Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.01.1979, Az.: BVerwG 1 C 56.77

I.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Seine Ehefrau und Kinder leben in der Türkei. Er reiste im Oktober 1969 zur Arbeitsaufnahme in das Bundesgebiet ein, ohne im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis oder einer Legitimationskarte zu sein. Der Landrat des Kreises W. erteilte ihm im Mai 1971 eine bis zum 1. Dezember 1971 befristete Aufenthaltserlaubnis, die er im November 1971 um ein Jahr verlängerte. Der Oberbürgermeister der Stadt F. verlängerte sie abermals, und zwar bis zum 28. November 1973. Im August 1973 siedelte der Kläger nach L. über. Seinen Antrag auf erneute Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis lehnte der Beklagte ab, weil die Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige. Den Widerspruch wies der Regierungspräsident D. mit der Begründung zurück, der Kläger sei unerlaubt eingereist und seiner Meldepflicht verspätet nachgekommen. Er habe einen Ausweisungstatbestand erfüllt. Sein weiterer Aufenthalt beeinträchtige Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG -, Die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis müsse daher versagt werden.

Das Verwaltungsgericht hob die Bescheide vom 28. November 1973 und 15. Mai 1974 auf und verpflichtete den Beklagten, dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Das Oberverwaltungsgericht änderte dieses Urteil und wies die Klage ab. Es führte aus: Die Ausländerbehörde dürfe einem Ausländer, der zum Zwecke der Arbeitsaufnahme ohne Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks oder Legitimationskarte und damit unerlaubt in das Bundesgebiet eingereist sei, auf einen nach der Einreise gestellten Antrag keine Aufenthaltserlaubnis erteilen. Der Ausländer erfülle den Ausweisungstatbestand des § 10 Abs. 1 Nr. 6 AuslG. Sein weiterer Aufenthalt verletze deswegen Belange der Bundesrepublik Deutschland. Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG für eine Aufenthaltserlaubnis seien nicht gegeben. Diese Sperrwirkung folge auch aus der Regelung des § 5 Abs. 2 AuslG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (DVAuslG) vom 10. September 1965 (BGBl. I S. 1341) über den Sichtvermerkszwang für Einreisen zum Zwecke der Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Diese Regelung konkretisiere die Schranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG für den Aufenthalt. Danach sei es verboten, nach der unerlaubten Einreise den Aufenthalt zu erlauben. Dieses Verbot gelte auch für jede spätere Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis. Diese stehe nämlich in ihren Voraussetzungen und Folgen grundsätzlich der erstmals erteilten Erlaubnis gleich. Einreise und Aufenthalt arbeitswilliger Ausländer müßten sich in geregelten und kontrollierten Bahnen vollziehen. Könnten Ausländer nach unerlaubter Einreise auf eine Aufenthaltserlaubnis zur Arbeitsaufnahme hoffen, wäre diese Kontrolle wirkungslos. Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes führten im Falle des Klägers zu keinem anderen Ergebnis.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Die Verletzung der Einreisevorschriften sei dadurch geheilt, daß ihm die Aufenthaltserlaubnis erteilt und verlängert worden sei. Danach dürfe ihm der bei der Einreise begangene Rechtsverstoß künftig nicht zum Nachteil gereichen. Die Ablehnung der Verlängerung verletze die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Der Kläger beantragt sinngemäß,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Mai 1977 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. Februar 1975 zurückzuweisen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Ansicht, die Behörden hätten eine Ermessensentscheidung treffen müssen.

II.

Die Revision hat zum Teil Erfolg.

Der Beklagte und die Widerspruchsbehörde sind davon ausgegangen, daß die Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtige und die Aufenthaltserlaubnis folglich nicht verlängert werden dürfe. Sie haben sich demnach für rechtlich gebunden erachtet. Sie hätten aber über den Antrag des Klägers nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden müssen. Der Beklagte hat deswegen den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Das weitergehende Klagebegehren, den Beklagten zur Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zu verurteilen, ist dagegen unbegründet. Insoweit hat das Berufungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen.

Der Antrag des Klägers auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis beurteilt sich nach § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG. Nach der ständigen Rechtsprechung, des Senats sind diese Vorschriften verfassungsgemäß (Urteile vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 22.76 und BVerwG 1 C 79.76 -). Das entspricht der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 26. September 1978 - 1 BvR 525/77 - [NJW 1978, 2446 = DVBl. 1978, 881]). Demgemäß darf die Aufenthaltserlaubnis erteilt und verlängert werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Liegt eine solche Beeinträchtigung vor, muß die Erlaubnis versagt werden. Anderenfalls entscheidet die Ausländerbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Die weitere Anwesenheit des Klägers beeinträchtigt nicht Belange der Bundesrepublik Deutschland. Seine Aufenthaltserlaubnis darf nach pflichtgemäßem Ermessen verlängert werden.

