I.

Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung einer Abwasserabgabe für das Jahr 1981, soweit diese auf Schadeinheiten für den Parameter der absetzbaren Stoffe beruht. Er betreibt in Hemer eine Kläranlage, die Abwasser aus einer Mischkanalisation aufnimmt. Das aus der Kläranlage abfließende gereinigte Abwasser leitet er aufgrund einer wasserrechtlichen Erlaubnis in den Oese-Bach ein. Der Regierungspräsident ergänzte seinen Erlaubnisbescheid durch Bescheid vom 25. Mai 1982 durch die erstmalige Festsetzung von Regel- und Höchstwerten für das Abwasser hinsichtlich mehrerer Parameter. Für den Parameter der absetzbaren Stoffe setzte er den Regelwert auf 0,1 ml/l und den Höchstwert auf 0,2 ml/l fest.

Das Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft führte im Jahr 1981 acht Messungen am Ablauf der Kläranlage durch, die hinsichtlich der absetzbaren Stoffe folgende Ergebnisse erbrachten:

Drei dieser Messungen (4. Februar, 4. März, 16. März) wurden nicht bei Trockenwetter, sondern unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführt.

Der Beklagte setzte mit Bescheid vom 23. September 1982 die Abwasserabgabe 1981 für die Kläranlage auf 57.462 DM fest, wobei er die für die Ermittlung der Schadeinheiten maßgeblichen Werte gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG schätzte. Hinsichtlich des Parameters der absetzbaren Stoffe legte er in Anlehnung an den Bescheid des Regierungspräsidenten vom 25. Mai 1982 im Wege der Schätzung einen Regelwert von 0,1 ml/l und einen Höchstwert von 0,2 ml/l zugrunde. Wegen der drei Überschreitungen des Höchstwertes am 4. Februar, 4. März und 16. März 1981 erhöhte er den Bezugswert für die absetzbaren Stoffe entsprechend § 4 Abs. 4 AbwAG auf 1,4 ml/l, was bei einer Jahresschmutzwassermenge von 3.452.000 cbm 4.487 Schadeinheiten und damit für die absetzbaren Stoffe einen Anteil von 26.922 DM an der festgesetzten Abwasserabgabe 1981 ergab.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben, soweit der Beklagte eine Abwasserabgabe für den Parameter der absetzbaren Stoffe festgesetzt hat.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 31. Oktober 1984 stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten durch Urteil vom 20. Februar 1986 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die hier anzuwendenden Vorschriften des Abwasserabgabengesetzes seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Abwasserabgabe sei eine Sonderabgabe und als solche verfassungsrechtlich zulässig. Auch habe der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz die ihm für den Erlaß von Rahmengesetzen durch Art. 72 und 75 Nr. 4 GG gezogenen Grenzen eingehalten.

Der Kläger sei zwar gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG dem Grunde nach abgabenpflichtig. Er habe jedoch für das Jahr 1981 für den Parameter der absetzbaren Stoffe eine Abwasserabgabe nicht zu entrichten, weil in dem von ihm eingeleiteten Schmutzwasser absetzbare Stoffe nur in Höhe von 0,1 ml/l enthalten gewesen seien. Die höheren Werte, von denen der Beklagte ausgegangen sei, könnten nicht zugrunde gelegt werden, weil der Beklagte sie nicht in Übereinstimmung mit den §§ 3 bis 6 AbwAG ermittelt habe.

