Die Klägerin ist Volksdeutsche aus Jugoslawien. Sie wohnte in Werschetz (Banat). Dort wurde sie im November 1944 festgenommen und bis zum 2. März 1948 im Internierungslager Werschetz festgehalten. Bei ihrem Versuch, nach Ungarn zu fliehen, wurde sie aufgegriffen, nach Werschetz zurückgebracht und in einem Schülerheim untergebracht. Sie mußte dort - zusammen mit anderen eingewiesenen Personen - für die Heiminsassen waschen und kochen. Das Heim und seine Insassen unterlagen ständiger Aufsicht durch den Heimleiter und durch die örtliche Polizeibehörde. Die Klägerin durfte das Schülerheim nur mit schriftlicher Genehmigung verlassen. Ausweispapiere erhielt sie nicht. Für ihre Arbeitsleistung bekam sie anfangs nur freie Kost und Unterkunft, später auch ein geringfügiges Taschengeld. Im Januar 1953 erhielt sie die Genehmigung zur Ausreise in die Bundesrepublik, wo sie im gleichen Monat eintraf. Sie ist im Besitz einher behördlichen Heimkehrerbescheinigung.

Die Klägerin beansprucht Kriegsgefangenenentschädigung für die Zeit bis einschließlich Januar 1953. Die Behörde gewährte sie ihr jedoch nur bis einschließlich März 1948, d.h. für die Zeit ihres Aufenthalts im Lager.

Auf die von der Klägerin gegen die Ablehnung ihres weitergehenden Antrages erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, der Klägerin auch für die Zeit vom 1. April 1948 bis 31. Januar 1953 Kriegsgefangenenentschädigung zu gewähren. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Durch die mißglückte Flucht der Klägerin im März 1948 sei der fremde Gewahrsam, in dem sie sich bisher befunden habe, nicht aufgehoben worden. Auch nach ihrer Einlieferung in das Schülerheim Werschetz habe die Klägerin sich nicht frei bewegen dürfen und unter ständiger Aufsicht Zwangsarbeit leisten müssen. Nach den gesamten Umständen, unter denen die Klägerin habe leben müssen, sei sie weiterhin als "festgehalten" im Gesetzessinne anzusehen. Diese Festhaltung habe auch im ursächlichen Zusammenhang mit dem Kriege gestanden, so daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Kriegsgefangenenentschädigung gegeben seien.

Gegen diese Entscheidung haben die Beklagte und die Staatsanwaltschaft beim Verwaltungsgericht München die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie haben beantragt,

und ausgeführt: Das Ausmaß der Freiheitsbeschränkungen, denen die Klägerin im Schülerheim Werschetz unterworfen gewesen sei, habe nicht mehr einem Gewahrsam entsprochen; denn es habe an der hierfür typischen ständigen Bewachung gefehlt. Das gesetzliche Erfordernis des "Festhaltens" sei daher nicht mehr gegeben gewesen. Das Verwaltungsgericht habe außerdem den Sachverhalt nicht genügend aufgeklärt. In Jugoslawien sei nämlich bei der Auflösung der Internierungslager im Jahre 1948 den Volksdeutschen Zwangsarbeit für höchstens drei Jahre auferlegt worden. Es sei daher zu vermuten, daß die Klägerin mindestens von 1951 ab nicht mehr gezwungenermaßen sich in Werschatz aufgehalten habe. Wenn die Klägerin nicht schon 1951 nach Deutschland gekommen sei, so habe das lediglich an Ausreiseschwierigkeiten gelegen.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise hat sie deren Zurückweisung beantragt.

Sie ist der Meinung, der beklagten Behörde und der Staatsanwaltschaft sei vom Gesetzgeber nicht das Recht zur Einlegung der Revision eingeräumt worden. In sachlicher Hinsicht hat sie vorgetragen, sie habe auch im Schülerheim Wersehetz unter solchen Beschränkungen ihrer persönlichen Freiheit leben müssen, wie es einer Kriegsgefangenschaft entspreche. Ob das der Fall sei, müsse nach Völkerrecht beurteilt werden; der deutsche Gesetzgeber sei nicht berechtigt, den Begriff des "Festhaltens" anders zu bestimmen, als es der nach Völkerrecht für die Kriegsgefangenschaft maßgebenden Rechtslage entspreche.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und sich insbesondere zur Auslegung des Begriffs "festgehalten" geäußert.

