In Niederbayern wohnen viele aus ihrer Heimat vertriebene Deutsche, die in dieser industriearmen Gegend schwer Arbeit finden; wohl aber finden sie in München und Umgebung Arbeit, insbesondere im Sommer als Bauarbeiter. Diese Arbeiter wohnen während der Woche vielfach in Baubaracken in München, kehren aber zu den Wochenenden gern zu ihren Familien zurück. Der Kläger richtete im Jahre 1949 eine Omnibuslinie für solche Arbeiter ein; er beförderte sie am Freitag abend von München nach Frontenhausen und am Montag frühmorgens wieder nach München. Am 5. April 1951 erhielt er hierfür eine Genehmigung für die Zeit bis zum 30. Juni 1953. Auf seinen Antrag auf Verlängerung und Erweiterung dieser Erlaubnis erteilte ihm die Regierung von Niederbayern nach Anhörung anderer Beteiligter, auch der Bundesbahn, durch Bescheid vom 8. August 1953 diese Genehmigung nur zum Betriebe eines Linienverkehrs von Frontenhausen nach Landshut an jedem. Montag und Freitag; im übrigen wies sie seinen Antrag ab. Das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr wies die Beschwerde des Klägers hiergegen durch Entscheidung vom 21. September 1953 zurück. In der Entscheidung ist ausgeführt: Eine Verbesserung der Verkehrsbedienung auf der Strecke Frontenhausen-Landshut-München sei zwar erforderlich, und zwar vor allem für den Wochenendverkehr der in München beschäftigten Arbeiter. Dazu genüge aber die Zubringerlinie nach Landshut, von wo gute Eisenbahnverbindungen nach München beständen. Die Einrichtung eines durchgehenden Omnibusverkehrs von Frontenhausen nach München nur für diese Arbeiter würde wegen der dabei notwendigen Leerfahrten zu unwirtschaftlich sein. Für den allgemeinen Verkehr könne eine solche Linie nicht genehmigt werden, weil den Verkehrsteilnehmern die Benutzung der Eisenbahnlinie Landshut-München zugemutet werden könne.

Auf die Klage hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 15. April 1954 die Verfügungen vom 8. August und 21. September 1953 insoweit aufgehoben, als der Antrag des Klägers auf Genehmigung eines durchgehenden Linienverkehrs am Montag und Freitag jeder Woche auf der Strecke Frontenhausen-München zurückgewiesen worden war; im übrigen hat er die Klage abgewiesen. In der Begründung ist im wesentlichen ausgeführt: Die Benutzung der durchgehenden Strecke Frontenhausen-München sei für die Arbeiter so viel vorteilhafter als die Fahrt mit Omnibus nach Landshut und die Weiterreise mit der Eisenbahn, daß man keinesfalls sagen könne, der vom Kläger beabsichtigte durchgehende Linienverkehr Frontenhausen-München laufe den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwider. Die Arbeiter würden auf diese Weise schneller und billiger zum Ziel gelangen. Den höheren Preis zu bezahlen, könne ihnen ebensowenig zugemutet werden wie ein Verzicht auf die wertvolle Nachtruhe in den frühen Morgenstunden der Montage. Wenn der Betrieb der Linie bei Beschränkung der Benutzung durch Arbeiter unwirtschaftlich sein sollte, müsse die Benutzung durch andere Reisende zugelassen werden. Dem Antrage, die Behörde zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten, könne jedoch nicht entsprochen werden, weil die Sache noch nicht in jeder Beziehung spruchreif sei, wie näher dargelegt wird. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision durch Beschluß vom 6. Juli 1954 zugelassen.

Die beigeladene Deutsche Bundesbahn, vertreten durch die Bundesbahndirektion Regensburg, hat Revision eingelegt mit dem Antrage,

Zur Begründung trägt sie im wesentlichen vor: Die Frage, ob ein Unternehmen des Linienverkehrs den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe, hätten die Behörden nach ihrem Ermessen zu entscheiden. Die Behörden hätten in dem vorliegenden Falle ohne Ermessensfehler alle in Betracht kommenden Gesichtspunkte berücksichtigt und demgemäß die Genehmigung für die durchgehende Strecke Frontenhausen-München versagt. Der Verwaltungsgerichtshof habe rechtsirrig die Frage der Interessen des öffentlichen Verkehrs selbst geprüft und sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Behörde gesetzt, demgemäß § 9 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes und § 11 Abs. 2 der Durchführungsverordnung dazu verletzt.