Für die Ermittlung habe der Beklagte zutreffend auf § 6 AbwAG zurückgegriffen. Denn der die Einleitung zulassende Bescheid habe im Jahre 1981 die in § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG angeordneten Festsetzungen von Jahresschmutzwassermenge sowie von Regelwert und Höchstwert für die absetzbaren Stoffe nicht enthalten. Auf eine solche Festsetzung habe auch nicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG verzichtet werden können, weil absetzbare Stoffe im Abwasser zu erwarten gewesen seien. Sei der für die Ermittlung der Schadeinheiten maßgebliche Wert nicht in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festgelegt und nicht nach § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG entbehrlich, so sei er gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung festzusetzen. Ließe ein solches Ergebnis nicht vor, habe die Behörde den Wert gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG zu schätzen. Der Beklagte habe in dem angefochtenen Bescheid das Vorliegen des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 zu Unrecht verneint. Ein Ergebnis einer behördlichen Überwachung in diesem Sinne sei bereits dann gegeben, wenn für den Veranlagungszeitraum mindestens fünf Meßergebnisse vorlägen. Das arithmetische Mittel aus diesen fünf oder ggf. mehr Untersuchungen bilde das Ergebnis der Überwachung. Aus Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus dem Zusammenhang des Gesetzes folge, daß hinsichtlich der Zahl der Meßergebnisse im Fall der behördlichen Überwachung nur geringe Anforderungen zu stellen seien. Zwischen der Ermittlung der Schädlichkeit nach Maßgabe des § 4 und des § 6 AbwAG bestehe eine Rangfolge. § 6 AbwAG komme eine gestaffelte Auffangfunktion für den Fall zu, daß die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werte nicht in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festgelegt seien. Das lasse einen Schluß auf die Anzahl der jeweils erforderlichen Daten zu. Die Festsetzung der maßgeblichen Werte in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG setze eine erhebliche Zahl repräsentativer Untersuchungen voraus. Da diese Werte in der Regel für mehrere Jahre festgesetzt würden, müßten aus den Untersuchungen ein gesicherter Schluß auf das vermutliche Einleitungsverhalten gezogen werden können und die festgesetzten Werte auf einer verläßlichen Grundlage beruhen. Würden für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten im Fall einer behördlichen Überwachung ähnlich hohe Anforderungen gestellt, so laufe die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG leer. Einerseits könne bei Vorliegen einer hohen Anzahl von Messungen ein Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG erlassen werden. Andererseits führe das Erfordernis einer hohen Anzahl von Messungen bei der behördlichen Überwachung dazu, daß die Ermittlung der Schädlichkeit bei Fehlen einer Bescheidfestsetzung regelmäßig durch Schätzung erfolge, was nicht Sinn des Gesetzes sei. Aus den Gesetzesmaterialien folge, daß der Gesetzgeber die Kosten für den Verwaltungsvollzug gering habe halten wollen. Es sei deshalb nicht angängig, an die subsidiäre Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG ähnlich hohe Anforderungen zu stellen. Die nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen Abwasserverwaltungsvorschriften der Bundesregierung über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser, die den allgemeinen Regeln der Technik entsprechen, sähen unter Nr. 2.3 das arithmetische Mittel aus fünf Messungen als aussagekräftiges Ergebnis für die Einhaltung bestimmter Werte vor. Diese sachverständige Beurteilung der Maßgeblichkeit von Meßergebnissen sei auf die Auslegung des Begriffs Ergebnis der Überwachung in § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG mit der Einschränkung übertragbar, daß nur die innerhalb des Veranlagungszeitraums genommenen Proben zu berücksichtigen seien. Die Ermittlung der Schädlichkeit aufgrund des arithmetischen Mittels weniger Meßergebnissse gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG stelle einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab dar, dessen Anwendung zwar im Einzelfall zu einer erheblichen Abweichung der ermittelten Schadstoffmenge von der tatsächlichen Schadstoffmenge führen könne, aber aus Gründen der Praktikabilität verfassungsrechtlich unbedenklich sei.