Der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG ist weit zu verstehen. Er umfaßt insbesondere die öffentliche Sicherheit und Ordnung; bei seiner Anwendung kann u.a. auf die Maßstäbe des die Ausweisung regelnden § 10 Abs. 1 AuslG zurückgegriffen werden (BVerwGE 42, 148 [154]; Urteile vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 22.76 und BVerwG 1 C 79.76 -). Danach gehört auch das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Aufenthaltsrechts einschließlich der Einreisevorschriften zu den Belangen der Bundesrepublik Deutschland, wie sich aus folgendem ergibt:

Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 AuslG bedürfen Ausländer, die in den Geltungsbereich des Ausländergesetzes einreisen und sich darin aufhalten wollen, einer Aufenthaltserlaubnis, es sei denn, es liegt ein Befreiungstatbestand vor (§§ 2 Abs. 2 und 3, 49 AuslG), was hier jedoch nicht zutrifft. Nach § 5 Abs. 1 AuslG kann die Aufenthaltserlaubnis vor oder nach der Einreise erteilt werden. Der Bundesminister des Innern kann, wenn die Belange der Bundesrepublik Deutschland es erfordern, durch Rechtsverordnung bestimmen, daß die Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise oder vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks eingeholt werden muß (§ 5 Abs. 2 AuslG). Ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis eingereiste Ausländer können ausgewiesen (§ 10 Abs. 1 Nr. 6 AuslG), abgeschoben (§ 12 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 AuslG), zurückgeschoben (§ 18 Abs. 2 AuslG) und bestraft werden (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AuslG).

Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG ist von Ausländern, die im Geltungsbereich des Ausländergesetzes eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen, die Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks einzuholen. Diese Verpflichtung bestand auch für den Kläger. Die in § 5 Abs. 2 bis 4 DVAuslG genannten Ausnahmen sind in seinem Falle nicht einschlägig. Insbesondere hatte er keine Legitimationskarte von einer im Ausland tätigen Stelle der Bundesanstalt für Arbeit eingeholt (§ 5 Abs. 4 DVAuslG).

Die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG ist durch die Ermächtigung des § 5 Abs. 2 AuslG gedeckt. Dürften Ausländer, die im Geltungsbereich des Ausländergesetzes eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen, ohne vorherige Erlaubnis einreisen, so bestünde wegen der großen Anziehungskraft der Bundesrepublik Deutschland auf ausländische Arbeitskräfte die Gefahr, daß eine unübersehbare Zahl arbeitswilliger Ausländer in das Bundesgebiet strömt. Das könnte selbst dann, wenn die Aufenthaltserlaubnis nach der Einreise versagt wird, schwerwiegende Belastungen für die Bundesrepublik Deutschland mit sich bringen. Zahlreichen Ausländern könnte es zudem gelingen, einen längeren Aufenthalt zu erzwingen. Auch müßten erhebliche öffentliche Mittel aufgewendet werden, um Ausländer, denen der Aufenthalt nicht erlaubt wird, aus dem Bundesgebiet zu entfernen. Die Aufnahme ausländischer Arbeitskräfte bedarf folglich rechtzeitiger Steuerung und Kontrolle. Daher erfordern es Belange der Bundesrepublik Deutschland, daß arbeitswillige Ausländer, die nicht Inhaber einer Legitimationskarte sind, grundsätzlich nur einreisen, wenn sie eine Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks erhalten haben.

