Durch eine an die Inhaberin des Central-Lichtspielhauses Lingen, Wwe. G. H., gerichtete Verfügung vom 24. März 1951 verbot das Ordnungsamt der Stadt Lingen unter Bezugnahme auf §§ 14, 41 des preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 (GS.S. 77) - PolVerwG - in Verbindung mit Art. 2 und 5 des Grundgesetzes - GG - die in diesem Lichtspielhaus vorgesehene Aufführung des Tonfilms "Die Sünderin". Unter Hinweis auf die Eingaben des Katholikenausschusses für das Dekanat Lingen, des alle Jugendorganisationen der Stadt Lingen umfassenden Jugendringes und des Kirchenvorstandes der ev.-luth. Kirchengemeinde zu Lingen und gestützt auf den Beschluß des Rates der Stadt Lingen als der gewählten Vertretung der Bürger vom 20. März 1951 begründete das Ordnungsamt das Verbot damit, daß die Gefühle der überwiegend christlich denkenden Einwohnerschaft der Stadt Lingen und des Emslandes schlechthin durch die Aufführung dieses Tonfilms verletzt würden und somit eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung entstehen würde. Der Inhalt des Tonfilms verstoße nach Ansicht des Rates der Stadt gegen den Anstand, insbesondere auch in geschlechtlicher Hinsicht, gegen das religiöse Empfinden und die sittlichen Anschauungen des emsländischen Volkes. Das Verbot müsse auch deshalb ausgesprochen werden, weil, die polizeiliche Gewaltanwendung gegen etwaige Demonstrationen unter diesen obwaltenden Umständen sich nicht als angemessenes und geeignetes Mittel darstellen würde.

Auf Grund der in der Verfügung enthaltenen Rechtsmittelbelehrung erhoben Frau H. und die Klägerin bei dem Beklagten mit Schriftsatz vom 10. April 1951 Beschwerde. Der Beklagte stellte die Entscheidung zurück, um das Urteil des Bezirksverwaltungsgerichts Koblenz in einem gleichen Falle abzuwarten.

Die von der Klägerin erhobene Klage hat das Landesverwaltungsgericht Hannover - Kammer Osnabrück - durch Urteil vom 31. Januar 1952 abgewiesen.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein durch Urteil vom 4. November 1952 das Urteil des Landesverwaltungsgerichts sowie die Verfügung des Ordnungsamtes der Stadt Lingen aufgehoben. Das Berufungsurteil führt hierzu aus: Die Zuständigkeit der Polizei werde durch die Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft - FSK - nicht ausgeschlossen. Der Film als eine Form der Meinungsäußerung unterliege den Schranken der allgemeinen Gesetze und damit auch der allgemeinen polizeilichen Ermächtigung. Eine Störung der guten Ordnung des Gemeinwesens liege jedoch nur dann vor, wenn der Filminhalt entweder den Tatbestand einer strafbaren Handlung erfülle oder sich zu einer unwerthaften Wirklichkeit in einer künstlerisch und sittlich verantwortungslosen Weise bekenne. Nur dann sei ein Vorgehen der Polizei gegen einen zugelassenen Film seines Inhaltes wegen erlaubt. Bei dem Film "Die Sünderin" seien diese Voraussetzungen für ein polizeiliches Einschreiten nicht gegeben. Er erfülle nicht den Tatbestand einer strafbaren Handlung. Es möge zweifelhaft sein, ob der Film ausschließlich eine wertelose Wirklichkeit darstelle. Er tue dies in breiten Teilen, zumal des ersten Lebensabschnittes seiner Hauptperson, aber nicht durchweg. Doch möge selbst dies zum Nachteil der Klägerin unterstellt werden, dann müsse ihre Klage gleichwohl deshalb zum Erfolge führen, weil der Film in seiner Gesamtheit sich jedenfalls nicht zu dieser unwerthaften Welt bekenne. Nur auf dieses Bekennen und nicht auf die Darstellung komme es an. Aus diesem Grunde sei ein Einschreiten der Polizei nicht zulässig, da eine Verletzung der öffentlichen Ordnung nicht vorliege. Es komme schließlich auch nicht in der Regel, sondern nur im Falle des polizeilichen Notstandes auf die in einem bestimmten Bezirk herrschenden Auffassungen, die von der verfassungsmäßigen Ordnung abwichen, an. Ein polizeilicher Notstand habe aber nicht vorgelegen, da nicht geltend gemacht worden sei und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür vorhanden seien, daß durch den Inhalt des Films die öffentliche Sicherheit gefährdet werde.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