Zwar seien im Jahr 1981 mehr als fünf, nämlich acht, Messungen, durchgeführt worden. Von diesen Messungen könnten jedoch drei, und zwar die Messungen vom 4. Februar, 4. März und 16. März 1981, nicht berücksichtigt werden, weil sie nicht bei Trockenwetter, sondern unter Einfluß von Niederschlag durchgeführt worden seien. Zu einem Ergebnis behördlicher Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG gehörten nur solche Messungen, die eine einwandfreie Aussage über die Schädlichkeit des Schmutzwassers zuließen. Dazu zählten im Fall einer Kläranlage für eine Mischkanalisation nur Messungen, die allein den Trockenwetterabfluß erfaßten, nicht dagegen auch Messungen, die durch den Einfluß von Niederschlagswasser verfälscht sein könnten. Die Ermittlung der Schädlichkeit im Fall des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG sei auf das Schmutzwasser beschränkt, weil auch im Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG die Schädlichkeit allein aufgrund der Beschaffenheit des Schrautzwassers zu ermitteln sei. Zum Abwasser im Sinne des Gesetzes gehörten nach § 2 Abs. 1 AbwAG das Schmutzwasser und das Niederschlagswasser. Die Abwasserabgabe richte sich unter anderem nach der Schädlichkeit des Abwassers, die unter Zugrundelegung im Gesetz geregelter bestimmter Kriterien festzustellen sei (§ 3 Abs. 1 AbwAG). Die Schädlichkeit des Schmutzwassers werde nach den Vorschriften der §§ 4 bis 6, die Schädlichkeit des Niederschlagswassers nach § 7 AbwAG ermittelt. Daß § 4 AbwAG die Ermittlung der Schädlichkeit allein nach Maßgabe der Verhältnisse des Schmutzwassers anordne, folge aus dessen Abs. 1 Satz 2, wonach der Bescheid Angaben über die Jahresschmutzwassermenge zu enthalten habe. Aus Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschrift ergebe sich, daß auch die weiteren im Bescheid festzusetzenden Werte, nämlich die Regelwerte und die Höchstwerte, allein auf das Schmutzwasser zu beziehen seien. Wenn § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG als Höchstwerte die Werte bezeichne, die in keinem Fall überschritten werden dürften, so seien darunter die Werte zu verstehen, die für das Schmutzwasser in keinem Fall überschritten werden dürften. Eine Bezugnahme des Höchstwerts auf das Abwasser führe zu einer Einbeziehung des Niederschlagswassers, dessen Schädlichkeit jedoch nicht nach § 4, sondern nach § 7 AbwAG ermittelt werde. Aus § 4 Abs. 1 Satz 3 AbwAG folge nichts anderes. Die Abhängigkeit zwischen Höchst- und Regelwert erfordere, daß sie für die gleiche Abwasserart, und zwar für das Schmutzwasser, festgesetzt würden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 69 Abs. 1 Satz 4 LWG. Zwar seien in dieser Vorschrift die Höchstwerte und seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Landeswassergesetzes vom 20. Dezember 1983 (GV NW S. 644) auch die Bezugswerte nicht erwähnt. Mit diesem Inhalt ordne indessen § 69 Abs. 1 Satz 4 LWG nicht an, daß nur noch die Jahresschmutzwassermenge und die Regelwerte für das Schmutzwasser, die Höchstwerte und die Bezugswerte dagegen unter Einschluß des Niederschlagswassers für das gesamte Abwasser festzusetzen seien. Abgesehen davon sei der Landesgesetzgeber auch nicht befugt, die Regelung des § 4 Abs. 1 AbwAG inhaltlich abzuändern.

Die danach verbleibenden fünf Meßergebnisse reichten für die Annahme des Vorliegens des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG aus. Das arithmetische Mittel dieser fünf Meßergebnisse ergebe einen Wert von 0,12 ml/l. Dieses Ergebnis sei auf 0,1 ml/l abzurunden, weil wegen der Meßergebnisse vom 24. August und 9. September 1981 (jeweils kleiner als 0,1 ml/l) der tatsächliche Wert geringer sei. Da der verbleibende Wert von 0,1 ml/l der Grundlast entspreche, die nach der Anlage zu § 3 AbwAG Buchst. A Abs. 1 abgabenrechtlich nicht zu berücksichtigen sei, habe der Beklagte für das Jahr 1981 eine Abgabe für den Parameter der absetzbaren Stoffe nicht festsetzen, geschweige denn schätzen dürfen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen sowie die Abweisung der Klage begehrt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten hat keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht hat angenommen, der Kläger habe für das Jahr 1981 eine Abwasserabgabe für den Parameter der absetzbaren Stoffe nicht zu entrichten, weil in dem Schmutzwasser, das der Kläger im Veranlagungszeitraum eingeleitet hat, absetzbare Stoffe nur in Höhe einer Schadstoffkonzentration von 0,1 ml/l enthalten gewesen seien, was der Grundlast entspreche, die nach der Anlage zu § 3 des Gesetzes über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz) vom 13. September 1976 (BGBl. I S. 2721) - AbwAG - abgabenrechtlich nicht zu berücksichtigen sei. Die höheren Konzentrationswerte, von denen der Beklagte ausgegangen sei, könnten nicht zugrunde gelegt werden, weil der Beklagte sie nicht in Übereinstimmung mit den §§ 3 bis 6 AbwAG ermittelt habe. Diese Annahmen verletzen im Ergebnis kein Bundesrecht.

