Die Kläger haben auf ihrem Grundstück ohne Genehmigung im Jahre 1945 und im Jahre 1951 gewerbliche Bauten errichtet. Die früher auf ihrem Grundstück vorhanden gewesene Bebauung ist im Kriege zerstört worden. Sie war mit Rücksicht auf die damals geplante Bebauung des Gebietes nur widerruflich genehmigt. Nachdem im Januar 1952 ein Bebauungsplan für das hier in Betracht kommende Gebiet beschlossen war, mit dem die Bebauung des Grundstücks der Kläger in Widerspruch stand, und im Sommer 1953 einer Wohnungsbaugesellschaft das Enteignungsrecht für die Grundstücke der Kläger verliehen war, forderte das Bauaufsiehtsamt die Kläger durch Verfügung vom 18. Februar 1955 auf, die obenerwähnten Bauten abzubrechen, da sie der beschlossenen Planung zuwiderliefen. Gegen diese Verfügung haben die Kläger nach erfolgloser Beschwerde Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Sie bestreiten, daß die Bauten ohne Bauerlaubnis errichtet seien. Zwar habe eine schriftliche Erlaubnis, nicht vorgelegen, wohl aber eine mündlich erteilte. Diese liege in dem damals an die Bevölkerung ergangenen Aufruf des Präsidenten des Senats zur baulichen Selbsthilfe. Sachlich habe die Behörde auch keine Möglichkeit gehabt, seinerzeit die Errichtung der Bauten zu verhindern. Der frühere Widerrufsvorbehalt sei durch die Änderung der Planung in der Zwischenzeit hinfällig geworden. Auch wären die Lastenausgleichsmittel für die Gebäude nicht bewilligt worden, wenn die Gebäude nicht genehmigt gewesen wären. Wenn die Behörde jetzt den Abbruch verlange, um die Entschädigung im Enteignungsverfahren niedrig zu halten, so sei das unzulässig.

Die Klage war in beiden Instanzen ohne Erfolg. In den Gründen des Berufungsurteils ist ausgeführt: Die in den Jahren 1945 und 1951 errichteten Bauten seien formell illegal. Die Bewilligung von Lastenausgleichsmitteln ersetze nicht die gesetzlich vorgeschriebene Bauerlaubnis. Auch die in der Zeit nach dem Zusammenbruch an die Bevölkerung gerichteten Aufrufe zur baulichen Selbsthilfe hätten die Vorschriften des geltenden Rechtes über die Notwendigkeit einer Bauerlaubnis nicht aufgehoben. Wenn ein Bauwerk ohne die erforderliche Bauerlaubnis errichtet sei, so könne die Behörde grundsätzlich stets seine Beseitigung verlangen. Das gelte auch dann, wenn das Bauwerk im Zeitpunkt seiner Errichtung hätte genehmigt werden müssen. § 197 Satz 2 der bremischen Bauordnung lasse eine andere Auslegung nicht zu. Diese Vorschrift stelle es für die behördliche Befugnis, die Beseitigung eines formell illegalen Baues zu verlangen, eindeutig nicht auf die Frage ab, ob ein Verstoß gegen materielles Baurecht vorliege. Nur für den Fall, daß die vorhandenen Bauwerke zur Zeit des Abbruchgebotes den Vorschriften des materiellen Baurechts entsprächen und daher die Behörde verpflichtet sei, einem Antrag auf Genehmigung der Bauten stattzugeben, sei ein Abrißgebot unzulässig, da sonst die Behörde etwas verlangen würde, was sie im Ergebnis sogleich wieder zurückgewähren müsse. Damit würde sie gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen. Die Bauten der Kläger hätten in dem Zeitpunkt, zu dem die angefochtenen Bescheide ergangen seien, gegen das materielle Baurecht verstoßen. Der maßgebliche Bebauungsplan lasse die Errichtung solcher Gebäude nicht zu, wie im einzelnen näher dargelegt wird. Ob in dieser planmäßigen Festsetzung eine Enteignung liege, könne dahingestellt bleiben. Selbst wenn man das bejahen wolle, bleibe die Verfügung rechtmäßig. Zwar enthielten die Landesgesetze, auf die sich die angefochtene Verfügung stütze, keine Bestimmungen über Art und Ausmaß der Enteignungsentschädigung. Da es sich aber um Gesetze handele, die unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung in Geltung gewesen seien, so sei die Entschädigung unmittelbar aus Art. 153 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung festzusetzen. Ein Ermessensfehler liege in dem Abbruchverlangen nicht. Es möge zutreffen, daß die Behörde das Abrißgebot vor allem deshalb noch vor der Durchführung des Enteignungsverfahrens erlassen habe, um für Zwecke dieses Enteignungsverfahrens, und zwar aus finanziellen Erwägungen rechtzeitig durch das zuständige Gericht klären zu lassen, ob und in welchem Umfang die Kläger zu einer Beseitigung der Bauten verpflichtet seien. Auch eine derartige Erwägung vermöge aber die behördliche Ermessensentscheidung zu rechtfertigen. Es treffe ferner zu, daß die Baubehörde, nachdem sie von der unerlaubten Errichtung der Bauwerke Kenntnis erlangt habe, nicht sofort deren Abriß verfügt habe. Hieraus könnten die Kläger jedoch nichts zu ihren Gunsten herleiten. In der vorübergehenden stillschweigenden Duldung von Bauten liege noch nicht ihre nachträgliche Genehmigung.