I.

Die Revisionen sind zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden, daß in Kriegsgefangenenentschädigungssachen auch der Vertreter des öffentlichen Interesses (in Bayern Staatsanwaltschaft) und die beklagte Körperschaft (Behörde) Revision einlegen können (BVerwGE 3, 321). Diese Rechtslage ist vom Gesetzgeber inzwischen ausdrücklich klargestellt worden, indem § 23 Abs. 1 des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 908) - KgfEG - zum Ausdruck bringt, daß "die Beteiligten" - also nicht nur der Antragsteller - Revision einlegen können.

II.

Die Revisionen sind jedoch nicht begründet.

Das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz unterscheidet in seinem § 2 Personen, die Kriegsgefangene sind (Abs. 1), und solche, die als Kriegsgefangene gelten (Abs. 2). Die in Abs. 1 bezeichneten Personen sind die Kriegsgefangenen im Sinne des Völkerrechts (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 15. Mai 1957 - BVerwG V C 343.56 - in JR 1957 S. 393). Dies folgt jedoch nicht daraus, daß - wie die Klägerin meint - der deutsche Gesetzgeber kraft Völkerrechts gehindert wäre, den Kreis der anspruchsberechtigten Personen nach eigenem Ermessen zu bestimmen, sondern daraus, daß er es für gut befunden hat, allen Kriegsgefangenen im herkömmlichen, d.h. völkerrechtlich bestimmten Sinne die Vorteile dieses Gesetzes zugute kommen zu lassen. Außer diesen "echten" Kriegsgefangenen hat das Gesetz im Abs. 2 mehrere Personengruppen bezeichnet, die ebenfalls in den Genuß der für Kriegsgefangene vorgesehenen Leistungen kommen sollen. Diese Personen sind nicht Kriegsgefangene im völkerrechtlichen Sinne, so daß es schon aus diesem Grunde für die Rechtsgültigkeit der Vorschrift ohne Belang ist, ob deren Begriffsbestimmungen mit völkerrechtlichen Begriffen übereinstimmen oder nicht. Im übrigen gilt auch hier, daß es dem deutschen Gesetzgeber freistand, den Kreis derjenigen Personen zu bestimmen, denen er die im Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz vorgesehenen Vergünstigungen gewähren will.

Von den in § 2 KgfEG bezeichneten Personengruppen kommt für die Klägerin nur die jenige in Betracht, die in Abs. 2 Ziff. 2 wie folgt umschrieben ist:

"Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit dem zweiten Weltkrieg im Ausland wegen ihrer Volkszugehörigkeit oder ihrer Staatsangehörigkeit auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung festgehalten wurden."

Dieser neu gefaßten Vorschrift ist durch Art. 3 Abs. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 904) - 2. ÄndG - Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes (3. Februar 1954) beigelagt worden. Damit ist jedoch die Rechtslage dieser Personengruppe gegenüber der bisherigen Rechtslage nicht verschlechtert worden. Diese Personengruppe war - zusammen mit der jetzt in § 2 Abs. 2 Ziff. 1 KgfEG bezeichneten - im bisherigen Gesetzeswortlaut wie folgt umschrieben:

"Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit den Kriegsereignissen von einer ausländischen Macht festgehalten wurden oder werden."