Nach Buchst. A Abs. 1 Satz 1 der Anlage zu § 3 AbwAG sind bei der Bestimmung der Schädlichkeit des Abwassers, nach der sich die Höhe der Abwasserabgabe richtet (§ 3 Abs. 1 AbwAG), vorab von den absetzbaren Stoffen 0,1 Milliliter je Liter Abwasser abzuziehen. Wird die Differenz kleiner als Null, bleibt die Schädlichkeit insoweit unberücksichtigt. In dieser Vorschrift kommt das Ziel des Gesetzes zum Ausdruck, zumindest die Gewässergüteklasse II zu erreichen, was einer Gewässerbelastung von 0,1 ml/l an absetzbaren Stoffen und 15 mg/l an chemischem Sauerstoffbedarf entspricht und vom Gesetzgeber als nicht mehr schädlich angesehen worden ist (vgl. BT-Drs. 7/2272 S. 28; Berendes/Winters, Das neue Abwasserabgabengesetz, S. 39). Diese Grundlast von 0,1 ml/l für die absetzbaren Stoffe ist vom Bezugswert im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 3 AbwAG abzuziehen. Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Grundlast sei vom Regelwert abzuziehen, ist mit dem Gesetz nicht vereinbar. Die Grundlast führt zur Minderung des Bezugswertes. Das folgt aus der Erwägung, daß sie nach dem Wortlaut der Anlage zu § 3 AbwAG "bei der Bestimmung der Schädlichkeit" abzuziehen ist, die Zahl der Schadeinheiten aber gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 AbwAG nicht nach dem Regelwert oder nach dem Höchstwert, sondern nach dem Bezugswert bestimmt wird (im Ergebnis ebenso: Engelhardt/Ruchay, Gewässerschutz und Abwasser, Teil I, § 3 AbwAG Rdn. 16, § 4 AbwAG Rdn. 6). Da Bezugswerte "die Regelwerte, mindestens" aber "die halben Werte der Höchstwerte" sind (§ 4 Abs. 1 Satz 3 AbwAG), bleibt eine Einleitung mit Blick auf den Parameter der absetzbaren Stoffe unter der Schwelle der Abgabenpflicht, wenn der Höchstwert eine Schadstoffkonzentration von 0,2 ml/l nicht überschreitet oder, falls im konkreten Fall der halbe Höchstwert niedriger ist als der Regelwert, der Regelwert eine Schadstoffkonzentration von 0,1 ml/l nicht überschreitet.

Die danach erforderliche Ermittlung der Schädlichkeit hat vorliegend nach § 6 Abs. 1 AbwAG zu erfolgen, weil der die Abwassereinleitung zulassende Bescheid die Werte für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten nicht festlegt. Daran ändert nichts, daß nach dem Wortlaut der Vorschrift ein für die Zahl der Schadeinheiten maßgeblicher Wert dann nicht aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung festzusetzen ist, wenn ein solcher Wert "nach § 4 Abs. 1 Satz 4 entbehrlich" ist und diese Voraussetzung, wie in anderem Zusammenhang dargelegt wird, hier erfüllt ist. Nach § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG kann auf die Festsetzung der Konzentrationswerte für den Parameter der absetzbaren Stoffe im Bescheid verzichtet werden, wenn absetzbare Stoffe im Abwasser nicht zu erwarten sind. Nicht zu erwarten in diesem Sinne sind Schadstoffe entgegen dem Berufungsurteil nicht erst dann, wenn angenommen werden darf, daß in dem eingeleiteten Abwasser Schadstoffe überhaupt nicht enthalten sind, sondern schon dann, wenn davon ausgegangen werden kann, daß die Menge der eingeleiteten Schadstoffe unter der Abgabenschwelle liegen wird (vgl. Engelhardt/Ruchay, a.a.O. § 4 AbwAG Rdn. 12). Für die Art der Ermittlung der Schädlichkeit kann es indessen keinen Unterschied machen, ob es um die Verminderung einer bestehenden Abgabenpflicht durch Abzug der Grundlast oder darum geht, ob eine Einleitung wegen des Abzugs der Grundlast unter der Schwelle der Abgabenpflicht liegt. Da der die Abwassereinleitung zulassende Bescheid vorliegend Angaben über die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werte für den Veranlagungszeitraum 1981 nicht enthält, auf die Festsetzung der Konzentrationswerte für die absetzbaren Stoffe im Bescheid mithin nicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 4 AbwAG verzichtet worden ist, hat die Ermittlung nach den Regeln des § 6 Abs. 1 AbwAG zu erfolgen.