Der Beklagte hat, ohne selbst Revision einzulegen,

Er hat sich den Darlegungen der Revisionsklägerin im wesentlichen angeschlossen. Er meint, der Kläger möge einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung haben, wenn die normativen Voraussetzungen erfüllt seien; die Behörde sei aber dennoch zur Versagung verpflichtet, wenn der Antrag den Öffentlichen Verkehrsinteressen zuwiderlaufe.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er vertritt dieselbe Auffassung wie die Revisionsklägerin und der Beklagte.

Der Kläger bittet um Zurückweisung der Revision. Er meint, die Verwaltungsgerichte hätten nachzuprüfen, ob der von ihm beabsichtigte Linienverkehr den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe. Die Interessen des öffentlichen Verkehrs seien keineswegs mit denjenigen der beigeladenen Bundesbahn identisch. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt habe, müsse man das Verkehrsbedürfnis für den von ihm schon im Jahre 1949 eingerichteten Verkehr durchaus bejahen.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

Allerdings kann den Darlegungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht allenthalben beigepflichtet werden. Grundlage des Klaganspruchs ist § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934/6. Dezember 1937/16. Januar 1952 (RGBl. 1934 I S. 1217, RGBl. 1937 I S. 1319, BGBl. 1952 I S. 21) - Personenbeförderungsgesetz, PBefG -. Nach dieser Vorschrift darf die Genehmigung für einen Linienverkehr u.a. nur erteilt werden, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft. § 11 Abs. 2 der auf § 39 PBefG gestützten und insofern unbedenklich noch rechtsgültigen Durchführungsverordnung zu diesem Gesetz vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) - DVO PBefG - erläutert den Begriff der Interessen des öffentlichen Verkehrs, indem er sagt, daß ein Unternehmen diesen Interessen insbesondere dann zuwiderlaufe, wenn es auf Wegen durchgeführt werden solle, die sich wegen ihres Bauzustandes für diesen Verkehr nicht eigneten, oder wenn es bereits vorhandenen Verkehrsunternehmen einen unbilligen Wettbewerb bereite oder ihrer dem öffentlichen Bedürfnis mehr entsprechenden Ausgestaltung vorgreife. Diese Erläuterung des gesetzlichen Begriffs der Interessen des öffentlichen Verkehrs, die durch eine Rechtsverordnung erfolgt ist, also den Charakter einer Rechtsnorm hat, ist bei der Auslegung dieses Begriffs heranzuziehen.

§ 9 Abs. 1 PBefG ermächtigt die Behörde, den Antrag auf Erteilung der Genehmigung für den beabsichtigten Linienverkehr abzulehnen, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft. Es ist daher zu prüfen, welchen rechtlichen Sinn diese Ermächtigung zum Erlaß von Verwaltungsakten hat.

Der erkennende Senat hat im Anschluß an sein Urteil vom 10. März 1954 (BVerwGE 1, 92) in denEntscheidungen vom 16. September 1954 - BVerwG I C 185.53 - und30. November 1954 - BVerwG I C 94.53 - (vgl. auch Urteil von demselben Tage - BVerwG I C 148.53 -, BVerwGE 1, 244) dargelegt, daß die Beurteilung der Frage, was im Einzelfall den Interessen des öffentlichen Verkehrs entspreche oder widerspreche, im Ermessen der Verwaltungsbehörde liege, weil dabei verkehrspolitische und verkehrswirtschaftliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen seien.

