I.

Die Klägerin, die mit Kraftfahrzeugen des gewerblichen Güterverkehrs Güter von Waldshut/Baden nach St. Blasien im Schwarzwald befördern läßt, begehrte am 9. Dezember 1958, der Beklagte solle anordnen, daß der Frachtberechnung für den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen zwischen diesen beiden Orten statt der Eisenbahntarifentfernung von 159 km die Straßenentfernung von 30 km zugrunde gelegt wird. Der Beklagte lehnte dies am 20. Dezember 1958 ab.

Mit der Klage, die das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 29. Februar 1960 an das Landesverwaltungsgericht Köln verwies, beantragte die Klägerin.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 11. November 1960 als unzulässig ab. In diesem Urteil ist ausgeführt, die Klägerin erstrebe praktisch eine Änderung des für sie gültigen Tarifs, das sei nur im Wege der Rechtsverordnung möglich. Im Verwaltungsrechtsweg könne auf den Erlaß einer Rechtsverordnung aber nicht geklagt werden.

Gegen das am 21. November 1960 zugestellte Urteil hat die Klägerin mit schriftlicher Zustimmung des Beklagten am 20. Dezember 1960 Sprungrevision eingelegt, die das Verwaltungsgericht durch Beschluß vom 23. Dezember 1960 zugelassen hat. Sie beantragt,

In der Revisionsbegründung rügt sie, die von ihr erstrebte Anordnung stelle keine Tarifänderung dar, der Beklagte solle nur im Rahmen des geltenden Tarifs tätig werden. Die erbetene Anordnung sei ein Verwaltungsakt, den der Beklagte erlassen könne. Die Weigerung des Beklagten sei rechtswidrig.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Der in Gestalt der Sprungrevision in zulässiger Weise gemäß § 134 Abs. 1 VwGO eingelegten Revision muß der Erfolg versagt bleiben.

Der Klageantrag ist so zu verstehen, daß die Klägerin neben der Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Beklagten seine Verpflichtung zum Erlaß der bei ihm beantragten tariflichen Sonderregelung begehrt. Die Klägerin meint, daß dafür nach dem Wegfall des Reichs-Kraftwagen-Betriebs Verbandes infolge des Zusammenbruchs in: Jahre 1945 jetzt der Beklagte zuständig sei. Mit Recht hat aber das Verwaltungsgericht vorab geprüft, ob der Klägerin der Verwaltungsrechtsweg offensteht. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint. Ist die vor. Beklagten verlangte Tätigkeit ein Akt der Rechtsetzung, so war der Verwaltungsrechtsweg weder auf Grund der §§ 22 Abs. 1, 23 Abs. 1, 24 Abs. 1 MRVO 165, noch ist dieser Rechtsweg jetzt auf Grund der §§ 40 Abs. 1, 42 VwGO gegeben. In den der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung unterliegenden öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten werden die Träger der Staatsgewalt in ihren Verwaltungsfunktionen vor Gericht gezogen; sind sie dagegen auch befugt, allgemeinverbindliches Recht zu setzen, so unterliegt dieser rechtsschöpferische Vorgang nur insoweit der gerichtlichen Kontrolle, als der Normgeber materielles Recht höheren Ranges und vorgegebene Formvorschriften beachten muß; der Erlaß einer inhaltlich Normencharakter tragenden materiellen Regelung kann nicht im Rechtsweg erzwungen werden.