Gegenstand der Ermittlung im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG sind die "Bescheidwerte" (Jahresschmutzwassermenge, Regelwert, Höchstwert). Denn diese Vorschrift simuliert insoweit das Bescheidsystem. Das erfordert vorweg eine Feststellung dessen, was das Gesetz unter Regelwert und Höchstwert versteht. Die Regelwerte umschreibt das Gesetz als "im Mittel einzuhaltende Werte", die Höchstwerte als "Werte, die in keinem Fall überschritten werden dürfen" (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG). Nach dem Wortlaut des Gesetzes handelt es sich nicht um Istwerte, sondern um Sollwerte. Bemessungsmaßstab wäre dann nicht ein gegebenenfalls nach Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten zu ermittelndes tatsächliches Einleitungsverhalten, sondern der Inhalt einer Verhaltenspflicht. Das kann indessen schon deshalb nicht gewollt sein, weil das insoweit nicht durch Landesrecht ergänzbare Gesetz dann Bestimmungen über den Inhalt der maßgebenden Verhaltenspflicht treffen müßte, weil es anderenfalls an einem vollziehbaren ("vollständigen") Abgabentatbestand fehlte. Das Gesetz enthält jedoch keine Regelung des Inhalts einer abgabenrechtlich relevanten Verhaltenspflicht. Insbesondere regelt § 4 Abs. 4 Satz 2 AbwAG lediglich eine abgabenrechtliche Folge der Überschreitung eines im Bescheid festgelegten Höchstwerts; er begründet keine Pflicht, einen solchen Höchstwert einzuhalten. § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG knüpft insoweit auch nicht stillschweigend an die wasserrechtlichen Anordnungen des § 7 a Abs. 1 Satz 1 WHG an, was erlauben könnte, für die Bestimmung der Begriffe entweder des Regelwerts oder des Höchstwerts die wasserrechtlichen Überwachungswerte heranzuziehen. Da es an Anhaltspunkten für eine solche Verknüpfung fehlt, hätte der Gesetzgeber, wenn er dem Abwasserabgabengesetz einen solchen Inhalt geben wollte, auf den § 7 a WHG, der durch Gesetz vom 26. April 1976 (BGBl. I S. 1109) und damit vor Erlaß des Abwasserabgabengesetzes in das Wasserhaushaltsgesetz eingefügt worden ist, ausdrücklich verweisen müssen. Der Senat teilt dementsprechend auch nicht die in der Literatur vertretene Auffassung, daß der Höchstwert den wasserrechtlichen Grenzwert für das Einleitungsverhalten bildet (so Berendes/Winters, a.a.O. S. 66 und Bickel/Rincke/Schäfer, Hessisches Abwasserabgabenrecht, § 4 Abs. 1 AbwAG Rdn. 10). Die Verwaltungsvorschriften über die Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser, die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechen - 1. AbwasserVwV vom 16. Dezember 1982 (GMBl. S. 744) - (vgl. § 7 a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 WHG), sehen einen absoluten Grenzwert nicht vor. Sie kennen nur den sogenannten "Überwachungswert", der als eingehalten gilt, wenn der Mittelwert der letzten fünf Messungen dem einzuhaltenden Wert entspricht. Eine stillschweigende Anknüpfung des Höchstwertes als eines absoluten Grenzwertes an den wasserrechtlichen Überwachungswert, der einen Mittelwert darstellt, wäre deshalb ohne Sinn. Daß es über § 7 a WHG hinaus nach § 6 WHG oder nach einer Reinhalteordnung für einen Vorfluter (§ 27 WHG) zu weitergehenden Anforderungen und soweit im Einzelfall möglicherweise zur Festsetzung eines absoluten Grenzwerts kommen kann, steht dem nicht entgegen. Kann somit die Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht entscheidend auf den Wortlaut der Vorschrift bauen, legt der Gesetzeszusammenhang die Annahme nahe, daß das Gesetz die Bemessung der Abwasserabgabe nicht an eine die Einleitung betreffende Verhaltenspflicht, sondern an das tatsächliche Einleitungsverhalten bindet. Das wird erstens aus der Anordnung des § 3 Abs. 1 AbwAG deutlich, derzufolge sich die Abwasserabgabe nach der Schädlichkeit des eingeleiteten Abwassers richtet. Zweitens werden bei Fehlen entsprechender Bescheidwerte Regelwert und Höchstwert nach dem Ergebnis einer behördlichen Überwachung oder aufgrund einer Schätzung festgesetzt (§ 6 Abs. 1 AbwAG); das kann sinnvollerweise nur anhand des tatsächlichen Einleitungsverhaltens, nicht hingegen nach dem Inhalt einer Verhaltenspflicht geschehen (vgl. auch Henseler, Das Recht der Abwasserbeseitigung, S. 204 und NVwZ 1987, 551 <553>). Nach alledem ist unter Regelwert im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG der arithmetische Mittelwert der Schadstoffkonzentration des eingeleiteten Schmutzwassers und unter Höchstwert im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG der höchste gemessene Konzentrationswert des eingeleiteten Schmutzwassers zu verstehen. Im Fall des § 6 Abs. 1 AbwAG werden diese Werte aufgrund vorangegangener Messungen nachträglich festgesetzt oder geschätzt, im Fall der Bescheidfestsetzung sind sie in der festgelegten Höhe, die auf dem Ergebnis vorangegangener Messungen beruht, in Zukunft regelmäßig zu erwarten. Die Vorschrift enthält insoweit einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zur Erfassung des Maßes der tatsächlich verursachten Gewässerverschmutzung.

