I.

Auf. Grund einer Beschwerde des Klägers gegen den Umlegungsplan wurden im Plannachtrag VII verschiedene Änderungen vorgenommen, durch die mehrere andere Beteiligte berührt wurden. Wegen seiner Abfindung hat der Kläger das Flurbereinigungsgericht angerufen und gegen das die Klage teilweise abweisende Urteil Revision und gegen die Nichtzulassung der Revision Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht eingelegt. Über beide Rechtsmittel ist noch nicht entschieden (BVerwG I CB 133.60).

Am 29. März 1958 erließ die Behörde eine Ergänzung der Überleitungsbestimmungen und ordnete an, daß "der Tag der tatsächlichen Ausführung für die im Plannachtrag VII zum Umlegungsplan Büsbach getroffenen Festsetzungen, soweit es sich um Änderungen der Abfindung nachfolgender Teilnehmer in den Fluren Gemarkung Büsbach Nrn. 61 und 68 handelt, auf den 2. April 1958 festgesetzt" werde. Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger hiergegen das Flurbereinigungsgericht angerufen und geltend gemacht, es handle sich nicht um eine tatsächliche, sondern um eine rechtliche Ausführung des Plannachtrags VII, zu der die Reichsumlegungsordnung keine Handhabe biete. Das Flurbereinigungsgericht hat die Klage abgewiesen und in den Gründen seines Urteils ausgeführt: Die rechtliche Durchführung des Plannachtrags richte sich nach § 66 Abs. 2 Satz 1 RUO und trete erst nach rechtskräftig festgestellter Planänderung ein. Dagegen enthielten die Reichsumlegungsordnung und die Durchführungsverordnungen keine Vorschrift für die tatsächliche Ausführung einer Planänderung, die von einer vorher ergangenen vorzeitigen Ausführungsanordnung nicht miterfaßt sei. Die Vorschrift des § 67 RUO über die beschränkte Ausführungsanordnung und des § 5 der 2. DV RUO über die vorläufige Besitzeinweisung könnten allein die streitige Maßnahme der Flurbereinigungsbehörde nicht rechtfertigen. Das Flurbereinigungsgericht sehe die tatsächliche Ausführung des Plannachtrags aber deshalb als rechtmäßig an, weil ein dringendes Bedürfnis hierfür bestehe.

Der Kläger hat die vom Flurbereinigungsgericht zugelassene Revision eingelegt und hierzu vorgetragen: Der Gesetzgeber habe durch die Fassung des § 66 Abs. 2 Satz 1 RUO zum Ausdruck gebracht, daß eine Planänderung erst nach eingetretener Rechtskraft ausgeführt werden dürfe. Die Behörde ist dem entgegengetreten und glaubt - entgegen der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts -, daß § 66 Abs. 2 Satz 2 RUO unmittelbar anzuwenden sei.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

1)

Die Rüge des Klägers, das Flurbereinigungsgericht sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen, weil der von dem Beklagten zum Schätzer bestellte Beisitzer Bauer an der Entscheidung mitgewirkt habe, ist unbegründet, wie der Senat bereitsim Beschluß vom 5. Juli 1961 - BVerwG I C 51.60 - ausgeführt hat.

2)

Die Erwägungen des Flurbereinigungsgerichts, die angefochtene Maßnahme sei gerechtfertigt, weil ein dringendes öffentliches Bedürfnis für die tatsächliche Ausführung der Planänderung bestehe und weil das Vorgehen einer ständigen Übung der Behörden entspreche, können die Entscheidung nicht tragen. Wie der Senat wiederholt entschieden hat, darf die Behörde im Umlegungsverfahren nur solche Maßnahmen durchführen, zu denen sie auf Grund einer Norm ermächtigt ist. Ein dringendes Bedürfnis und die ständige Übung der Behörde können eine gesetzliche Ermächtigung, nicht ersetzen.

3)

a)

Entgegen der Auffassung des Klägers handelt es sich bei der Anordnung vom 29. März 1958 um eine Ergänzung der Überleitungsbestimmungen und nicht um eine weitere Ausführungsanordnung. Hierzu hätte die. Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 (RGBl. I S. 629) - RUO - keine Handhabe geboten.

b)

Die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, die Reichsumlegungsordnung und ihre Durchführungsverordnungen enthielten keine Vorschrift, die unmittelbar auf den Fall der tatsächlichen Ausführung einer noch nicht rechtskräftigen Planänderung angewandt werden könne, trifft nicht zu. Planänderungen können nach § 66 Abs. 2 Satz 2 RUO bereits vor ihrer Rechtskraft tatsächlich ausgeführt werden, wenn sie von der Spruchstelle im Beschwerdeverfahren vorgenommen worden sind.