Mit der Revision rügt der Beklagte die Verletzung der §§ 14, 41 PolVerwG. Bei der polizeilichen Ermächtigung des § 14 PolVerwG und des entsprechenden § 1 des niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21. März 1951 (GVBl. S. 79) - SOG - handele es sich zwar um eine landesrechtliche Bestimmung, über, deren richtige Auslegung und Anwendung zu entscheiden das Bundesverwaltungsgericht nicht befugt wäre. Die polizeiliche Ermächtigung sei aber eine allgemein in Deutschland geltende Grundlage für polizeiliches Einschreiten und als materielles Bundesrecht zu begreifen. Diese Argumentation sei im übrigen deshalb unerläßlich, da das polizeiliche Eingreifen durchweg Grundrechtsverbürgungen berühre, die im Grundgesetz niedergelegt seien. Dem Berufungsgericht könne zwar insoweit gefolgt werden, als es zum Ausdruck bringe, daß die Polizei in geistige Auseinandersetzungen nur im Notfall einzugreifen habe und dazu berechtigt sei. Zu den unerläßlichen Voraussetzungen eines geordneten und wertvollen Gemeinschaftslebens gehörten aber die durch den Film "Die Sünderin" bedrohten Grundwerte der Menschenwürde, der Familie und des Sittengesetzes. Die Vorstellungen über bestimmte Lebensformen und über die Gültigkeit von Grundwerten des Gemeinschaftslebens, wie sie sich in den modernen Großstädten entwickelt hätten, könnten auf keinen Fall für mehr ländliche Bezirke als maßgebend angesehen werden. Die Aufgaben der Polizei seien örtlich bestimmt. Es sei deshalb nachzuprüfen, ob das Ordnungsamt Lingen innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs im konkreten Fall mit Recht eine Bedrohung der öffentlichen Ordnung und. Sicherheit habe annehmen können und dürfen. Jedenfalls sei bei der Prüfung der Frage, ob etwas gegen die öffentliche Ordnung verstoße, hier - wie auch sonst - das Milieu von großer Bedeutung. In einem überwiegend katholischen Landesteil mit streng kirchlicher Bevölkerung werde manches als Störung der. Öffentlichen Ordnung zu erachten sein, was in einem anderen Milieu unbedenklich sei. Demnach habe die örtliche Polizei auf das innere Gefüge speziell der ihr anvertrauten menschlichen Gesellschaft unter Berücksichtigung aller örtlichen Verhältnisse und Umstände abzustellen. Die besonderen Verhältnisse im Landkreis Lingen hätten dazu führen müssen, den Film angesichts seiner Massenwirkung als eine Bedrohung der dort stark entwickelten ethischen und religiösen Grundvorstellungen, über die Werte des Gemeinschaftslebens als gegeben anzusehen. Das Berufungsgericht irre, wenn es diese besonderen Verhältnisse nicht für maßgeblich erachte.

