei besatzungsrechtliche Vorschriften eine Rolle spielen, nicht gehindert; denn diese Prüfung bezieht sich hinsichtlich dieser Vorschriften nur darauf, ob die deutschen Stellen sich im Rahmen der ihnen durch Besatzungsrecht erteilten Befugnisse gehalten oder etwa deutsche Normen außer Betracht gelassen haben, ohne hierzu durch Besatzungsrecht ermächtigt zu sein (BVerfGE 2, 181 ff. [BVerfG 18.03.1953 - 1 BvL 11/51] [205]). Auf die Frage, in welchem Umfange besatzungsrechtliche Vorschriften nach Aufhebung des Besatzungsstatuts einer Nachprüfung durch deutsche Gerichte unterliegen, braucht daher hier nicht eingegangen zu werden.

Auch aus § 2 Abs. 2 des Gebührengesetzes folgt nicht, daß die Erhebung einer Gebühr für die Einkaufsermächtigung ausgeschlossen ist. Nach dieser Vorschrift darf die höchstzulässige Gebühr ein v.H. der in der Erlaubnis oder Zuteilung bewilligten Summe nicht übersteigen. Diese Vorschrift stellt - im Gegensatz übrigens zur Regierungsvorlage (Drucksache Deutscher Bundestag, I. Wahlperiode, Nr. 2448) - nicht auf die Einfuhrgenehmigung ab, sondern läßt die Erhebung von Gebühren für alle Handlungen der Außenhandelsstelle bis zu dem erwähnten Höchstsatz zu (vgl. auch Verhandlungen des Deutschen Bundestages, I. Wahlperiode, 176. Sitzung vom 22. November 1951, Stenographische Berichte Bd. 9 S. 7269).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, nach dem zwischen Leistung und Gegenleistung bei der Gebühr ein richtiges Verhältnis bestehen muß, ist gewahrt. Dieser Grundsatz verpflichtet nicht dazu, die Gebühr stets nach dem. Verhältnis von Leistung und Gegenleistung in jedem Einzelfall zu bemessen. Es genügt, wenn auf das im Regelfall eintretende wahrscheinliche Leistungsverhältnis abgestellt wird. Dabei kann auch der Wert des Gegenstandes, auf den sich die Amtshandlung bezieht, zur Bemessungsgrundlage gemacht, also eine sogenannte Wertgebühr erhoben werden. Daß die Gebührenordnung dabei diesen Wert nach dem Betrag berechnet, auf den die Einkaufsermächtigung lautet, gibt zu rechtlichen Bedenken keinen Anlaß. Die Ermächtigung bietet dem Antragsteller die Möglichkeit, eine Einfuhr in Höhe des in ihr angegebenen Betrages vorzunehmen, bedeutet für ihn also einen dementsprechenden Wert, bindet auf der anderen Seite die Behörde, in Höhe dieses Betrages eine Einfuhrgenehmigung und eine Devisengenehmigung zu geben. Diese Beurteilung wird freilich dann eine andere sein müssen, wenn die Gebühr etwa nach einem Betrag berechnet wird, der nach der gegebenen Lage objektiv gar nicht ausgenutzt werden kann. Allein dies bedarf hier keiner endgültigen Entscheidung, da ein solcher Fall hier nicht vorliegt, was auch von der Klägerin nicht bestritten ist.

Auch der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Belastung ist nicht verletzt. Da die üblichen Handelsspannen bei den einzelnen Warengattungen verschieden sind, kann auch die Gebühr unter Berücksichtigung oben dieses Gesichtspunktes in verschiedener Höhe festgelegt werden. Es ist der Klägerin zwar zuzugeben, daß die Handelsspanne erst nach Durchführung der Einfuhr praktisch werden kann, allein die Zusage der Einfuhr- und Devisengenehmigung bedeutet für den Importeur die Möglichkeit, ein Importgeschäft in der angegebenen Höhe durchzuführen und die diesem Geschäft entsprechende Handelsspanne zu verdienen. Auch der Wert dieser durch die Einkaufsermächtigung gewährten Möglichkeit bemißt sich für den Importeur somit mittelbar letzten Endes nach dem für ihn bei der Durchführung des Geschäftes zu erwartenden Verdienst, also nach der erwähnten Handelsspanne. Sonstige allgemeine Beschränkungen der Berechtigung zur Gebührenerhebung bestehen nicht, insbesondere haben allgemeine abgabepolitische Gesichtspunkte nicht eine, solche rechtserhebliche Bedeutung.