Der Übergang vom ursprünglichen Zustand im Bereinigungsgebiet in den mit der Umlegung erstrebten neuen rechtlichen und tatsächlichen Zustand vollzieht sich nach der Reichsumlegungsordnung in drei Stufen: Die Grundlage für die mit der Umlegung erstrebte Neuordnung des Bereinigungsgebietes bildet der Umlegungsplan (§ 61 RUO). Die Neuordnung tritt aber nicht kraft Gesetzes durch den Umlegungsplan als solchen ein (BVerwGE 2, 40); der Plan bedarf vielmehr der rechtlichen und tatsächlichen Ausführung.

Die rechtliche Ausführung des Umlegungsplanes erfolgt durch die Ausführungsanordnung (§ 65 RUO) oder eine vorzeitige Ausführungsanordnung (§ 66 RUO). Der Wesentliche Inhalt der Ausführungsanordnung und der vorzeitigen Ausführungsanordnung besteht in beiden Fällen darin, daß der Zeitpunkt festgelegt wird, in dem die in § 68 RUO angeordneten rechtlichen Wirkungen der Umlegung, insbesondere der Eigentumsübergang hinsichtlich der im Umlegungsplan ausgewiesenen Flächen (vgl. § 68 Nr. 1 RUO), kraft Gesetzes eintreten. Dieser Zeitpunkt wird auch bei der vorzeitigen Ausführungsanordnung einheitlich für den ganzen Umlegungsplan, also auch für die angefochtenen Festsetzungen, festgelegt. Die durch die vorzeitige Ausführungsanordnung geschaffenen rechtlichen Zustände treten insoweit unter der Voraussetzung ein, daß der Umlegungsplan nicht geändert wird.

Für die tatsächliche Ausführung der im Umlegungsplan enthaltenen Festsetzungen, also für die Einweisung der Beteiligten in Besitz und Nutzung ihrer neuen Grundstücke stellt die Reichsumlegungsordnung den Behörden eine dreifache Handhabe zur Verfügung: die beschränkte Ausführungsanordnung nach § 67 RUO, die vorläufige Besitzeinweisung nach Art. 2 § 5 der Zweiten Verordnung zur Reichsumlegungsordnung vom 14. Februar 1940 (RGBl. I S. 366) - 2. DV RUO - und die Überleitungsbestimmungen nach § 65 Abs. 5 und 6 RUO. In den beiden ersten Fällen wird der neue tatsächliche Zustand hinsichtlich Besitz und Nutzung bereits vor dem Eintritt der rechtlichen Wirkung der Umlegung herbeigeführt. Die Überleitungsbestimmungen dienen dagegen dazu, den neuen tatsächlichen Zustand nach Erlaß der Ausführungsanordnung (§§ 65, 66 RUO) herbeizuführen. Da im vorliegenden Fall eine vorzeitige Ausführungsanordnung bereits ergangen ist, sind die Erwägungen des Flurbereinigungsgerichts, ob die hier angefochtene tatsächliche Überleitung nach § 67 RUO oder nach § 5 2. DV RUO gerechtfertigt sein könnte, nicht zu billigen. Die Behörde konnte nur durch Überleitungsbestimmungen den dem Umlegungsplan entsprechenden tatsächlichen Zustand herstellen.

c)

Die (untere) Umlegungsbehörde kann den Umlegungsplan unter den Voraussetzungen der §§ 63, 72 RUO ändern. Die gleiche Befugnis kommt der oberen Umlegungsbehörde (Spruchstelle) zu, wenn sie die Beschwerde eines Beteiligten gegen seine Abfindung im Rechtsmittelverfahren für begründet hält(Urteil vom 25. Mai 1961 - BVerwG I C 102.58 -). Der eine Planänderung enthaltende Plannachtrag wird ein Bestandteil des Umlegungsplanes (BVerwGE 8, 65 [BVerwG 10.12.1958 - BVerwG V C 585/56] [66]). Die im Plannachtrag getroffenen Festsetzungen treten rückwirkend an die Stelle der ursprünglichen Festsetzungen im Umlegungsplan.

Die nachträgliche Planänderung berührt zwar nicht den in der vorzeitigen Ausführungsanordnung festgelegten Zeitpunkt für den Eintritt der rechtlichen Wirkungen der Umlegung; sie macht aber die in diesem Zeitpunkt eingetretenen rechtlichen Wirkungen unrichtig, weil die hierfür maßgeblichen Festsetzungen im Umlegungsplan verändert worden sind. Auch die durch die ursprünglichen Überleitungsbestimmungen geschaffenen tatsächlichen Verhältnisse decken sich nicht mehr mit dem Umlegungsplan. Es müssen somit die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse den im Plannachtrag getroffenen Festsetzungen angepaßt werden.