Für die Ermittlung der Schadstoffkonzentration der von der Klägerin eingeleiteten absetzbaren Stoffe hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, daß - erstens - ein "Ergebnis einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG nur gegeben ist, wenn mindestens fünf Meßergebnisse aus dem Veranlagungszeitraum vorliegen, und daß - zweitens - die drei unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführten Messungen unberücksichtigt bleiben müssen, weil zu einem "Ergebnis einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG im Fall einer Mischkanalisation nur Messungen zählen, die sich allein auf das Schmutzwasser beziehen.

Welche Anzahl von Untersuchungen (Meßergebnissen) vorliegen muß, um den Wert "aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung" (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) festsetzen zu dürfen, wird durch § 6 Abs. 1 AbwAG abschließend geregelt. Eine ergänzende Heranziehung von Landesrecht ist nicht vorgesehen und daher nicht zugelassen.

Der Wortlaut des § 6 Abs. 1 AbwAG ("Ergebnis einer behördlichen Überwachung") gibt insoweit für die Auslegung der Frage Wesentliches nicht her. Aus ihm könnte allenfalls gefolgert werden, daß bereits eine einzige Messung und deren Untersuchung ausreichen soll. Daß sich diese Annahme verbietet, liegt auf der Hand. § 6 Abs. 1 AbwAG meint nach seiner Funktion ein - deshalb die Festsetzung gestattendes - tragfähiges Ergebnis. Das läßt sich mit nur einer Messung nicht verläßlich erreichen.

Ebensowenig gibt der Zusammenhang zwischen den einschlägigen Vorschriften, insbesondere zwischen den §§ 4 und 6 AbwAG, Entscheidendes her. Das Berufungsgericht meint, zwischen den Ermittlungsmethoden des § 4 und des § 6 AbwAG bestehe eine Rangfolge. § 6 AbwAG komme eine (gestaffelte) Auffangfunktion für den Fall zu, daß die für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten maßgeblichen Werte nicht in dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid festgelegt seien. Das lasse einen Schluß auf die Anzahl der erforderlichen Daten zu. Zur Festsetzung der maßgeblichen Werte in dem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG bedürfe es zahlreicher repräsentativer Untersuchungen, weil diese Werte in der Regel für mehrere Jahre festgesetzt würden. Im Unterschied dazu seien hinsichtlich der Anzahl der erforderlichen Messungen im Fall der behördlichen Überwachung, die sich jeweils nur auf ein Veranlagungsjahr auswirkten, geringere Anforderungen zu stellen. Diese Differenzierung überzeugt nicht. Richtig ist, daß die Festsetzung der maßgeblichen Werte aufgrund behördlicher Überwachung nur eingreift, wenn diese Werte nicht nach § 4 Abs. 1 AbwAG in einem Bescheid festgesetzt sind. § 6 AbwAG simuliert jedoch das Bescheidsystem. Er zielt auf die Ermittlung möglichst desjenigen Wertes ab, der im Bescheid festgesetzt worden wäre (vgl. Berendes/Winters, a.a.O. S. 83). Angesichts dessen besteht in der hier zu beurteilenden Frage kein prinzipieller Unterschied zwischen der Festsetzung im Bescheid und der Festsetzung aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung. Daran ändert auch der Hinweis des Oberbundesanwalts nichts, § 6 Abs. 1 AbwAG sei nur eine Art Übergangsvorschrift, weil sie nur solange zum Tragen komme, wie die anzustrebende Lösung, daß die maßgeblichen Werte in dem die Einleitung zulassenden Bescheid festgesetzt würden, noch nicht vollauf erreicht sei. Auch das vermag nach dem Sinn der §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 AbwAG nicht zu rechtfertigen, daß es - "vorübergehend" - zu möglicherweise in ihrer Höhe stark unterschiedlichen Abgaben kommt je nachdem, ob - "zufällig" - die Werte im Bescheid festgesetzt oder aufgrund des Ergebnisses einer behördlichen Überwachung ermittelt werden. Diese, wenn man es so nennen will, Gleichschaltung der §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG führt indessen in der hier zu beurteilenden Frage nicht weiter. Denn § 4 Abs. 1 AbwAG enthält ebenfalls keine ausdrückliche Bestimmung, auf wie viele Untersuchungen (Meßergebnisse) sich die Festsetzung der Bescheidwerte stützen muß.