Die Klägerin beantragt Zurückweisung der Revision, insbesondere deshalb, weil es sich bei dem vorliegenden Streitverfahren ausschließlich um Landesrecht handele, dessen Anwendung und Auslegung vom Revisionsgericht nicht nachgeprüft werden dürfe. Für den Fall, daß es nicht schon aus diesem Grunde zu einer Zurückweisung der Revision kommen sollte, macht sie geltend, daß in der Beurteilung der Frage des Verhältnisses der bundeseinheitlichen Institution der FSK zu der örtlichen Polizeizensur das Berufungsurteil nicht befriedigen könne. Neben der Freigabe eines Films durch die FSK bestehe kein Bedarf und keine Notwendigkeit für ein polizeiliches Eingreifen, so daß die FSK die Polizeizensur ausschließe. Wenn die Revision ausführe, daß das Berufungsgericht zur Frage des Einschreitens der Polizei gegen Filme wegen ihres Inhalts falsche Rechtssätze aufgestellt habe, so könne sie in diesem Zusammenhang nicht geltend machen, daß das Gericht den Inhalt des betroffenen Films falsch ausgelegt oder seine Auswirkungen falsch beurteilt habe. Die in dieser Beziehung vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen entzögen sich der Beurteilung im Revisionsverfahren. Bei der Beurteilung des Films durch das Berufungsgericht handele es sich nicht um Rechtsauslegung, sondern um Beweiswürdigung, die der Revision nicht unterliege. Es müsse auch bestritten werden, daß die Verhältnisse im Emsland gegenüber dem ganzen übrigen Gebiet der Bundesrepublik verschieden gelagert seien. Traditionell und religiös eingestellte Volkskreise gebe es nicht nur dort, sondern auch in vielen anderen Gegenden des Bundesgebietes. Abgesehen davon könne es auf die besonderen Verhältnisse im Emsland nicht ankommen, da andernfalls in den verschiedenen Gegenden der Bundesrepublik derselbe Film aus weltanschaulichen und politischen Motiven heraus einer völlig verschiedenen Bewertung unterworfen würde und eine Zersplitterung und örtliche Zensurherrschaft eintreten müßte, die jede normale Filmauswertung unmöglich mache.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat durch Schreiben vom 19. Januar 1954 seine Beteiligung an dem Verfahren erklärt. Mit Schriftsatz vom 16. März 1954 hat er dahin Stellung genommen, daß es sich bei dem vorliegenden Rechtsstreit lediglich um irrevisibles Landesrecht handele. Er halte daher die Revision nach § 56 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - für unzulässig und sehe von einer weiteren Beteiligung am Verfahren ab.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Die Revision rügt Verletzung des § 14 PolVerwG. Ob einer etwaigen Beschwerdeentscheidung des Beklagten an Stelle des § 14 PolVerwG die Vorschrift des § 1 SOG hätte zugrunde gelegt werden müssen, kann unerörtert bleiben, da § 1 Abs. 1 SOG Im wesentlichen mit § 14 PolVerwG übereinstimmt. Zweifellos ist das preußische Polizeiverwaltungsgesetz nicht nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden. Selbst wenn die in § 14 PolVerwG enthaltene sogenannte polizeiliche Generalklausel kraft ausdrücklicher Bestimmung oder gewohnheitsrechtlicher Übung innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen oder gar im ganzen Bundesgebiet einheitlich gelten sollte, könnte sie nicht Bundesrecht sein, weil das Polizeirecht nicht zu den Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehört. Jedoch folgt die Befugnis des Revisionsgerichts zur Nachprüfung des Berufungsurteils daraus, daß zu erörtern ist, ob das Berufungsgericht Vorschriften des Grundgesetzes, besonders den Art. 5 GG, richtig angewendet hat.

Dabei kann es keine Rolle spielen, daß der Film von der FSK freigegeben war. Zwar kann der Staat auch hoheitliche Funktionen einem privatrechtlichen Verband übertragen. Aber eine solche Übertragung kann nur durch Gesetz oder auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung erfolgen, nicht durch Vertrag. Die Zulassung eines Films durch die FSK kann deshalb keine für die Verwaltung bindende hoheitliche Entscheidung bedeuten, wie sie ehemals die Reichsfilmprüfstellen zu treffen hatten.

Art. 5 Abs. 1 GG gewährleistet das Recht der freien Meinungsäußerung in Wort, Schrift und Bild und der Freiheit der Berichterstattung durch den Film. Diese Rechte finden nach Art. 5 Abs. 2 GG ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Der Film "Die Sünderin" ist kein berichterstattender Film, sondern ein Spielfilm, der eine frei erdachte Handlung wiedergibt, zu den in ihm dargestellten Vorgängen aber selbst, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, nicht Stellung nimmt. Damit ist er aber auch keine Meinungsäußerung. Er fällt deshalb nicht unter die Vorschriften des Art. 5 Abs. 1 GG. Vielmehr ist ein solcher Spielfilm - ungeachtet seines künstlerischen Wertes, der nicht zur Entscheidung des Gerichts steht - ein Erzeugnis der Kunst in gleicher Weise wie etwa ein Roman oder ein Theaterstück, die erdachte Handlungen zum Gegenstand haben, ohne zugleich erkennbar eine bestimmte Stellung zu irgendwelchen Problemen zu beziehen. Die rechtliche Beurteilung richtet sich demnach nach Art. 5 Abs. 3 GG.

