Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.11.1979, Az.: BVerwG 1 C 12.75

I.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Seine Ehefrau und seine Kinder leben in der Türkei. Im Oktober 1962 reiste er mit einer Legitimationskarte zur Arbeitsaufnahme in das Bundesgebiet ein. Eine befristete Aufenthaltserlaubnis wurde ihm fortlaufend erteilt, zuletzt bis zum 9. November 1972.

Durch Strafbefehl vom 14. August 1972 belegte das Amtsgericht Fürth den Kläger wegen fahrlässiger Gefährdung des Straßenverkehrs in Tateinheit mit fahrlässiger Körperverletzung mit einer Geldstrafe von 800 DM. Der Kläger hatte im Juni 1972 als Führer eines Lkw die Vorfahrt eines Pkw-Fahrers mißachtet, so daß es zu einem Zusammenstoß kam. Der Pkw-Fahrer wurde verletzt. An den Fahrzeugen entstand erheblicher Sachschaden. Außerdem wurden zwei parkende Fahrzeuge beschädigt.

Durch Bescheid vom 29. November 1972 lehnte die Ausländerbehörde den Antrag des Klägers auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ab. Den Widerspruch wies die Regierung von Mittelfranken im wesentlichen aus folgenden Erwägungen zurück: Die weitere Anwesenheit des Klägers beeinträchtige Belange der Bundesrepublik Deutschland. Das folge aus der strafgerichtlichen Verurteilung. Es bestehe ein erhebliches staatliches Interesse daran, daß im Bundesgebiet lebende Ausländer als Verkehrsteilnehmer Leben und Gesundheit anderer nicht gefährdeten. Die Versagung der Aufenthaltserlaubnis werde aber auch auf Ermessensgründe gestützt. Erhielte der Kläger weiterhin eine Aufenthaltserlaubnis, so könne bei anderen Ausländern der Eindruck entstehen, ein Verhalten wie das des Klägers sei für den Aufenthalt im Bundesgebiet unschädlich. Im Interesse der Verkehrssicherheit sei es auch nach zehnjährigem Aufenthalt vertretbar, die Aufenthaltserlaubnis wegen einer einmaligen Verfehlung zu versagen. Das öffentliche Interesse habe mehr Gewicht als das private Interesse des Klägers an einem weiteren Aufenthalt.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Berufung blieb ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof führte aus: Es könne offenbleiben, ob die weitere Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige. Die Behörden hätten ihren Ermessensspielraum nicht überschritten.

Die Verurteilung des Klägers bilde einen Ausweisungsgrund. Es sei unbedenklich, im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wegen der Vielzahl gleicher und ähnlicher fahrlässiger Verkehrsdelikte die Aufenthaltserlaubnis nur dann zu verlängern, wenn der Ausländer sich entsprechend der Rechtsordnung des Gastlandes verhalte. Für eine Verletzung des Gleichheitssatzes und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes liege nichts vor. Die Versagung der Aufenthaltserlaubnis treffe den Kläger auch nicht unverhältnismäßig hart. Das ausländerbehördliche Ermessen sei nicht wegen des langen Aufenthalts des Klägers so eingeschränkt, daß aus Anlaß einer Gesetzesverletzung wie der des Klägers die Aufenthaltserlaubnis nicht versagt werden dürfe. Der Abschreckungszweck sei nicht durch Zeitablauf entfallen.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger im wesentlichen geltend: Die einmalige Verletzung verkehrsrechtlicher Vorschriften nach zehnjährigem Aufenthalt begründe kein überwiegendes öffentliches Interesse an seiner Ausreise.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte läßt sich nicht vertreten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das Berufungsurteil für zutreffend.

II.

Die Revision hat im wesentlichen Erfolg. Der Beklagte ist verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Antrag des Klägers, ihm eine weitere Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, beurteilt sich nach § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG -. Nach der Rechtsprechung des Senats sind diese Vorschriften verfassungsmäßig (BVerwGE 56, 254 [257 ff.]). Das entspricht auch der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 49, 168 [181 ff.]). Demgemäß darf die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Die Erlaubnis muß versagt werden, wenn eine solche Beeinträchtigung vorliegt. Anderenfalls entscheidet die Ausländerbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

Der Beklagte ist nach seinem Widerspruchsbescheid in erster Linie davon ausgegangen, daß die Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige. Dem ist nicht zu folgen.