Gegen dieses Urteil ist durchBeschluß des erkennenden Senats vom 20. August 1956 - BVerwG I B 79.56 - die Revision zugelassen worden, weil das Berufungsgericht bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Abrißgebotes die Rechtslage im Zeitpunkt der Errichtung der Bauten im Gegensatz zur Rechtsprechung des erkennenden Senats außer Betracht gelassen habe. Die Kläger haben Revision eingelegt. Sie beantragen dabei zusätzlich, auch über die Enteignungsentschädigung zu befinden. Zur Begründung der Revision haben sie ihr früheres Vorbringen wiederholt.

Die Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Zur Begründung hat sie sich in grundsätzlichen Ausführungen gegen die obenbezeichnete Rechtsprechung des erkennenden Senats gewandt.

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Der Antrag der Kläger, die Enteignungsentschädigung festzusetzen, ist in dem vorliegenden Rechtsstreit schon des wegen unzulässig, weil für den Streit über die Höhe einer Enteignungsentschädigung nach Art. 14 Abs. 3 des Grundgesetzes allein der Rechtsweg vor den Zivilgerichten gegeben ist.

In der Sache selbst sind die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Bauten der Kläger der Baugenehmigungspflicht unterliegen und eine Baugenehmigung für sie nicht erteilt ist, revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Sie beruhen auf der Auslegung landesrechtlicher und damit nicht revisibler Vorschriften. Die Auslegung, die das Berufungsgericht der Aufforderung zur baulichen Selbsthilfe gibt, die seinerzeit an die Bevölkerung gerichtet war, ist rechtlich bedenkenfrei.

Die Feststellung des Berufungsgerichts, daß die Bauten der Kläger nach dem im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung geltenden Recht materiell illegal seien, beruht ebenfalls auf der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des bremischen Baurechts, also von nicht revisiblen Vorschriften. Diese Feststellung unterliegt daher nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung.

Wenn das Berufungsgericht dabei bei den vor Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung erlassenen und unter ihrer Herrschaft fortgeltenden Landesgesetzen hinsichtlich der Entschädigung auf Art. 153 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung zurückgreift, wonach die Entschädigung im Streitfalle von den ordentlichen Gerichten unmittelbar aus der Verfassung festzusetzen ist, so befindet es sich damit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl.Beschluß vom 1. Juli 1957 - BVerwG I C 158.56 - mit weiteren Hinweisen).

Dagegen steht die Ansicht des Berufungsgerichts, für die Rechtmäßigkeit des Abrißgebotes sei nach § 197 Satz 2 der bremischen Bauordnung allein die sogenannte formelle Illegalität maßgebend und die materielle Rechtslage nur im Zeitpunkt des behördlichen Abrißgebotes insofern bedeutsam, als die Behörde nicht den Abriß eines Baues verlangen könne, der nach dem in diesem Zeitpunkt geltenden Recht genehmigt werden müßte, in Widerspruch zu der Ansicht des erkennenden Senats (vgl.Urteil vom 28. Juni 1956 - BVerwG I C 93.54 - [BVerwGE 3, 351]). Wie der Senat in diesem Urteil näher ausgeführt hat, ist die vom Berufungsgericht vertretene Auslegung der Vorschrift des § 197 Satz 2 der Bauordnung mit der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie des Art. 14 des Grundgesetzes nicht vereinbar. Es gehört zum Wesen der Inhaltsbestimmung des Eigentums, daß sie vorgenommen wird, um das Eigentum gegen übergeordnete und gleichgeordnete kollidierende Werte abzugrenzen, und daß sie hierdurch gerechtfertigt ist. Wenn die Vorschriften über die Baugenehmigung lediglich bezwecken, die baurechtliche Prüfung des Vorhabens nach dem im Zeitpunkt seiner Errichtung geltenden Recht zu ermöglichen, so entbehrt es mit Rücksicht auf das Schutzgut der Ordnung der Bebauung des berechtigten Sinnes, dieser Prüfung bei formell illegalen Bauten eine Rechtslage zugrunde zu legen, die zur Zeit der Errichtung des Baues nicht bestand, für die materielle Ordnung der Bebauung, deren Sicherstellung der Zweck der Baugenehmigung ist, also gar nicht in Betracht kommen konnte.