Nach dieser Vorschrift sind Kunst, Wissenschaft, Lehre und Forschung frei. Diese Freiheit ist nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 3 GG, abgesehen von der in Satz 2 vorgeschriebenen Bindung der Lehre an die Treue zur Verfassung, unbegrenzt. In entsprechender Weise hatte Art. 142 Satz 1 der Weimarer Reichsverfassung bestimmt: "Die Kunst, die Wissenschaft und ihre Lehre sind frei." Auch die Weimarer Verfassung hatte in Art. 142 dieser Freiheit keine Schranken gesetzt, während sie in Art. 118 Abs. 1 in gleicher Weise wie das Grundgesetz in Art. 5 Abs. 2 das Recht der freien Meinungsäußerung an die Schranken der allgemeinen Gesetze gebunden hatte. Gleichwohl wurde unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung die Auffassung vertreten, daß auch die Freiheit der Kunst und Wissenschaft nicht nur in den allgemeinen Strafgesetzen, sondern auch in der polizeilichen Generalermächtigung ihre Schranken finde (so u.a. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl., Anm. 3 zu Art. 142; Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 5. Aufl., Anm. 1 zu Art. 142). Dieser Auffassung kann in Übereinstimmung mit der für die Auslegung des Art. 142 Satz 1 der Weimarer Reichsverfassung u.a. von Kitzinger (in Nipperdey, Die Grundrechte und. Grundpflichten der. Reichs Verfassung, 2. Bd. S. 463 f., 477 ff.) und für die Freiheit der Wissenschaft nach dem Grundgesetz von. Köttgen (in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, S. 310 ff. [312]) vorgetragenen Ansicht nicht gefolgt, werden. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die polizeiliche Generalermächtigung überhaupt als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG anzusehen ist oder ob, wie der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 1. Februar 1954 (NJW 1954 S. 713) ausgeführt hat, auch das Grundrecht der freien Meinungsäußerung durch die Polizei nur bei einem Mißbrauch dieses Grundrechts eingeschränkt werden kann. Denn da Art. 5 Abs. 3 GG seinem Wortlaut nach die Freiheit der Kunst ohne Einschränkungen gewährleistet, bedarf jede Auslegung, die die nach dem Wortlaut unbegrenzt gewährleistete Freiheit beschränkt, der sicheren Rechtsgrundlage. "Zu vermuten ist die Freiheit, nachzuweisen die Unfreiheit" (Kitzinger a.a.O. S. 450). Nun ergibt aber die Geschichte des Kampfes um die Freiheitsrechte im vorigen Jahrhundert, daß dieser Kampf für die Freiheit der Kunst und Wissenschaft geführt worden ist gegen die Übergriffe durch eine Staatsgewalt, die ihre Aufgabe im Sinne jenes Polizeirechts auffaßte, das seinen klassischen Ausdruck in § 10 II 17 des Allgemeinen Landrechts gefunden hatte (vgl. Kitzinger a.a.O. S. 479). Wenn der Verfassungsgesetzgeber von 1919, der diese freiheitlichen Ideen wieder aufnahm und weitgehend in der Weimarer Verfassung verwirklichte, im Gegensatz zu ihnen Kunst und Wissenschaft der polizeistaatlichen Kontrolle hätte unterwerfen wollen, so hätte er dies klar zum Ausdruck gebracht. Einen darauf gerichteten Willen dem Verfassungsgesetzgeber von 1919 ohne weiteres zu unterstellen, würde dem Sinn der Weimarer Verfassung widersprechen. Erst recht kann ein solcher Wille dem Grundgesetzgeber nicht unterstellt werden; denn das Grundgesetz bezweckt in seinem grundrechtlichen Teil gerade auch den Schutz des einzelnen vor einer übermäßigen Ausdehnung der Staatsgewalt. Eine Beschränkung der durch das Grundgesetz gewährleisteten Freiheitsrechte kann deshalb nur insoweit für zulässig gehalten werden, als es der Grundgesetzgeber ausdrücklich bestimmt hat. Weitergehend als die Weimarer Verfassung bindet das Grundgesetz in Art. 1 Abs. 3 Gesetzgebung und Verwaltung an die institutionelle Garantie der Grundrechte. Nach Art. 19 Abs. 1 GG kann ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nur eingeschränkt werden, soweit dieses im Grundgesetz selbst vorgesehen ist. Es würde dem Sinn der Art. 1 Abs. 3 und 19 Abs. 1 GG widersprechen, eine solche Einschränkung im Wege der Auslegung nachzuholen. Zwar behandelt das Grundgesetz in dem gleichen Art. 5 in Abs. 1 die Freiheit der Meinungsäußerung, die es in Abs. 2 den Schranken der allgemeinen Gesetze unterwirft, und in Abs. 3 die Freiheit von Kunst und Wissenschaft, für die nach dem Wortlaut des Grundgesetzes solche Schranken nicht bestehen. Aber die lediglich "redaktionelle Addition" der Freiheit der Meinungsäußerung und der Freiheit von Kunst und Wissenschaft im Rahmen des Art. 5 GG darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß Wissenschaft und Kunst eindeutig nicht unter den in Abs. 2 für die in Abs. 1 gewährleisteten Rechte der freien Meinungsäußerung, der Pressefreiheit und der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film angewandten Begriff "diese Rechte" fallen (so Köttgen a.a.O. S. 312; a.M. offenbar Wernicke im Bonner Kommentar zu Art. 5 II 3 c). Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes ergibt nichts darüber, daß der Grundgesetzgeber etwas Gegenteiliges gewollt hätte. Für die Auffassung, daß der Grundgesetzgeber die Freiheit von Kunst und. Wissenschaft nicht generell an die Schranken der allgemeinen Gesetze binden wollte, spricht demnach nicht nur die Tatsache, daß er trotz der Meinungsverschiedenheiten, die über die Auslegung des Art. 142 Satz 1 der Weimarer Reichsverfassung bestanden hatten, von einer ausdrücklichen Einschränkung der Freiheit von Kunst und Wissenschaft abgesehen hat, sondern auch die Systematik des Grundgesetzes, in der der Art. 5 Abs. 3 über die Freiheit von Kunst und Wissenschaft hinter die die freie Meinungsäußerung behandelnden Absätze 1 und 2 gestellt ist. Dafür spricht schließlich der sonst überflüssige Satz 2 in Abs. 3, wonach die Freiheit der Lehre nicht von der Treue zur Verfassung entbindet. Darüber hinaus entspricht es dem freiheitlichen Gehalt des Grundgesetzes, daß es Kunst, Wissenschaft, Lehre und Forschung von der im obrigkeitsstaatlichen Denken verhafteten Kontrolle im Sinne des Polizeirechts freigestellt hat.