Die Klägerin stützt ihr Begehren auf § 20 Abs. 1 der Kraftverkehrsordnung - KVO -. Diese enthält Beförderungsbedingungen für den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen; sie ist als Teil des Reichskraftwagentarifs vom 30. März 1936 (RVerkBl. B S. 71 [151]) auf Grund des § 13 Abs. 1 des Gesetzes über den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 788) - GüFG - durch den Reichs-Kraftwagen-Betriebsverband aufgestellt worden; der Reichskraftwagentarif ist gemäß § 106 Abs. 2 des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) - GüKG - (neue Fassungen vom 3. Juni 1957, BGBl. I S. 593, und vom 1. August 1961, BGBl. I S. 1157), welches die früheren Rechtsvorschriften abgelöst hat, in Kraft geblieben. Gemäß §§ 22, 23 dieses Gesetzes sind die Beförderungsentgelte grundsätzlich Festentgelte, also allgemeinverbindlich. Ob dem Reichskraftwagentarif aber von vornherein allgemeinverbindliche Kraft innegewohnt hat oder ob dies an einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung des an seinem Erlaß beteiligt gewesenen Reichsverkehrsministers und an der erforderlichen förmlichen Verkündung scheiterte (vgl. hierzu BGHZ 1, 83;  3, 203[BGH 05.10.1951 - I ZR 92/50]und 6, 145), kann dahinstehen; die erwähnten Neufassungen des § 106 Abs. 2 GüKG bezwecken jedenfalls seine Allgemeinverbindlichkeit, indem der Tarif hiernach als durch den Bundesverkehrsminister nach den hierfür geltenden Rechtsvorschriften festgesetzt und verkündet gilt. Daß aber die preisrechtlichen Bestimmungen des Tarifs schon vorher durch ihre Einbeziehung in die Anordnung über Preisbildung und Preisüberwachung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) Normencharakter erlangt haben, hat der Senat in seinem Urteil vom 5. Juni 1959 (BVerwGE 8, 336 [339]) bereits dargelegt. Zu diesen Preisvorschriften gehören nicht nur die Bestimmungen über die Frachtberechnung im Teil I des Reichskraftwagentarifs, sondern auch die weiteren Bestimmungen des Tarifs, die auf die Preisgestaltung einwirken, insbesondere die Regelung der Frachtberechnung gemäß § 20 Abs. 1 KVO (Teil VII a des Tarifs). Denn ohne die dort vorgesehene Berechnungsart, daß der Frachtberechnung die Eisenbahntarifentfernung zugrunde gelegt wird, ließe sich das tarifliche Entgelt im Einzelfall nicht bestimmen. Diese Regelung hat also schon seit dem 7. Juli 1948, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der preisrechtlichen Anordnung vom 25. Juni 1948, allgemeinverbindlichen, normativen Charakter. Das Streben nach einer Abweichung von dieser allgemeinen Regelung richtet sich somit auf eine Änderung von geltendem Recht.

Der Auffassung der Revision, daß sie keine derartige Änderung, sondern nur eine in § 20 Abs. 1 KVO vorgesehene Ausnahme von der im übrigen nicht anzutastenden allgemeinen Tarifregelung begehre, ist nicht zu folgen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 KVO konnte der Reichs-Kraftwagen-Betriebsverband abweichend von der Frachtberechnung nach der Eisenbahntarifentfernung für einzelne Verkehrsbeziehungen allgemein oder aus besonderem Anlaß anordnen, daß nicht diese Entfernung, sondern die Entfernung über eine bestimmte Straßenverbindung zugrunde zu legen war. Daß diese Bestimmung mit dem Wegfall des Verbandes obsolet geworden sei, wie das Verwaltungsgericht meint, trifft nicht zu. War dem Verband damit eine verwaltende Funktion zugewiesen, so wäre diese jetzt von einer anderen Stelle wahrzunehmen (vgl. § 14 Abs. 4 des Güterfernverkehrsänderungsgesetzes vom 2. September 1949 - WiGBl. S. 306 -); handelte es sich um Rechtsetzung, so könnte die für die Festsetzung des Beförderungsentgelts jetzt zuständige Stelle tätig werden. Daher muß der rechtliche Charakter einer derartigen Sonderregelung geklärt werden. Daß sie "für einzelne Verkehrsbeziehungen" möglich ist, darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Herausnahme dieser Beziehungen aus dem für das gesamte Staatsgebiet geltenden Tarifgefüge niemals beschränkt auf einen oder mehrere Interessenten, sondern stets nur generell zulässig war. In der Zeit, als die Kraftverkehrsordnung aufgestellt wurde, folgte dies aus der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 GüFG, die in § 22 Abs. 2 Satz 1 später wörtlich in das Güterkraftverkehrsgesetz eingegangen ist. Hiernach waren Ermäßigungen des Beförderungsentgelts und andere Vergünstigungen unzulässig, wenn sie nicht unter gleichen Bedingungen jedermann zugute kamen. Daß unter einer "einzelnen Verkehrsbeziehung" nicht der im Einzelfall interessierte Teilnehmer, sondern ein geographisch abzugrenzender Verkehr zu verstehen ist, ergibt sich somit aus dem die Rechtsgrundlage der Kraftverkehrsordnung bildenden, ihr übergeordneten Gesetz. Nur bei dieser zwanglos möglichen Auslegung des § 20 Abs. 1 Satz 3 KVO ist eine Sonderregelung nach dieser Vorschrift gesetzmäßig. Auch die Abweichung vom allgemeinen Tarif war also eine generelle Regelung, weil sie nicht für einen fest umrissenen Personenkreis, sondern für jeden galt, der die Voraussetzung erfüllte, zwischen den beiden in Betracht kommenden örtlichen Punkten Fernverkehr zu betreiben; sie war also selbst eine - abweichende - Tarifgestaltung von allgemeiner Bedeutung, die, wie bereits dargelegt ist, seit dem 7. Juli 1948 nur mit allgemeinverbindlicher Kraft möglich ist. Das Klagebegehren richtet sich nach alledem darauf, daß der Beklagte allgemeinverbindliches, normatives Recht setzen soll.

Da die Klage aus diesen Gründen mit Recht als unzulässig abgewiesen worden ist, muß die Revision zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.