Über den Antrag eines unter Verstoß gegen den Sichtvermerkszwang des § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG eingereisten Ausländers, ihm eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, entscheidet die Ausländerbehörde (§ 20 Abs. 1 AuslG) auf Grund des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG. Aus der Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG folgt nicht, daß die Ausländerbehörde dem Ausländer von vornherein keine Aufenthaltserlaubnis erteilen dürfte. Aus ihr ergibt sich zunächst nur, daß der Ausländer unerlaubt in das Bundesgebiet gelangt ist. Eine Aufenthaltserlaubnis muß ihm aber versagt werden, wenn seine Anwesenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt. Die Prüfung dieser Frage verlangt eine zukunftsbezogene Beurteilung. Ein zwingender Versagungsgrund liegt nicht schon ohne weiteres vor, wenn der Ausländer in der Vergangenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt hat. Seine künftige (weitere) Anwesenheit muß Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigen. Hat der Ausländer durch seine Einreise und seinen anschließenden unerlaubten Aufenthalt Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt, so muß nicht zwangsläufig auch in seiner weiteren Anwesenheit eine solche Beeinträchtigung liegen. In der Regel ist das allerdings der Fall. Die Anwesenheit eines unter Verletzung des Sichtvermerkszwangs eingereisten Ausländers beeinträchtigt grundsätzlich das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Einreisevorschriften. Dieses Interesse gehört nach dem Ausgeführten zu den Belangen der Bundesrepublik Deutschland. Die mit dem Sichtvermerkszwang verfolgten Zwecke lassen sich nur verwirklichen, wenn unerlaubt eingereisten Ausländern grundsätzlich die Aufenthaltserlaubnis versagt wird. Das öffentliche Interesse, die Einreise zum Zwecke der Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesetzlich vorgesehenen Wege zu steuern und zu kontrollieren, macht es erforderlich, grundsätzlich den durch illegale Einreise begründeten Aufenthalt nicht nachträglich durch eine Aufenthaltserlaubnis zu legalisieren. Anderenfalls könnten Ausländer insbesondere aus solchen Ländern, in denen ein starkes Interesse an einer Erwerbstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland besteht, veranlaßt werden, unter Verletzung des Sichtvermerkszwangs einzureisen in der Hoffnung, daß ihnen trotz der unerlaubten Einreise der Aufenthalt im Bundesgebiet ermöglicht wird. Die Wirksamkeit des Sichtvermerksverfahrens wäre dann nicht ausreichend gewährleistet.

Danach entspricht es Sinn und Zweck der angeführten Vorschriften, nach einer Einreise ohne erforderlichen Sichtvermerk nur in Ausnahmefällen eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Nach den erwähnten Urteilen des Senats vom 27. September 1978 ist die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nicht ohne weiteres ausgeschlossen, wenn zwar die Anwesenheit des Ausländers einen bestimmten Belang der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt, zugleich aber andere öffentliche Belange für einen Aufenthalt sprechen. In solchen Fällen hat eine Güter- und Interessenabwägung stattzufinden. Unter diesen Voraussetzungen kann im Einzelfall daher auch einem unerlaubt eingereisten Ausländer ausnahmsweise eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden.

Im Falle des Klägers waren keine Gründe für eine solche Ausnahme gegeben. Daraus folgt jedoch nicht, daß auch sein hier in Rede stehender Antrag abgelehnt werden müßte. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft nicht die erstmalige Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Der Kläger hat bereits eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, die wiederholt verlängert wurde und deren erneute Verlängerung er erstrebt. Aus der Regel, daß die Anwesenheit eines ohne den nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG erforderlichen Sichtvermerk eingereisten Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt, ergibt sich nicht gleichzeitig, daß auch die Verlängerung einer unter Verstoß gegen diese Regel erteilten Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich nicht zulässig wäre. Ein solcher Schluß rechtfertigt sich insbesondere nicht daraus, daß die Verlängerung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis in ihren Voraussetzungen und Folgen der erstmals erteilten Erlaubnis gleicht. Die Frage, ob die (weitere) Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt, beurteilt sich nach der im Zeitpunkt der Entscheidung über die Verlängerung gegebenen Sachlage und nicht nach der, die bei der ersten Erteilung der Aufenthaltserlaubnis bestand. Demnach ist in Fällen wie dem vorliegenden zu berücksichtigen, daß sich der Ausländer zuletzt rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten hat. Wird der nicht nur ganz kurfristige rechtmäßige Aufenthalt eines zuvor verbotswidrig in das Bundesgebiet gelangten Ausländers verlängert, so wird dadurch das oben dargelegte öffentliche Interesse an einer geordneten Einreise von Ausländern, die im Bundesgebiet einer Erwerbstätigkeit nachgehen wollen, grundsätzlich nicht in einer Weise berührt, daß gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG die Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis von vornherein aus Rechtsgründen ausschiede. Das gilt auch im Falle des Klägers. Im einzelnen ist dazu auszuführen:

Die weitere Anwesenheit des Klägers widerspricht nicht dem Zweck des Sichtvermerkszwangs, die Einreise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit rechtzeitig zu steuern und zu kontrollieren. Dieser Zweck ist dadurch gegenstandslos geworden, daß die Ausländerbehörde aus der illegalen Einreise des Klägers keine Konsequenzen gezogen und seinen zunächst unerlaubten Aufenthalt in einen erlaubten übergeführt hat.