Aus dem Gesetz gegen unbegründete Nichtausnutzung von Einfuhrgenehmigungen vom 27. Dezember 1951 (BGBl. I S. 1005) sind Bedenken gegen die von der Beklagten angewandte Art und Weise der Gebührenberechnung nicht zu erheben. Dieses Gesetz will den Nachteilen begegnen, welche durch die Nichtausnutzung von Einkaufsermächtigungen für das Einfuhrland und den zwischenstaatlichen Warenverkehr dadurch entstehen, daß die Verfügung über die Devisen blockiert und möglicherweise eine Einfuhrlücke verursacht wird. Es gibt den Behörden daher die Befugnis, für die Nichtausnutzung von Einkaufsermächtigungen ein Reugeld festzusetzen, und schreibt die Hinterlegung eines Deckungsbetrages zur Sicherung dieses Reugeldes vor. Dieses Reugeld ist aber keine Gebühr (so auch Lüpke, Das deutsche Bundesrecht, III K 51 S. 3). Der von diesem Gesetz geregelte Tatbestand, für den den gleichen Zweck verfolgende Regelungen anderer Gesetze oder Verordnungen möglicherweise als ausgeschlossen angesehen werden können, ist somit ein anderer als der des früheren Gesetzes. Bezieht sich dieses auf die Inanspruchnahme bestimmter Tätigkeiten der Außenhandelsstelle, so bezieht sich jenes auf die wirtschaftspolitisch unerwünschte Nichtausnutzung von Einkaufsermächtigungen. Daß die Berechnung der Gebühr für die Einkaufsermächtigung nach dem in ihr benannten Betrage bei Nichtausnutzung der Genehmigung für den Antragsteller einen Nachteil mit sich bringt, ist eine zwangsläufige Folge dieser an sich zulässigen Regelung, nicht aber ihr eigentlicher Zweck. Eine rechtserhebliche Kollision beider Gesetze liegt danach nicht vor.

Die mit der Gebührenordnung festgesetzten Gebührensätze verletzen aber den Grundsatz, daß die Gebühr nur zur Deckung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, nicht also zur Erzielung von Überschüssen erhoben werden darf (sogenanntes Kostendeckungsprinzip). Es bedarf dabei hier keiner Untersuchung, ob dieses Prinzip bereits im Wesen der Gebühr selbst begründet ist, denn § 1 des Gebührengesetzes legt das Kostendeckungsprinzip ausdrücklich fest. Da die Gebührenordnung nach Maßgabe dieses Gebührengesetzes zu erlassen war (§ 1 Abs. 2 des Gebührengesetzes), ist also die Rechtsgültigkeit der Gebührenordnung von der Beachtung des Kostendeckungsprinzips abhängig. Der Ansicht der Beklagten, das Kostendeckungsprinzip im § 1 des Gebührengesetzes habe nur die Bedeutung einer Verlautbarung des gesetzgeberischen Motivs, konnte der Senat sich nicht anschließen. Sowohl die Entstehungsgeschichte des Gebührengesetzes (vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, I. Wahlperiode, Stenographische Berichte Bd. 9 S. 7269 ff.) als auch der Wortlaut und Sinnzusammenhang dieser Vorschrift selbst sprechen vielmehr für die Annahme, daß das Kostendeckungsprinzip, gerade auch im Interesse der betroffenen Wirtschaftskreise, eine nach außen rechtswirksame Beschränkung der Befugnis zur Gebührenerhebung ist. Das im Haushaltsplan 1952 veranschlagte Gebührenaufkommen der Außenhandelsstelle übersteigt nun, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, bei einem Gesamteinnahmebetrag von 4.020.100 DM die Ausgaben um rd. 500.000 DM, genau 482.700 DM (vgl. Haushaltsgesetz 1951 - BGBl. II S. 201 -, das für 1952 übernommen ist - Haushaltsgesetz 1952, BGBl. II S. 605 -, Einzelplan X Kap. 10 -. Im Nachtragshaushalt 1952 ergibt sich bei einem Einnahmesoll von 2.511.100 DM sogar ein Überschuß von 1.030.400 DM - vgl. Nachtragshaushaltsgesetz 1952, BGBl. II S. 99 -). Wenn das Berufungsgericht einen Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip hier deswegen nicht, annehmen will, weil es die Behörde für berechtigt erachtet, bei Erlaß der Gebührenordnung im Februar 1952 zunächst den Eintritt unvorhergesehener Ausfälle einzukalkulieren, so vermag der Senat dem im Ergebnis nicht beizutreten. Es soll nicht in Abrede gestellt werden, daß die Schätzung der Einnahmen im Rahmen des Haushaltsplanes weitgehend dem Ermessen der zuständigen Behörden obliegt, und daß dabei die Möglichkeit unvermuteter Ausfälle berücksichtigt werden kann oder gar muß. Allein die im Haushaltsplan festgesetzte Einnahmeschätzung geht selbst davon aus, daß im Haushaltsjahr 1952 bei der Außenhandelsstelle ein Überschuß von rd. 1/2 Million erzielt wurde, wie er ja auch schon für 1951 angesetzt gewesen ist. Es ist im Regelfall nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, zu prüfen, ob diese Schätzung zutrifft oder nicht - tatsächlich war sie sehr zurückhaltend und der wirkliche Einnahmeüberschuß erheblich höher -; jedenfalls mußten die für den Gebührentarif zuständigen Ressorts, wenn im Haushaltsplan ein Einnahmeüberschuß festgesetzt war, die Gebühren senken. Denn eben zur Erzielung eines Einnahmeüberschusses durften Gebühren nicht erhoben werden. Daß eine solche Senkung der Gebühren vorgenommen sei, hat die Beklagte selbst nicht behauptet. Die im April 1953 und später vorgenommenen Gebührensenkungen spielen hier keine Rolle, da sie sich nicht auf das hier allein in Betracht kommende Haushaltsjahr 1952 erstrecken. Nun ist allerdings nicht geprüft, ob der Einnahmeansatz im Haushaltsplan 1952 mit dem Voranschlag das für die Außenhandelsstelle zuständigen Ressorts sich deckte, oder ob nicht vielleicht der Bundesminister der Finanzen nach § 20 Abs. 1 der Reichshaushaltsordnung eine abweichende Schätzung festgelegt hat. Allein es kommt hierauf auch nicht an. Selbst wenn eine solche Meinungsverschiedenheit vorgelegen haben sollte, so wäre doch, wenn die nach der Haushaltsordnung letztlich maßgebliche Schätzung der Einnahme durch den Bundesminister der Finanzen einen Einnahmeüberschuß ergeben hätte und trotzdem die bisherigen Gebührensätze weiterhin beibehalten worden wären, das Kostendeckungsprinzip verletzt. Da der Überschuß nach dem Haushaltsplan fast 14 % der Gesamtausgaben ausmacht, kann diese Verletzung auch nicht als unerheblich und damit rechtlich belanglos angesehen werden. Eine unterschiedliche Beurteilung der Einnahmeentwicklung im Rahmen des Haushaltsplans gegenüber der Beurteilung im Rahmen des Kostendeckungsprinzips, wie sie das Berufungsgericht für angängig hält, ist nicht berechtigt. Der gegenteilige Standpunkt würde der Verwaltung die Befugnis geben, den gleichen Sachverhalt gegensätzlich zu beurteilen, also mit sich selbst in Widerspruch zu treten, und dem Kostendeckungsprinzip die praktische Bedeutung nehmen.