Die Prüfung, ob die erwähnte Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausschließt, verlangt eine zukunftsbezogene Beurteilung. Der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland ist weit zu verstehen. Er umfaßt insbesondere die öffentliche Sicherheit und Ordnung, deren Schutz die Behörden hier beabsichtigen. Zur Konkretisierung der Negativschranke kann unter anderem auf die Maßstäbe des die Ausweisung regelnden § 10 Abs. 1 AuslG zurückgegriffen werden. Die mit dem Aufenthalt des Ausländers verbundene Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland muß von beachtlichem Gewicht sein. Bei der Auslegung und Anwendung der Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG müssen des Rechtstaatsprinzip sowie die Grundrechte und die in ihnen zum Ausdruck kommende Wertordnung gewahrt werden (BVerwGE 56, 246 [248 ff.]; 56, 254 [257 ff.]; Urteil vom 30. Januar 1979 - BVerwG 1 C 56.77 - [Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 15 = DVBl. 1979, 590]).

Die weitere Anwesenheit des Klägers beeinträchtigt nicht in diesem Sinne Belange der Bundesrepublik Deutschland. Der Kläger erfüllt zwar den Ausweisungstatbestand des § 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG. Daraus folgt aber nicht zwangsläufig, daß ihm die Aufenthaltserlaubnis versagt werden muß. Die Auffassung des Beklagten, es sei "nicht möglich anzunehmen, die Anwesenheit eines Ausländers, der erst nach nahezu zehnjährigen Aufenthalt erstmals und nur einmal, wegen eines Vergehens verurteilt worden ist, beeinträchtige Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht", trifft nicht zu. Das Vorliegen eines Ausweisungstatbestandes ist weder Voraussetzung noch stets ausreichend, um eine Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland zu bejahen. Es liegt nichts dafür vor, daß von dem Kläger die Gefahr neuer Straftaten ausgeht. Eine Wiederholungsgefahr nimmt auch der Beklagte nicht an. Unter diesen Umständen kann der einmaligen fahrlässigen Verkehrsverfehlung, die dem Kläger als Führer eines Kraftfahrzeuges nach einem im wesentlichen beanstandungsfreien Aufenthalt von nahezu 10 Jahren während seiner Berufsausübung unterlaufen ist, nicht ein solches Gewicht beigemessen werden, daß ein weiterer Aufenthalt von vornherein aus Rechtsgründen ausgeschlossen wäre. Die für die für die ablehnende Entscheidung des Beklagten maßgebenden generalpräventiven Zwecke sind nach den oben dargelegten Grundsätzen nicht so gewichtig, daß für ein Ermessen kein Raum mehr bliebe. Auch eine Ausweisung nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG wäre nach Sachlage mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar.

Andere Umstände, die für sich oder im Zusammenhang mit der erwähnten Straftat einen weiteren Aufenthalt des Klägers von vornherein ausschließen, sind nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht gegeben. Insbesondere muß die Aufenthaltserlaubnis nicht aus einwanderungspolitischen Gründen versagt werden. Davon geht der Beklagte ebenfalls aus. Die Belange der Bundesrepublik Deutschland umfassen zwar einwanderungspolitische Interessen. Aber nicht jeder auf eine gewisse Dauer gerichtete Aufenthalt beeinträchtigt solche Belange und ist deswegen von den Ausländerbehörden zu verhindern (BVerwGE 56, 254 [270]). Der gesetzlichen Regelung über die Aufenthaltsberechtigung (§ 8 AuslG) ist zu entnehmen, daß ein längerer Aufenthalt nicht ohne weiteres mit den Belangen der Bundesrepublik Deutschland unvereinbar ist. Die Bundesrepublik Deutschland hat in großer Zahl ausländischen Arbeitnehmern den Aufenthalt gestattet. Bei im wesentlichen beanstandungsfreiem Aufenthalt ermöglicht sie ihnen regelmäßig den weiteren Aufenthalt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Danach beeinträchtigt es ihre Belange in einwanderungspolitischer Hinsicht nicht, wenn sich der Kläger wie viele seiner Landsleute weiterhin als Arbeitnehmer im Bundesgebiet aufhält.

Der Beklagte hat das ihm nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG eröffnete Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt. Von dem Ermessen ist auf Grund einer angemessenen Abwägung der öffentlichen Interessen mit den Interessen des Ausländers pflichtgemäß Gebrauch zu machen. Es wird durch vorrangiges Verfassungsrecht begrenzt, insbesondere durch die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Auch das Sozialstaatsprinzip sowie die Grundrechte und die in ihnen verkörperte Wertordnung setzen ihm Schranken. Diese Bindungen sind vor allem bei Entscheidungen über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis bedeutsam, bei denen die Dauer des Aufenthalts im Bundesgebiet und die Folgen dieses Aufenthalts für die Lebensverhältnisse des Ausländers zu berücksichtigen sind (BVerwGE 56, 254 [259 f.]).

Der Beklagte hat sich bei seiner Ermessensbetätigung entscheidend von dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs leiten lassen. Er will durch die Versagung der Aufenthaltserlaubnis andere sich im Bundesgebiet aufhaltende Ausländer veranlassen, als Kraftfahrzeugführer Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer nicht zu gefährden. Diese generalpräventive Absicht rechtfertigt nicht die Ablehnung der Erlaubnis. Der Beklagte hat bei der gebotenen Abwägung den Interessen des Klägers nicht das ihnen gebührende Gewicht beigemessen.