Die Erkenntnis, daß § 6 Abs. 1 AbwAG nach seiner Funktion ein für die Festsetzung tragfähiges Ergebnis behördlicher Überwachung erfordert, gestattet nach Meinung des erkennenden Senats, hinsichtlich der Anzahl der notwendigen Messungen auf die Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Schmutzwasser aus Gemeinden in Gewässer - 1. SchmutzwasserVwV - vom 24. Januar 1979 (GMBl. S. 40) und auf die an ihre Stelle getretene bereits erwähnte Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Gemeinden) - 1. AbwasserVwV - vom 16. Dezember 1982 (GMBl. S. 744) zurückzugreifen. Diese aufgrund des § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen Verwaltungsvorschriften legen für den wasserrechtlichen Vollzug die Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser unter anderem für die absetzbaren Stoffe fest und ordnen an, daß der einzuhaltende Wert dann als eingehalten gilt, wenn das arithmetische Mittel der Ergebnisse aus den letzten fünf im Rahmen der staatlichen Gewässeraufsicht durchgeführten Untersuchungen den Wert nicht überschreitet. Im Rahmen des Wasserrechts wird danach das Mittel aus fünf Überwachungswerten als repräsentativ und aussagekräftig angesehen, um einen gesicherten Rückschluß auf die Einhaltung der im Rahmen des wasserrechtlichen Vollzugs maßgebenden Mindestanforderungen zu ziehen. Der erkennende Senat meint mit dem Berufungsgericht, daß diese sachverständige Bewertung auch für die Auslegung der abwasserabgabenrechtlichen Vorschrift des § 6 Abs. 1 AbwAG nutzbar gemacht werden kann. Daran ändert nichts, daß die genannten Verwaltungsvorschriften die Berücksichtigung von Untersuchungen der letzten drei Jahre zulassen, für die Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG indessen davon auszugehen ist, daß die Untersuchungen aus jeweils dem Jahr stammen müssen, für das die Abwasserabgabe festgesetzt wird. Entscheidend ist, daß die Verwaltungsvorschriften fünf Untersuchungen für ausreichend halten, um eine repräsentative Aussage für die Einhaltung eines bestimmten Werts zu erzielen. Für § 6 Abs. 1 AbwAG bedeutet das im Hinblick auf das Erfordernis, einerseits durch die Einzeluntersuchungen einen einigermaßen sicheren Rückschluß auf das für die Höhe der Abwasserabgabe maßgebende Einleitungsverhalten zu gewährleisten und andererseits den Aufwand für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes in sinnvollen Grenzen zu halten, daß es für die Annahme eines "Ergebnis(ses) einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG gleichfalls ausreicht, wenn wenigstens die Ergebnisse aus fünf Messungen aus dem Jahr vorliegen, für das die Abwasserabgabe festgesetzt wird.

Auch die Annahme des Berufungsgerichts, zu dem Ergebnis einer behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG zählten im Fall einer Mischkanalisation nur Untersuchungen, die sich allein auf das Schmutzwasser beziehen, nicht dagegen auf Untersuchungen, bei denen auch Niederschlagswasser berücksichtigt ist, verletzt entgegen dem Vorbringen der Revision kein Bundesrecht.