Diese Entscheidungen haben Erörterungen in der Rechtsprechung und im Schrifttum hervorgerufen (übereinstimmend: VGH Freiburg, Urteil vom 30. Juli 1953, DÖV 1953 S. 636; Urteile des OVG Lüneburg vom 24. Februar 1955 und 13. Mai 1955 - III OVG A 40/54 und III OVG A 157/53 -; Labs, DÖV 1954 S. 533; kritisch: OVG Münster, Urteil vom 20. Juli 1954, DÖV 1955 S. 345; Bayer. VGH, Urteil vom 18. Februar 1955, DVBl. 1955 S. 253; VGH Stuttgart, Urteil vom 11. Juli 1955 - 4 S 267/52 -; OVG Koblenz, Urteil vom 4. Oktober 1955 - 2 C 3/55 -; Abraham, JZ 1954 S. 561, 563; Reuß, DÖV 1954 S. 535; Ule, DVBl. 1955 S. 257; Werner Weber, DÖV 1955 S. 328).

In der Tat bedürfen die Grundsätze der genannten Entscheidungen der Erläuterung und Entwicklung. Es müssen für die Frage, ob es sich bei der Anwendung des hier maßgeblichen Begriffs um Rechtsfragen oder um Ermessensfragen handelt, verschiedene Fragenbereiche auseinandergehalten werden, wie das der Senat auf dem Gebiete des Gewerberechts und des Baurechts bereits ausgesprochen hat (vgl.Entscheidungen vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 - [NJW 1955 S. 195, DÖV 1955 S. 186, MDR 1955 S. 124], vom 29. November 1955 - BVerwG I C 79.54 - [NJW 1956 S. 482, DVBl. 1956 S. 164] undvom 21. Juni 1956 - BVerwG I C 193.54 - [BVerwGE 3, 332]). Ob die Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 DVO PBefG gegeben sind, ist, solange man nur den gegenständlichen Genehmigungsantrag und die Belange der Benutzer der beabsichtigten Linie und der an dem Antrage beteiligten Verkehrsunternehmer ins Auge faßt, in der Regel eindeutig feststellbar. Insofern besteht daher keine behördliche Ermessensfreiheit.

Die Frage, ob einem Antrage auf Genehmigung einer neuen Linie stattzugeben ist, kann aber nicht ausschließlich auf Grund der Prüfung der Belange der daran voraussichtlich Beteiligten beantwortet werden. Sie muß zugleich im Rahmen der von der Behörde geplanten Verkehrsordnung betrachtet werden. Würde allen Wünschen der Verkehrsbenutzer stattgegeben, so könnte sich daraus eine solche Verstärkung des Straßenverkehrs ergeben, daß das Straßennetz verbessert werden müßte. Es könnte sich dann auch eine Verminderung des Schienenverkehrs ergeben, welche die Ertragslage der Eisenbahnen beeinträchtigen könnte. Erhebliche Mittel der Allgemeinheit müßten dann unter Umständen eingesetzt werden, um die Kosten für den Straßenbau zu decken und die Eisenbahnen als wichtige Verkehrsträger lebensfähig zu erhalten. Wie sich der Bundesgesetzgeber im großen Rahmen um einen Ausgleich dieser widerstreitenden Belange bemüht, so durch das Güterkraftverkehrsgesetz vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) und das Verkehrsfinanzgesetz vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166), so haben auch die örtlichen Verkehrsbehörden im engeren Rahmen die Befugnis, bei der Anwendung des Begriffs der Interessen des öffentlichen Verkehrs solche Erwägungen allgemeiner verkehrswirtschaftlicher und verkehrspolitischer Art zu berücksichtigen. Der Sinn des § 9 Abs. 1 PBefG ist es gerade, den Verkehrsbehörden die Möglichkeit zur Berücksichtigung auch solcher Erwägungen zu geben. Auch die beschränkte Ermessensprüfung, welche den Verwaltungsgerichten obliegt (VGG § 36, MRVO 165 § 23 Abs. 3, BVerwGG § 15 Abs. 2), ist im Wesen eine Rechtsprüfung, indem sie sich in erster Reihe darauf zu erstrecken hat, ob die Behörde von dem Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat. Ergibt die Prüfung, daß mehrere Lösungen, auch die von der Behörde gewählte, dem Sinne des Gesetzes entsprechen, so findet die Prüfung des Gerichts hier eine Schranke. Es ist nicht Sache des Gerichts, an die Stelle einer von der Behörde im Einklang mit dem Gesetz gefundenen Lösung eine andere zu setzen, die ihm zweckmäßiger erscheint. Der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Februar 1955 (DVBl. 1955 S. 253) kann daher nicht zugestimmt werden. Zutreffend legt der Beklagte dar, daß der Antragsteller einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung habe, wenn die normativen Voraussetzungen gegeben seien, daß die Behörde aber dennoch die Genehmigung versagen könne, wenn der Antrag den Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne der von der Behörde allgemein geplanten Verkehrsordnung widerspreche. Hiernach ist der Senat der Meinung, daß der Behörde insofern bei der Anwendung des Begriffs der Interessen des öffentlichen Verkehrs ein Raum für ihr Ermessen bleibt. Nach der Auffassung des Senats würde es im Ergebnis keinen Unterschied bedeuten, wenn man hier nicht von der Ausübung des Ermessens, sondern von der Auslegung eines mehrdeutigen Rechtsbegriffs in dem Sinne spräche, daß der Auslegung der Behörde grundsätzlich der Vorrang gebühre (vgl. hierzu Ule, Gedächtnisschrift für Jellinek, 1955 S. 309 ff. mit weiteren Nachweisen).