Die aus Anlaß einer strafgerichtlichen Verurteilung zum Zwecke der Abschreckung anderer Ausländer verfügte Ausweisung (§ 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG) setzt voraus, daß von der Maßnahme eine mögliche und angemessene Wirkung der generalpräventiven Absicht zu erwarten ist (BVerwGE 42, 133 [BVerwG 03.05.1973 - I C 33/72] [139]; Beschluß vom 2. Februar 1979 - BVerwG 1 B 238.78 -[Buchholz, a.a.O. § 10 AuslG Nr. 59]). Das muß auch im vorliegenden Zusammenhang gelten. Die Drohung, im Falle einer Straftat ausreisen zu müssen, kann zwar dazu führen, daß Ausländer sich im Straßenverkehr aufmerksam und diszipliniert verhalten. Bei einer lediglich fahrlässigen und nicht im Zustand der Fahruntüchtigkeit begangenen Verkehrsverfehlung, wie der des Klägers, bedarf die generalpräventive Wirksamkeit der behördlichen Maßnahme aber besonders sorgfältiger Prüfung. Dem braucht hier jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden.

Die Ausweisung eines strafgerichtlich verurteilten Ausländers aus generalpräventiven Gründen darf keine unverhältnismäßige Folge der Straftat sein (BVerfGE 50, 166 [176]). Eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kann insbesondere dann in Betracht kommen, wenn der Ausländer schon lange Zeit im Bundesgebiet lebt (Beschlüsse vom 2. Februar 1979 - BVerwG 1 B 238.78 - [a.a.O.], vom 8. März 1979 - BVerwG 1 B 34.78 - [Buchholz, a.a.O § 10 AuslG Nr. 60]). Entsprechendes hat für die ausländerbehördliche Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zu gelten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist verletzt, wenn die mit der Versagung der Aufenthaltserlaubnis verbundenen Nachteile außer Verhältnis zu dem bezweckten Erfolg stehen. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich auf Grund einer Abwägung aller wesentlichen Umstände des Einzelfalls. Dabei kommt, wie erwähnt, einem langen Aufenthalt des Ausländers im Bundesgebiet und seiner damit verbundenen wirtschaftlichen und sozialen Integration, die regelmäßig eine die Rückkehr erschwerende Lockerung der Bindungen zu seiner Heimat zur Folge hat, erhebliches Gewicht zu. Ist einem ausländischen Arbeitnehmer über lange Zeit ermöglicht worden, sich im Bundesgebiet eine wirtschaftliche Lebensgrundlage aufzubauen und diese zu festigen, und ist er vor allem infolge seiner langjährigen beruflichen Tätigkeit in hiesigen Lebensverhältnissen verwurzelt, so darf ihm seine so geschaffene wirtschaftliche und soziale Existenz nur aus entsprechend gewichtigen Gründen genommen werden. Sie ist in einem sozialen Rechtsstaat schutzwürdig. Der gebotene Schutz muß bei Beachtung des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Sozialstaatsprinzips nicht ohne weiteres im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zurücktreten, wenn der Ausländer einmal strafrechtlich gefehlt hat. Das hat um so mehr zu gelten, wenn die behördliche Maßnahme - wie hier - nicht weiteren Verfehlungen des Ausländers vorbeugen, sondern ausschließlich das künftige Verhalten anderer Ausländer beeinflussen soll.

Im Rahmen der erforderlichen Abwägung spricht gegen den Kläger, daß die Verkehrssicherheit einen hohen Rang hat und daß der Kläger seine Sorgfaltspflichten als Kraftfahrzeugführer erheblich verletzt und dadurch beträchtlichen Schaden verursacht hat. Demgegenüber fällt zugunsten des Klägers ins Gewicht, daß er sich vor dem Verkehrsdelikt während seines nahezu zehnjährigen Aufenthalts straffrei geführt hat. Nach einem so langen Aufenthalt ist regelmäßig anzunehmen, daß der ausländische Arbeitnehmer seine wirtschaftliche Lebensgrundlage im Bundesgebiet gefunden hat und in hiesigen Lebensverhältnissen verwurzelt ist. Das hat selbst dann zu gelten, wenn der Ausländer wie der Kläger von seiner Familie getrennt lebt. Außerdem ist zu berücksichtigen, daß wegen der hohen Anforderungen, die der motorisierte Straßenverkehr heute vor allem in innerstädtischen Bereichen stellt, auch ein pflichtbewußter Kraftfahrer einmal in eine Situation geraten kann, in der er versagt. Seine Verfehlung mag zum Schutze der Verkehrsteilnehmer unter Umständen empfindliche Sanktionen und vorbeugende Maßnahmen erfordern. Ein einmaliger fahrlässiger Verkehrsverstoß der hier vorliegenden Art rechtfertigt aber grundsätzlich nicht die Zerstörung der während eines langen Aufenthalts geschaffenen wirtschaftlichen und sozialen Existenz. Die vom Amtsgericht Fürth abgeurteilte Straftat bildet keinen hinreichenden Anlaß, dem Kläger allein zur Abschreckung anderer Ausländer den weiteren Aufenthalt zu versagen. An dieser Beurteilung ändert nichts, daß der Kläger seinen Erlaubnisantrag erst einige Tage nach Ablauf der vorangegangenen Aufenthaltserlaubnis gestellt hat. Auch der Beklagte mißt diesem Umstand im Verhältnis zu dem Verkehrsverstoß kein Gewicht bei, wie sich aus dem Zusammenhang der Gründe des Widerspruchsbescheides und den tatsächlichen Peststellungen des Berufungsgerichts ergibt.