Es ist offensichtlich und bedarf deshalb keiner besonderen Erläuterung, daß die Neufassung, soweit sie einen "ursächlichen Zusammenhang mit dem zweiten Weltkrieg" verlangt, keine Einengung gegenüber dem bisherigen Wortlaut ("ursächlichen Zusammenhang mit den Kriegsereignissen") bedeutet. Aber auch soweit der bisherige Wortlaut dadurch verändert worden ist, daß dem Worte "festgehalten" die Wörter "auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung" vorangesetzt sind, ist der in der bisherigen Fassung enthaltene Begriff "festgehalten" nicht eingeengt, sondern lediglich vom Gesetzgeber so ausgelegt worden, wie er bei richtiger Würdigung schon von jeher zu verstehen war. Es gilt in dieser Hinsicht das gleiche, was der Senat in seiner obengenannten Entscheidung vom 15. Mai 1957 über die Auslegung des Begriffs "Kriegsereignis" in der Neufassung des § 2 Abs. 2 Ziff. 1 KgfEG ausgeführt hat. Hiernach enthält die Neufassung keine Rechtsänderung, sondern nur eine Klarstellung schon bestehenden Rechts. Sie bringt zum Audruck, daß nicht jede Freiheitsbeschränkung des Betroffenen eine Festhaltung im Sinne des Gesetzes ist, sondern daß es eine solche Freiheitsbeschränkung sein muß, die einer Kriegsgefangenschaft entspricht. Das wird dadurch bestätigt, daß das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz die Freiheitsbeschränkung bei den "echten" Kriegsgefangenen (§ 2 Abs. 1) und bei den ihnen "Gleichgestellten" (§ 2 Abs. 2) mit dem gleichen Wort "festgehalten" bezeichnet. Zu einer solchen Festhaltung gehört, daß der Betroffene unter fremden Gewahrsam geraten ist und darin seine. Freiheit verloren hat (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 13. November 1957 - BVerwG V C 595.56 -). Dazu gehört ferner, daß der Gewahrsam seiner Art nach dem eines Kriegsgefangenen entspricht ("auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung"). Ob im Einzelfall die Merkmale des "Festgehaltenwerdens" im Sinne des § 2 Abs. 2 KgfEG vorliegen, ist also danach zu bestimmen, ob bei einem gefangengenommenen Soldaten in gleicher Lage der Tatbestand der Kriegsgefangenschaft gegeben wäre. Hieraus folgt, daß ein "Festhalten auf engbegrenztem Raum" auch dann noch vorliegen kann, wenn die bisherige Lagerhaft eine gewisse Lockerung erfahren hat. Auch setzt der Begriff "dauernde Bewachung" nicht eine ständige Bewachung durch militärische oder polizeiliche Kräfte voraus, vielmehr kann die Bewachung zu einem erheblichen Teil auch dem Arbeitgeber übertragen worden sein. Wesentlich ist nur, daß in irgendeiner Form eine Bewachung bestand, die eine dauernde Kontrolle der dem Betroffenen auferlegten Freiheitsbeschränkungen gewährleistete (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 13. November 1957 - BVerwG V C 595.56). Andererseits erfüllen Aufenthaltsbeschränkungen und Ausreiseschwierigkeiten für sich allein noch nicht den Tatbestand des "Festgehaltenwerdens", weil es sich dabei nicht um eine solche Beschränkung der Bewegungsfreiheit handelt, die einem Gewahrsam entspricht (vgl. auch die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des § 2 Abs. 1 der Dritten Durchführungsverordnung zum Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, der insoweit wörtlich mit der Neufassung des § 2 Abs. 2 KgfEG übereinstimmt; mitgeteilt bei Hübner, Kommentar zum Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, S. 104).

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen ergibt sich für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts folgendes: Die Klägerin ist Deutsche im Sinne des § 2 KgfEG. Hierunter sind mangels abweichender Regelung im Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz die in Art. 116 GG bezeichneten Personen zu verstehen, zu denen die Klägerin gehört (vgl. auch Hübner a.a.O. S. 21 und Draeger, Heimkehrerrecht, Anm. 2 zu § 2 KgfEG). Die Klägerin wurde, als sie im November 1944 festgenommen und in ein jugoslawisches Lager verbracht wurde, "im Ausland wegen ihrer deutschen Volkszugehörigkeit" festgehalten. Daß dies der Festhaltegrund war, folgt aus der allgemeinen Lage, in der sich die Volksdeutschen in Jugoslawien damals befanden. Nach der Räumung Jugoslawiens durch die deutschen Truppen gegen Ende des Jahres 1944 geriet die volksdeutsche Bevölkerung des Landes, soweit sie dort zurückgeblieben war, in die Gewalt der Partisanen und der neu errichteten Behörden. Es setzten Massenerschießungen und Massendeportationen ein. Wer von diesen Maßnahmen nicht erfaßt worden war, kam in ein Internierungslager. Durch Beschlüsse des "Antifaschistischen Rates der nationalen Befreiung Jugoslawiens" vom 21. November 1944, die später von der jugoslawischen Nationalversammlung bestätigt wurden, verloren die Volksdeutschen im Lande ihre jugoslawische Staatsbürgerschaft, alle bürgerlichen Rechte sowie ihr gesamtes Eigentum und den Anspruch auf Rechtsschutz. Später wurde die Handhabung dieser Vorschriften gemildert. Seit Oktober 1948 können Deutsche wieder die jugoslawische Staatsbürgerschaft erwerben, seit 1951 wieder ihren früheren Grundbesitz zurückkaufen. Auch deutsche Schulen sind wieder errichtet worden.