Der Senat vertritt deshalb die Ansicht, daß die Freiheit der Kunst nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht den Schranken der allgemeinen Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, besonders nicht der polizeilichen Generalermächtigung, unterliegt. Das bedeutet jedoch nicht, daß für die Freiheit der Kunst überhaupt keine Schranken beständen. Wie der Senat in anderem Zusammenhang ausgesprochen hat(Urteile vom 15. Dezember 1953 - BVerwG I C 90.53 (BVerwGE 1, 48) - undvom 10. März 1954 - BVerwG I C 5.53 (NJW 1954 S. 1054, DVBl. 1954 S. 501, DÖV 1954 S. 532) -), darf ein Grundrecht nicht in Anspruch genommen werden, wenn dadurch ein anderes Grundrecht verletzt wird oder Güter, die für den Bestand der staatlichen Gemeinschaft notwendig sind, gefährdet werden (so offenbar auch von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, S. 68 Anm. 8 Abs. 2 zu Art. 5 GG).

Diese Voraussetzungen sind jedoch bei dem Film "Die Sünderin" nicht gegeben. Zwar gehört zu diesen Gütern auch das Sittengesetz im Sinne der allgemeinen grundlegenden Anschauungen über die ethische Gebundenheit des einzelnen in der Gemeinschaft (Wernicke, Bonner Kommentar zu Art. 2 GG II 1 b). Ferner stellt das Grundgesetz in Art. 6 Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Grundordnung und sichert sie als Institutionen des Gemeinschaftslebens besonders auch gegenüber etwaigen Eingriffen der staatlichen Organe. Das bedeutet aber nicht, daß das Grundgesetz Darstellungen der Kunst ausschließt, die Vorgänge zum Gegenstand haben, welche von dem Sittengesetz mißbilligt werden, moralisch ungesund oder unter Strafe gestellt sind oder von den herkömmlichen Anschauungen über Ehe und Familie abweichen; denn durch eine bloße Darstellung solcher Vorgänge werden diese Rechtsgüter nicht untergraben. Das könnte der Fall sein, wenn der Film solche Zustände verherrlichte und als erstrebenswert hinstellte und damit einen kritiklosen Teil des Publikums zur Nachahmung anreizte. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die frei von Rechtsirrtum getroffen sind, findet aber ein solches Bekenntnis des Films "Die Sünderin" zu den von ihm dargestellten Zuständen nicht statt. Moralische, religiöse und weltanschauliche Auffassungen einzelner Bevölkerungskreise, wie sie in den verschiedenen Landesteilen verschieden entwickelt sind, sind zwar innere Werte. Das Grundgesetz hat sie aber nicht unter den besonderen Schutz der staatlichen Grundordnung gestellt. Dem polizeilichen Einschreiten fehlte somit die rechtliche Grundlage.

Nach alledem war das Berufungsurteil zu bestätigen und die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1[...].