Das öffentliche Interesse an der wirksamen Bekämpfung von Verkehrsdelikten wird nicht unangemessen zurückgestellt, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Aufenthaltserlaubnis nicht aus den vom Beklagten angeführten Gründen versagt wird. Die Auffassung des Senats hat nicht zu Lasten der Interessen der Allgemeinheit einen Verzicht auf jegliche Generalprävention zur Folge. Ausländern, die schon lange Zeit im Bundesgebiet leben, droht bei strafbarem Verhalten wie jedem anderen Straftäter gerichtliche Bestrafung. Sie müssen ebenfalls mit Maßnahmen der Gefahrenabwehr rechnen. Ihnen droht außerdem in den Grenzen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Ausweisung gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG sowie die Nichtverlängerung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit schließt auch nach langem Aufenthalt solche Maßnahmen nicht von vornherein aus. Das gilt vor allem dann, wenn von dem Ausländer eine hinreichende Gefahr neuer Straftaten ausgeht. Auch sind solche Maßnahmen zum Zwecke der Generalprävention nicht ohne weiteres ausgeschlossen. Das Interesse des Ausländers an einem weiteren Aufenthalt hat nicht schlechthin Vorrang. So kann die Abwägung bei Ausländern, denen nach ihrem Aufenthaltszweck nicht Gelegenheit gegeben werden soll, sich im Bundesgebiet eine Existenz zu schaffen, trotz langen Aufenthalts zu einem abweichenden Ergebnis führen. Ferner können bei Vorliegen mehrerer Verurteilungen die generalpräventiven Gründe im Rahmen der gebotenen Abwägung überwiegen. Entsprechendes kann insbesondere im Hinblick auf die Art und die Schwere der Straftat gelten. In den Fällen der Beteiligung am illegalen Rauschgifthandel kommt beispielsweise der Generalprävention besonderes Gewicht zu. Sie kann selbst dann Vorrang beanspruchen, wenn der Ausländer mit einem deutschen Staatsangehörigen verheiratet ist (BVerfG, Beschluß vom 18. Juli 1979 - 1 BvR 650/77 -), obwohl das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG grundsätzlich ausschließt, allein aus Gründen der Generalprävention einem Ausländer mit deutschem Ehegatten die Aufenthaltserlaubnis zu versagen oder ihn auszuweisen (BVerwGE 56, 246 [251 f.]; Beschlüsse vom 2. Februar 1979 - BVerwG 1 B 238.78 - [a.a.O.], vom 8. März 1979 - BVerwG 1 B 34.78 - [a.a.O.]).

Ist nach alledem die beantragte Aufenthaltserlaubnis rechtsfehlerhaft abgelehnt worden, so sind unter entsprechender Abänderung der vorinstanzlichen Urteile die Bescheide des Beklagten aufzuheben. Die Sache ist jedoch nicht spruchreif im Sinne des § 113 Abs. 4 VwGO. Die beantragte Aufenthaltserlaubnis steht, wie ausgeführt, im Ermessen der Ausländerbehörde. Insbesondere kann die Behörde im Rahmen ihres Ermessens der Aufenthaltserlaubnis Nebenbestimmungen beifügen (§ 7 Abs. 2 und 3 AuslG). Deswegen kommt nur eine Verpflichtung zur Neubescheidung in Betracht. Im übrigen ist die Klage abzuweisen.

Obwohl der Kläger nur zum Teil obsiegt, sind gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO dem Beklagten die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der Kläger ist nur zu einem geringen Teil unterlegen. Sämtliche Erwägrungen, mit denen der Beklagte dem Antrag des Klägers entgegengetreten ist, haben sich nicht als durchgreifend erwiesen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war für den Kläger notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).