Der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in seinem Beschluß vom 25. August 1986 - BVerwG 4 B 81.86 - Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 1 S. 1 (3) im Hinblick auf die in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG festzusetzenden Konzentrationswerte bereits entschieden, daß dem nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG festzusetzenden Regelwert und Höchstwert allein das Schmutzwasser im Sinne des § 2 Abs. 1 AbwAG zugrunde zu legen ist. Dem pflichtet der erkennende Senat mit der Folgerung bei, daß für den hier anzuwendenden § 6 Abs. 1 AbwAG dasselbe gilt. Diese Gleichschaltung gebietet sich, weil, wie bereits dargelegt, § 6 Abs. 1 AbwAG das Bescheidsystem simuliert. Folglich sind insoweit dieselben Anforderungen zu stellen: Zu dem Abwasser, für dessen Einleitung in ein Gewässer die Abwasserabgabe zu entrichten ist, gehören das Schmutzwasser und das Niederschlagswasser (§ 2 Abs. 1 AbwAG). Für die Ermittlung der Schädlichkeit, nach deren Höhe sich die Abwasserabgabe richtet (§ 3 Abs. 1 AbwAG), unterscheidet das Gesetz zwischen der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten aufgrund eines Bescheids (§ 4 Abs. 1 AbwAG) sowie seiner Surrogate - Ergebnis behördlicher Überwachung und Schätzung (§ 6 Abs. 1 AbwAG) - einerseits und der Pauschalierung der Zahl der Schadeinheiten von Niederschlagswasser, das über eine öffentliche Kanalisation eingeleitet wird (§ 7 Abs. 1 AbwAG) andererseits. Da das Einleiten von Niederschlagswasser nur abgabepflichtig ist, wenn die Einleitung über eine öffentliche Kanalisation erfolgt (§ 10 Abs. 1 Nr. 4 AbwAG), enthält § 7 Abs. 1 AbwAG für die Ermittlung der Schädlichkeit des Niederschlagswassers eine Sonderregelung. Das schließt aus anzunehmen, die §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG bezögen die in ihnen geregelte Ermittlung der Schädlichkeit auch auf das Niederschlagswasser, überdies ordnet § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG ausdrücklich an, daß die Werte für die Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten im Fall des Niederschlagswassers ("außer bei Niederschlagswasser <§ 7>") nicht dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid zu entnehmen sind. Im Fall einer Mischkanalisation können deshalb nur solche Messungen in das Ergebnis einer behördlichen Überwachung eingehen, die bei Trockenwetter erfolgt sind und sich deshalb allein auf das Schmutzwasser beziehen. Unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführte Messungen können zum "Ergebnis einer behördlichen Überwachung" im Sinne des § 6 Abs. 1 AbwAG nichts beitragen.

Die Angriffe, mit denen sich die Revision gegen diese Auslegung wendet, überzeugen nicht. Die §§ 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbwAG überlassen die Regelung der Frage, ob der Regelwert und der Höchstwert im Fall einer Mischkanalisation auf das Schmutzwasser oder auf das Abwasser zu beziehen sind, nicht dem Landesrecht, sondern treffen insoweit selbst eine abschließende Regelung mit der Folge, daß Landesrecht darüber nicht abweichend bestimmen kann. Die weiteren Erwägungen der Revision, bei Kläranlagen, die nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprächen, führe Niederschlag dazu, daß die Kläranlage wegen Überlastung ungenügende Reinigungsleistungen erbringe, bei einer Bezugnahme des Höchstwerts auf das gesamte Abwasser gehe es lediglich darum, diese Beeinträchtigung der Reinigungsleistung der Kläranlage mit abgabenrechtlichen Konsequenzen zu verbinden, nicht aber darum, die Schadstofffracht des Niederschlagswassers als solche zu erfassen, mögen zwar in sich einleuchtend sein. Daraus läßt sich jedoch nichts herleiten, weil das Abwasserabgabengesetz in der hier anzuwendenden Fassung diesen Erwägungen nicht Rechnung trägt. Ebensowenig führt der Hinweis der Revision weiter, nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AbwAG in der vom 1. Januar 1989 an geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2619) sei im Bescheid unter anderem die im Abwasser einzuhaltende Konzentration (Überwachungswerte) festzulegen. Diese Gesetzesänderung gestattet keine Rückschlüsse auf den Gehalt der hier zu beurteilenden Gesetzesfassung. Sie kann nicht als Klarstellung der schon zuvor bestehenden Rechtslage verstanden werden; sie beruht vielmehr im Zusammenhang mit der Einführung der Bindung an bestimmte Überwachungswerte auf einer neuen Konzeption.

Nach alledem dürfen bei der Ermittlung der Schadstoffkonzentration für den Parameter der absetzbaren Stoffe von den Messungen, die das Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft im Jahre 1981 vorgenommen hat, die drei Messungen vom 4. Februar, 4. März und 16. März nicht berücksichtigt werden, weil sie nach den Feststellungen im Berufungsurteil unter Einfluß von Niederschlagswetter durchgeführt worden sind. Die verbleibenden fünf Messungen reichen für die Annahme eines Ergebnisses einer behördlichen Überwachung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG aus. Auf der Grundlage dieser Meßergebnisse beträgt der Regelwert (der arithmetische Mittelwert der gemessenen Schadstoffkonzentration) nach den Feststellungen im Berufungsurteil 0,1 ml/l, der Höchstwert 0,2 ml/l. Daraus errechnet sich ein Bezugswert für den Parameter der absetzbaren Stoffe von 0,1 ml/l. Der Abzug der Grundlast (0,1 ml/l) von diesem Wert bestätigt die Annahme des Berufungsgerichts, daß der Kläger mit Blick auf den Parameter der absetzbaren Stoffe für den Veranlagungszeitraum 1981 nicht abwasserabgabenpflichtig ist.