Kennzeichnend dafür, daß es sich hier mehr um einen Unterschied im Sprachgebrauch als in der Sache handelt, ist, daß dem Senat mehrere Entscheidungen von Berufungsgerichten vorliegen, die bei ihren Ausführungen über die Zulassung der Revision bemerken, daß ihre Entscheidung auf der Abweichung von den erwähnten Urteilen des Senats vom 10. März und 16. September 1954 nicht beruhe, weil das Ergebnis dasselbe sei, ob man nun bei der Anwendung des § 9 Abs. 1 PBefG die Auslegung eines Rechtsbegriffs oder die Prüfung einer Ermessensentscheidung annehme.

Diese Grundsätze ergeben für den vorliegenden Fall:

Betrachtet man das Vorhaben des Klägers für sich allein, so könnte in der Tat, wie der Verwaltungsgerichtshof ausführt, kaum zweifelhaft sein, daß die vom Kläger beabsichtigte Linie den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderlaufe. Dabei ist zunächst von den Belangen der Benutzer dieses Verkehrs auszugehen. Für sie ist es günstiger, wenn sie billiger und schneller mit dem Omnibus des Klägers nach München und zurück fahren, als wenn sie teurer, langsamer und umständlicher zunächst nach Landshut fahren und dort in die Eisenbahn umsteigen. Auch ist eine andere Linie, der der Kläger einen unbilligen Wettbewerb bereiten oder deren Ausgestaltung er vorgreifen könnte, noch nicht vorhanden; ebensowenig würde die Straße durch den einen Omnibus des Klägers, der nur zweimal in jeder Woche fährt, überlastet werden.