Die weitere Anwesenheit des Klägers beeinträchtigt auch nicht deswegen Belange der Bundesrepublik Deutschland, weil sie andere Ausländer veranlassen könnte, ebenfalls ohne Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit in das Bundesgebiet einzureisen. Ein hinreichender Schutz dagegen ist nur von einer kontinuierlichen Verwaltungspraxis zu erwarten, die entsprechend dem oben Ausgeführten eine Legalisierung des Aufenthalts nach unerlaubter Einreise grundsätzlich ablehnt. Durch eine solche Praxis bei der erstmaligen Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis wird den Ausländern die Hoffnung genommen, daß ihnen nach unerlaubter Einreise der Aufenthalt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit zumindest für einen gewissen Zeitraum gestattet werden könnte. Hat dagegen die Ausländerbehörde dem Ausländer nicht nur ganz kurzfristig den Aufenthalt erlaubt und möglicherweise die Erlaubnis sogar verlängert, so ist die Ablehnung einer (erneuten) Verlängerung für das Verhalten anderer Ausländer nicht von wesentlicher Bedeutung. Begründet die - vom Gesetz geforderte - Verwaltungspraxis bei der ersten Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis keine Hoffnung auf Legalisierung des durch unerlaubte Einreise begründeten Aufenthalts, so hat die Versagung der Verlängerung der unerlaubt eingereisten Ausländern in Einzelfällen erteilten Aufenthaltserlaubnis keinen ins Gewicht fallenden zusätzlichen Einfluß darauf, daß der Sichtvermerkszwang allgemein eingehalten wird. Es liegt nichts dafür vor, daß die Verwaltung nicht der dargelegten Rechtslage entsprechend handelte, insbesondere, daß im (ehemaligen) Kreis Wetzlar weiterhin entgegen der erwähnten Regel nach unerlaubter Einreise Aufenthaltserlaubnisse erteilt würden. Belange der Bundesrepublik Deutschland werden demgemäß nicht wegen der unerlaubten Einreise und des zunächst unerlaubten Aufenthalts des Klägers beeinträchtigt, wenn eine Verlängerung seines inzwischen rechtmäßigen Aufenthalts ermöglicht wird. Der durch die Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis hervorgerufene Eindruck, daß Ausnahmen von dem grundsätzlichen Verbot der Erlaubniserteilung möglich sind, läßt sich im übrigen durch die Versagung einer erneuten Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nicht berichtigen, ganz abgesehen davon, daß solche Ausnahmen unter den oben dargelegten Voraussetzungen rechtlich zulässig sind.

Demgegenüber kann nicht mit Erfolg eingewendet werden, der unerlaubt in das Bundesgebiet eingereiste und sich hier aufhaltende Ausländer verwirkliche einen Ausweisungstatbestand (§ 10 Abs. 1 Nr. 6 AuslG). Eine Ausweisung darf nur verfügt werden, wenn sie erforderlich ist, um einer Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland vorzubeugen (BVerwGE 35, 291 [293 f.]; 42, 133 [138]). Gerade daran fehlt es hier, wie sich aus Vorstehendem ergibt. Das gilt auch bezüglich des Vorwurfs, der Kläger sei nach der Einreise seiner Meldepflicht verspätet nachgekommen. Dieser Verstoß hat nicht ein solches Gewicht, daß er einer Verlängerung des inzwischen rechtmäßigen Aufenthalts zwingend entgegenstünde.

Desgleichen greift der Hinweis des Beklagten auf das Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG 8 C 97.70 - (BVerwGE 37, 47) nicht durch. Nach diesem Urteil sind die Grundsätze über die Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte unanwendbar, wenn Wohngeld für einen Bewilligungszeitraum gewährt worden war, die Weiterbewilligung aber abgelehnt wird, weil von Anfang an die Anspruchsvoraussetzungen nicht vorlagen. Im Falle des Klägers sind dagegen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gegeben. Die in BVerwGE 37, 47 verneinte Frage, ob aus einem fehlerhaften Verwaltungsakt ein Anspruch auf Erlaß eines neuen, aber ebenfalls fehlerhaften Verwaltungsakts hergeleitet werden kann, stellt sich hier nicht.

Dafür, daß aus anderen Gründen die weitere Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigte, ist nichts vorgetragen und auch sonst nichts ersichtlich. Namentlich besteht kein Anhalt, daß der Kläger künftig aufenthaltsrechtliche Vorschriften verletzen könnte. Demnach sind die gesetzlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG für das Begehren des Klägers erfüllt. Die Ausländerbehörde hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob sie die Aufenthaltserlaubnis des Klägers verlängern will. Da sie ihr Ermessen bisher nicht ausgeübt hat, ist sie verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Dementsprechend sind die Vorentscheidungen zu ändern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.