An dieser Ansicht hält der erkennende Senat fest.

Die Einwendungen, welche die Beklagte gegen diese Ansicht geltend macht, sind nicht durchschlagend. Sicher gewinnt der Bauherr durch die Erteilung einer Baugenehmigung auch materiell in gewissem Umfange eine geschützte Rechtsstellung, die sich besonders darin ausdrückt, daß der Abriß eines genehmigten Baues im allgemeinen nicht mehr verlangt werden kann. Diese Wirkung ergibt sich aus der Rechtsbeständigkeit der Baugenehmigung. Die Rechtsbeständigkeit, die grundsätzlich allen Verwaltungsakten zukommt, dient, soweit es hier in Betracht kommt, dem Schutz des Betroffenen, der vor einer Abänderung der durch einen Verwaltungsakt getroffenen Regelung zu seinen Ungunsten bewahrt bleiben soll. Das steht aber dem formalen Charakter der Baugenehmigung in dem hier maßgeblichen Sinne nicht entgegen, der nur bedeutet, daß die Baugenehmigung dem Bauherrn kein neues materielles Recht verleiht, sondern lediglich formale Schränken bei Ausübung einer an sich bereits vorhandenen Befugnis beseitigt. Hat ein Bauherr sich mit der Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung oder mit der Beifügung eines Widerrufsvorbehalts zu einer Baugenehmigung abgefunden, obwohl ihm ein Anspruch auf Erteilung einer uneingeschränkten Genehmigung zustand, so ist seine Rechtsposition allerdings anders, als sie bei denjenigen ist, der bei der gleichen Rechtslage ohne Genehmigung gebaut hat. Denn er kann sich im Gegensatz zu dem letzteren nicht auf die materielle Legalität seines Baues nach der damals geltenden Rechtslage berufen. Allein auch dies folgt ausschließlich aus dem erwähnten Grundsatz der Rechtsbeständigkeit der behördlichen Bescheide. Wer sich mit einer behördlichen Regelung einverstanden erklärt, kann sich im allgemeinen ihr gegenüber später nicht auf die im Zeitpunkt der Verfügung vorhanden gewesene abweichende Rechtslage berufen. Ein solches Vorgehen würde dem Sinn, der der Institution der Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsakten zukommt, zuwiderlaufen. Es erweist sich also, daß die von der Rechtslage bei den sogenannten formal illegalen Bauten abweichende Rechtslage in den hier behandelten Gruppen von Fällen ihre Rechtfertigung in einer besonderen Institution des allgemeinen Verwaltungsrechts findet, die auf die Fälle der sogenannten formellen Illegalität nicht anwendbar ist. Diese abweichende Rechtslage kann daher nicht gegen die Richtigkeit der Ansicht des erkennenden Senats über die Bedeutung der sogenannten formellen Illegalität sprechen.

Hiernach genügt nicht die Feststellung, daß der Bau im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung materiell illegal sei; es bedarf vielmehr auch der Klärung, daß der Bau im Zeitpunkt seiner Errichtung nicht materiell legal war.

Zu diesem Zweck mußte die Sache daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen werden.

Die weiteren Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Behörde nicht ermessensfehlerhaft gehandelt habe, wenn sie den Abbruch verlangt habe, um das Enteignungsverfahren dadurch zu erleichtern, daß die Entschädigung niedrig gehalten wird, sind revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Bauvorhaben, dessen Vorbereitung die Enteignung dient, paßt sich der festgesetzten städtebaulichen Planung an. Die Baubehörden haben die Aufgabe, die rechtmäßige bauliche Ordnung eines Gebietes durchzuführen. Wenn sie ihre Befugnisse dabei mit dem Ziele ausüben, das bezeichnete Enteignungsunternehmen von Kosten für die Entschädigung illegaler Bauten, deren Abbruch verlangt werden kann, zu entlasten, so bleibt sowohl das gewählte Mittel als auch das verfolgte Ziel im Rahmen der den Behörden gesetzlich zugewiesenen Aufgaben. Denn die Durchsetzung der planungsmäßig festgesetzten baulichen Ordnung würde unnötig erschwert, wenn die bodenordnenden Maßnahmen, welche die planmäßige Bebauung vorbereiten sollen, mit Kosten belastet würden, die nicht entstanden wären, wenn die geltenden baurechtlichen Vorschriften auch früher beachtet worden wären.

Daß die bloße behördliche Duldung illegaler Bauten nicht die erforderliche Genehmigung ersetzt, entspricht der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung (vgl. Urteil des Senatsvom 8. Dezember 1955 - BVerwG I C 135.54 - [BVerwGE 3, 28]).

Es war daher, wie geschehen, zu entscheiden.