Man muß aber in Betracht ziehen, wie es die Behörden getan haben, daß noch ähnliche Anträge von 14 anderen Verkehrsunternehmern vorliegen, denen die Behörde, um dem Vorwurf der Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 GG) zu begegnen, möglicherweise ebenfalls stattgeben müßte, wenn dem Antrag des Klägers entsprochen würde. Dann könnten sich unter Umständen schwerwiegende Folgen für die Ordnung des Verkehrs auf Schiene und Straße ergeben. Es bestünde dann möglicherweise die Gefahr, daß die Benutzung der von der Bundesbahn eingerichteten Arbeiterzüge im Falle der Vermehrung der Omnibuslinien so zurückginge, daß die Bundesbahn diese Züge einschränken oder ausfallen lassen müßte. Dadurch könnten Verkehrsteilnehmer benachteiligt werden, die eine Omnibuslinie nicht benutzen können. In diesem Falle könnte durch die Genehmigung einer beträchtlichen Anzahl neuer Omnibuslinien auch eine Überlastung der Straße entstehen. Die Verkehrsbehörden ständen dann vor der Frage, ob das Straßennetz verbessert und ausgebaut werden müßte, und wie die dazu notwendigen erheblichen Kosten aufgebracht werden sollten. Andererseits könnten die Interessen des öffentlichen Verkehrs durch eine weitere Verminderung des Eisenbahnverkehrs und eine Verschlechterung der Ertragslage der Bundesbahn, die nachteilige Wirkungen auf die Erfüllung ihrer Aufgaben als Verkehrsträger haben könnten, beeinträchtigt werden. Diese Überlegungen zeigen, daß der Antrag des Klägers nicht für sich allein geprüft werden kann, sondern auch im Rahmen der allgemeinen Ordnung des Verkehrs gewürdigt werden muß. Hiernach hat der Verwaltungsgerichtshof seine Auffassung, daß das vom Kläger beabsichtigte Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs keinesfalls zuwiderlaufe, nicht im Rahmen des § 36 VGG begründen können. Auch die Auffassung der Behörden würde bei Betrachtung des bisher erörterten Sachverhalts im Rahmen des Gesetzes nicht rechtswidrig sein.

Dennoch erweist sich das angefochtene Urteil im Ergebnis als zutreffend, und zwar aus dem von ihm an letzter Stelle angeführten Grunde. Die beigeladene Deutsche Bundesbahn hat am 18. Januar 1953 der Verkehrsbehörde angezeigt, daß sie eine Bahnbuslinie Vilshofen-Frontenhausen-Landshut-München einrichten wolle. Wenn die Behörde der Einrichtung dieser Linie zustimmen will, würde auch der Antrag des Klägers möglicherweise nicht mehr mit der Begründung zurückgewiesen werden können, daß der von ihm beabsichtigte Verkehr den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe. Aus einer Billigung der Bahnbuslinie würde sich möglicherweise ergeben, daß eine den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufende Überbelastung der Straße oder eine Beeinträchtigung des Schienenverkehrs der Bundesbahn nicht zu befürchten ist. Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof darauf hin, daß über die Anzeige der Bundesbahn und den Antrag des Klägers einheitlich entschieden werden muß. Nach § 27 Abs. 2 PBefG hat die Bundesbahn nicht das Recht, gegen den Widerspruch der höheren Verwaltungsbehörde eine Omnibuslinie einzurichten, wobei es hier nicht der Stellungnahme zu der Frage bedarf, welche Stelle im Falle eines Widerspruchs der Verkehrsbehörde an Stelle des Reichsverkehrsministers zu entscheiden hat. Bei der einheitlich zu treffenden Entscheidung über den Antrag des Klägers und die Frage des Widerspruchs gegenüber der Anzeige der Bundesbahn werden die Verkehrsbehörden gegebenenfalls zu prüfen haben, ob der Wettbewerb, den der Kläger der Bundesbahn bereiten würde, möglicherweise nicht als ein unbilliger im Sinne des § 11 Abs. 2 Nr. 2 DVO PBefG anzusehen sein wird, weil der Kläger diese Linie bereits seit mehreren Jahren betreibt und sie in einer Zeit eingerichtet hat, als die Bundesbahn dazu nicht bereit war.

Da die Entscheidung aus § 9 Abs. 1 PBefG zu entnehmen ist, bedarf es in der vorliegenden Sache keiner Erörterung der Frage, oh die Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit des § 9 Abs. 2 PBefG, insbesondere in der neuen Fassung des Änderungsgesetzes vom 12. September 1955 (BGBl. I S. 573) begründet sind. Wenn diese Vorschrift rechtsgültig ist, würde die Behörde sie bei der nunmehr erforderlichen neuen Entscheidung über den Antrag des Klägers und über die Anzeige der Bundesbahn zwar grundsätzlich anzuwenden haben. Der Verwaltungsgerichtshof hat aber bereits in rechtlich einwandfreier Weise festgestellt, daß der hier fragliche Wochenendverkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln, wenn man nämlich die vom Kläger bisher betriebene Linie nicht dazurechnet, nicht befriedigend bedient wird.

Hiernach mußte die Revision zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].