Die allgemeine Internierung der Volksdeutschen in den Jahren 1944/45 kann als eine Sicherungsmaßnahme der damaligen jugoslawischen Machthaber angesehen werden, durch die verhindert werden sollte, daß die Volksdeutsche Bevölkerung der Befreiung des Landes und dem staatlichen Neuaufbau Jugoslawiens hinderlich werden konnte. Es kann dahinstehen, ob die Internierung schon von vornherein neben dem vorbezeichneten Ziele auch dem Einsatz der Volksdeutschen zur Zwangsarbeit dienen sollte. Als entscheidender Grund für die Sonderbehandlung der Volksdeutschen Bevölkerung müssen nach Lage der damaligen Verhältnisse jedenfalls Sicherheitserwägungen der maßgebenden jugoslawischen Stellen angenommen werden. Im Zuge dieser Maßnahmen ist auch die Klägerin in ein Internierungslager gebracht und dort festgehalten worden.

Die Festhaltung der Klägerin ist mit dem Ende ihres Lageraufenthalts am 2. März 1948 nicht beendet worden. Ebensowenig wie die mißglückte Flucht eines Kriegsgefangenen die Kriegsgefangenschaft beendet, hat auch hier der ergebnislose Fluchtversuch der Klägerin den Gewahrsam, in dem sie sich bisher befand, aufgehoben. Für die Frage, ob die Klägerin auch noch nach ihrer Rückbeförderung und Einlieferung in das Schülerheim Werschetz "festgehalten" worden ist, kann es nicht darauf ankommen, ob sie zu der Arbeit, die sie fortan verrichten mußte, gezwungen worden ist, sondern nur darauf, ob ihre gesamten Lebensumstände auch weiterhin ein solches Maß von Unfreiheit aufwiesen, wie es dem Gewahrsam eines Kriegsgefangenen entspricht. Das hat das Verwaltungsgericht mit Recht angenommen. Die Klägerin war gezwungen, in dem Schülerheim zu bleiben. Sie durfte es nur mit besonderer schriftlicher Erlaubnis vorübergehend verlassen. Ausweispapiere erhielt sie nicht. Diese wurden ihr erst acht Tage vor ihrer Ausreise in die Bundesrepublik ausgehändigt. Sie unterlag auch "ständiger Bewachung"; denn hierfür genügt es, wie oben ausgeführt, daß in irgendeiner Form eine dauernde Kontrolle der der Klägerin auferlegten Freiheitsbeschränkungen bestand. Eine solche Kontrolle war nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts, an die das Revisionsgericht gemäß § 56 Abs. 2 BVerwGG gebunden ist, vorhanden.