Ist der Tarif der Gebührenordnung somit unwirksam, so entbehren die angefochtenen Gebührenbescheide der rechtlichen Grundlage und sind daher aufzuheben.

Obwohl es für die Entscheidung des vorliegenden Falles nicht von unmittelbarer Bedeutung ist, bemerkt der Senat, daß er der Ansicht der Klägerin nicht beitreten kann, wonach die Außenhandelsstelle nicht für ihren gesamten Verwaltungsaufwand Gebühren erheben könne. Dabei kann unerörtert bleiben, ob sich die Worte "für ihre Tätigkeit im Ein- und Ausfuhrverfahren" in § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes, wie die Klägerin meint, auf das vorhergehende Wort "Verwaltungskosten" oder, wie die Beklagte meint, auf das nachfolgende Wort "Gebühren" bezieht. Denn das Ergebnis ist bei beiden Auslegungen das gleiche. Unter Tätigkeit im Ein- und Ausfuhrverfahren ist nämlich nicht allein die Tätigkeit nach dem Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 56/51 zu verstehen, sondern der gesamte Aufgabenbereich der Außenhandelsstelle, der sich nach § 2 des Gesetzes über die Außenhandelsstelle auf bestimmte Funktionen bei der Lieferung und dem Bezug von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft im Verkehr mit Gebieten außerhalb der Bundesgrenzen, also doch eben auf das Ein- und Ausfuhrverfahren erstreckt. Auch die Aufgaben, welche die Außenhandelsstelle nach dem Importausgleichsgesetz zu erfüllen hatte, gehören also hierher, ebenso wie die, welche sich aus der Abwicklung von Aufgaben ergeben, die der Außenhandelsstelle vor dem Inkrafttreten des Gebührengesetzes oblagen. Auch aus den Gesetzesmaterialien (vgl. Drucksache Deutscher Bundestag, I. Wahlperiode, Nr. 2448; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, I. Wahlperiode, Stenographische Berichte Bd. 9 S. 7269 ff.) ist nicht zu entnehmen, daß die Gebühren nur zur Deckung solcher Verwaltungskosten erhoben werden dürfen, welche durch die Erledigung von Aufgaben entstehen, die nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes anfallen. Zu einer Nachprüfung der Frage, ob die Verwaltungskosten nach den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Verwaltungsführung berechtigt sind, hält sich der Senat grundsätzlich jedenfalls so lange nicht für berechtigt, als es sich nicht um einen Mißbrauch des geschilderten Kostendeckungsprinzips handelt. Eine solche Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte würde nämlich im Grunde auf eine Überprüfung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung hinauslaufen. Für diese bestehen aber besondere gesetzliche Grundlagen im Rahmen des Haushaltsrechts.

Es war daher, wie geschehen, zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 [...].