Hinsichtlich der rechtlichen Wirkung einer Planänderung bestimmt § 66 Abs. 2 Satz 1 RUO, daß sie auf den in der Ausführungsanordnung festgesetzten Tag zurückwirkt. Die durch die Ausführungsanordnung eingetretenen Rechtsfolgen sind im Verhältnis zum Umlegungsplan akzessorisch. Es bedarf nicht der Festsetzung eines neuen Zeitpunktes für den Eintritt der rechtlichen Wirkungen bezüglich des Plannachtrages. Der in der Ausführungsanordnung festgesetzte Tag für den Eintritt des neuen rechtlichen Zustandes gilt auch für die Planänderung. Die auf Grund des ursprünglichen Planes vollzogenen - aber inzwischen geänderten - Planfestsetzungen werden in rechtlicher Hinsicht so behandelt, als wären sie nicht ergangen. Sie werden kraft Gesetzes durch die dem Plannachtrag entsprechenden rechtlichen Wirkungen ersetzt.

Nach dem ursprünglichen Recht der Reichsumlegungsordnung war die Beschwerdeentscheidung der oberen Spruchstelle eine gerichtliche Entscheidung. Es konnte somit die in ihr ausgesprochene Planänderung erst mit der Rechtskraft des Beschlusses eintreten, da die sachlich-rechtlichen Wirkungen einer gerichtlichen - gestaltenden - Entscheidung eben erst mit ihrer Rechtskraft ausgelöst werden. Diese Rechtslage hat insofern eine Änderung erfahren, als die Beschlüsse der Spruchstelle jetzt Verwaltungsentscheidungen darstellen, die der nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen. Die gestaltende Wirkung der Planänderung tritt in diesem Fall nicht erst mit der Unanfechtbarkeit des Beschlusses, sondern bereits mit seiner Bekanntgabe an die davon Betroffenen ein. Die Rechtsänderung ist in diesem Fall an einen außerprozessualen Tatbestand geknüpft. Wird die Planänderung mit der Klage zum Flurbereinigungsgericht angefochten, so hat dieses ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz zu prüfen. Wird die Gesetzmäßigkeit des Planes bejaht, so wird die von der Behörde vorgenommene Planänderung lediglich mit den bereits eingetretenen Wirkungen deklaratorisch als rechtmäßig bestätigt. Der Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts kommt somit eine rechtsgestaltende Wirkung nicht zu. Nimmt dagegen das Flurbereinigungsgericht nach § 144 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) selbst eine Planänderung vor, trifft es also eine konstitutive Entscheidung, dann treten die Wirkungen der Planänderung mit der Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung ein.

Diese Rechtslage muß bei der Auslegung des § 66 Abs. 2 Satz 2 RUO berücksichtigt werden. Während die Anpassung der rechtlichen Verhältnisse an die dem geänderten Plan entsprechenden Festsetzungen kraft Gesetzes eintritt, müssen die tatsächlichen Zustände durch behördliche Entscheidung in der Form von Überleitungsbestimmungen herbeigeführt werden. Hierfür ist nicht die die Planänderung aussprechende obere Flurbereinigungsbehörde (Spruchstelle), sondern die untere Umlegungsbehörde zuständig. Insoweit enthält § 66 Abs. 2 Satz 2 RUO eine organisatorische Vorschrift. Ihr Zusammenhang mit § 66 Abs. 2 Satz 1 RUO in der oben dargelegten Auslegung besagt weiter, daß die Überleitungsbestimmungen dann von der Umlegungsbehörde erlassen werden dürfen, wenn die Planänderung existent geworden ist. Wird die Änderung von der Beschwerdebehörde ausgesprochen, so ist der maßgebliche Zeitpunkt die Bekanntgabe an die Betroffenen. Ändert das Flurbereinigungsgericht den Plan, so muß die Umlegungsbehörde die tatsächliche Ausführung der Planänderung bis zur Rechtskraft des Urteils zurückstellen.

Hiernach genügt es für den Erlaß von Überleitungsbestimmungen nach § 66 Abs. 2 Satz 2 RUO, daß die Spruchstelle im Beschwerdeverfahren eine Planänderung verfügt und sie dem Beteiligten bekanntgegeben hat und daß eine vorzeitige Ausführungsanordnung vorliegt. Der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, daß bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Überleitungsbestimmungen weiter festzustellen sei, ob die Voraussetzungen des § 66 Abs. 1 RUO vorliegen, vermag der Senat nicht zu folgen. Die Frage, ob durch einen längeren Aufschub der Ausführung voraussichtlich erhebliche Nachteile erwachsen, ist bei dem Erlaß der vorzeitigen Ausführungsanordnung zu prüfen und zu entscheiden. Wenn das für den Umlegungsplan in seiner ursprünglichen Form rechtmäßigerweise bejaht worden ist, gilt das ohne weiteres auch für den Plannachtrag, der ja rückwirkend ein Bestandteil des Umlegungsplanes wird.

4)

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts liegen die hiernach erforderlichen Voraussetzungen für die vom Kläger angegriffenen Überleitungsbestimmungen vor. Das Flurbereinigungsgericht hat daher im Ergebnis zu Recht die Klage abgewiesen. Die Revision mußte somit zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).