Es kann dahinstehen, ob die Festhaltung der Klägerin auch noch nach ihrer Flucht im März 1948 im ursächlichen Zusammenhang mit dem zweiten Weltkrieg stand oder ob der Grund für den Fortbestand ihres Gewahrsams in anderen Ursachen zu finden ist. Wäre die Klägerin "echte" Kriegsgefangene im Sinne des § 2 Abs. 1 KgfEG, so wäre ein Wechsel des Festhaltegrundes bedeutungslos; denn für die Beurteilung der Rechtsstellung eines Kriegsgefangenen kommt es nur auf den Grund der Gefangennahme, nicht auf den Grund des Gefangenhaltens an (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 8. Juli 1957 - BVerwG V C 305.56 - in NJW 1957 S. 1451 [BVerwG 08.07.1957 - VC 305/56]). Es ist nichts dafür erkennbar, daß der Gesetzgeber insoweit die Rechtslage bei den den Kriegsgefangenen gemäß § 2 Abs. 2 KgfEG gleichgestellten Personen anders beurteilt wissen will. Insbesondere kann das nicht aus der Vorschrift des § 2 Abs. 3 Satz 2 KgfEG entnommen werden, welche bestimmt, daß Abs. 2 nicht für Deutsche gilt, "die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes arbeitsverpflichtet wurden, auch wenn sie lagermäßig untergebracht waren". Es kann dahinstehen, ob die Klägerin diese Vorschrift dann gegen sich gelten lassen müßte, wenn sie im Jahre 1948 in Freiheit gelebt hätte und aus dieser Freiheit zum Zwecke der Ableistung von Zwangsarbeit in fremden Gewahrsam überführt worden wäre. Jedenfalls ist nach der Überzeugung des Senats diese Vorschrift dann nicht anwendbar, wenn der Betroffene - wie hier die Klägerin im November 1944 - aus anderen Gründen als zum Zwecke der Arbeitsverpflichtung festgenommen worden ist. Auf § 2 Abs. 3 Satz 2 KgfEG kommt es vielmehr nur dann an, wenn die Arbeitsverpflichtung des Betroffenen von vornherein den maßgeblichen Grund für seine Festhaltung oder Verschleppung bildete. Diese Rechtsansicht beruht auf der Erwägung, daß es die Absicht des Gesetzgebers gewesen ist, diejenigen Deutschen, die aus ähnlichem Zusammenhang dasselbe Schicksal und dasselbe Los wie Kriegsgefangene erlitten haben, bei der Anwendung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes den "echten" Kriegsgefangenen gleichzustellen. Für deren Rechtsstellung ist aber, wie oben dargelegt, ein Wechsel des Festhaltungszweckes während der Dauer ihrer Kriegsgefangenschaft ohne Bedeutung.

Es kann im vorliegenden Falle unerörtert bleiben, ob die Behauptung der Revisionskläger zutrifft, den Volksdeutschen in Jugoslawien, die nach Auflösung der Internierungshaft im Jahre 1948 einer zwei- oder dreijährigen Zwangsarbeit zugeführt wurden, seien nach Ablauf dieser Zeit allgemein Erleichterungen in einem solchen Ausmaß gewährt worden, daß von einem Fortbestand des Gewahrsams jedenfalls von diesem Zeitpunkt ab nicht mehr gesprochen werden könne. Ob ein solches allgemeines Erfahrungsbild besteht, mag offen bleiben; denn für die Klägerin hatte sich auch nach ihrer dreijährigen Zwangsarbeit im Schülerheim Werschetz nichts Wesentliches geändert, wie die für das Revisionsgericht bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts ergeben. Weder ihre Unterkunft noch die Art ihres Arbeitseinsatzes hatte eine Änderung erfahren. Sie war weiterhin den gleichen Einschränkungen ihrer persönlichen Freiheit unterworfen wie bisher. Erst acht Tage vor ihrer Ausreise in die Bundesrepublik im Januar 1953 erhielt sie ihre Ausweispapiere, ohne die es ihr unmöglich gewesen wäre, sich in Jugoslawien frei zu bewegen. Bei dieser Sachlage konnte das Verwaltungsgericht ohne Rechtsirrtum annehmen, daß die Festhaltung der Klägerin erst im Januar 1953 ihr Ende gefunden hat. Gemäß § 3 KgfEG kann daher die Klägerin Kriegsgefangenenentschädigung für die Zeit bis einschließlich Januar 1953 beanspruchen.

Hiernach hat das Verwaltungsgericht zu Recht der Klage stattgegeben. Demgemäß mußten die Revisionen erfolglos bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 65 Abs. 1 und 68, die Streitwertfestsetzung auf § 74 BVerwGG.