Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen sind die ordentlichen (Zivil-)Gerichte für die Entscheidung über den Klageanspruch zuständig, da es sich dabei um eine bürgerlichrechtliche Streitigkeit im Sinne des § 13 GVG handelt und durch besondere Bestimmungen die Zuständigkeit anderer Gerichte nicht begründet ist.

1)

Die Rechtsnatur des Klageanspruchs beurteilt sich im vorliegenden Falle nach der Natur der in dem Abkommen vom 19. Februar 1958 niedergelegten Zahlungsverpflichtung; denn die Klägerin leitet ihren Klageanspruch (ausschließlich) daraus ab.

Ob ein Vertrag dem öffentlichen oder privaten Recht zuzurechnen ist, hängt entscheidend von dem Gegenstand der vertraglichen Regelung ab (Urteil des Senats vom 25. April 1960 in BGHZ 32, 214; Soergel/Siebert, BGB 9. Aufl. Einl. Anm. 89; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts 17. Aufl. S. 255; Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung 1. Aufl. S. 115 Rn 3; Menger, VerwArch 1961, 100). Hiernach muß den Kernpunkt der Untersuchung die Frage bilden, ob sich die Vereinbarung unmittelbar auf ein von der gesetzlichen Ordnung öffentlichrechtlich oder privatrechtlich geordnetes Sachverhältnis bezieht, mag damit auch, wie der Senat in BGHZ 32, 214 ausführte, die endgültige Einordnung der Vereinbarung noch nicht immer möglich sein. Jedenfalls dann, wenn durch den Vertrag die von der Rechtsordnung vorgesehene Aufgaben- und Lastenverteilung als solche geändert werden soll, handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung.

Dies hat das Berufungsgericht auch nicht verkannt, wenn es (auf S. 7 BU) ausführt, die Parteien hätten einen Vertrag nicht "in", sondern "über" die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Pflicht des Beklagten zur Schaffung von Einstellplätzen geschlossen, nämlich die "Ablösung" der Baupflicht des Beklagten nach § 2 RGaO vereinbart.

2)

Durchgreifenden Bedenken begegnet jedoch die Begründung, die das Berufungsgericht für diese seine Rechtsauffassung gibt. Es vertritt die Meinung, daß die in § 2 RGaO begründete "Baupflicht" des Beklagten durch das Zahlungsabkommen vom 19. Februar 1958 in ihrem Bestände berührt worden sei, weil sie, wenn nicht schon durch die Erteilung der Baugenehmigung, so doch durch die Verwendung des von dem Bauherrn zu zahlenden Betrages für eine Gemeinschaftsanlage in Wegfall kommen würde (S. 5 BU). Diese Auslegung der Vereinbarung, die, weil sie der Abgrenzung des Zivilrechtswegs dient, unabhängig von Verfahrensrügen in vollem Umfang der revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt (vgl. die zur Veröffentlichung bestimmte Entscheidung des Senats vom 27. März 1961 - III ZR 6/60), wird der Sach- und Rechtslage nicht gerecht.

Die Reichsgaragenordnung statuiert in ihrem Abschnitt II "die Pflicht zur Schaffung von Einstellplätzen oder Garagen". Nach § 2 Abs. 1 und 2 RGaO hat der Bauherr nach seiner Wahl (vgl. OVG Hamburg BBauBl 1954, 604 und Thiel/Frohberg, RGaO - 1956 - S. 77 unter b) entweder auf dem Baugrundstück selbst oder "in der Nähe" Einstellplätze für Kraftfahrzeuge zu schaffen. Verbleibt aus tatsächlichen Gründen nur die eine oder andere Möglichkeit, so ist der Bauherr verpflichtet, von der vorhandenen Möglichkeit Gebrauch zu machen. Wie er sich seiner öffentlich-rechtlichen Pflicht nach § 2 RGaO entledigt, ist seine Sache (ebenso OVG Hamburg a.a.O.). Insbesondere ist es unerheblich, ob dann, wenn die Einstellplätze bzw. Garagen (vgl. § 3 RGaO) in der Nähe des Baugrundstücks geschaffen werden, das hierfür zu verwendende Grundstück und auch die Einstellplätze bzw. Garagen dem Bauherrn oder einem anderen - etwa auch der Gemeinde - gehören, soferne nur - im Falle des Dritteigentums - die Benützbarkeit der Einstellplätze bzw. Garagen rechtlich ausreichend gesichert ist. Daher können sich auch leistungspflichtige Bauherrn zu dem Bau oder doch dem Betrieb einer in der Nähe ihrer Baugrundstücke gelegenen Gemeinschaftsanlage zusammentun, oder an einer solchen Anlage eines nicht Leistungspflichtigen, z.B. der Gemeinde, beteiligen, in der jedem Pflichtigen die ausreichende Anzahl von Einstellplätzen zur Verfügung steht. Die in Abschn. III der Verordnung ("Städtebauliche Vorschriften") enthaltenen Bestimmungen über Gemeinschaftsanlagen (§§ 9, 10) eröffnen nicht zusätzlich zu den §§ 2, 3 RGaO eine besondere Art der Leistungspflicht und -Möglichkeit, sondern wollen den Bauherrn die Erfüllung ihrer Pflicht zur Schaffung von Einstellplätzen oder Garagen erleichtern. Nicht selten wird die Erfüllung der Leistungspflicht des § 2 RGaO erst dadurch ermöglicht, daß die Gemeinde in ihrer Planung gemeinschaftliche Einstellplätze oder Garagen vorsieht (Thiel/Frohberg a.a.O. S. 99). Die Gemeinschaftsanlage ist also nur eine besondere Modalität für die Erfüllung der in der Reichsgaragenordnung verankerten Pflicht des Bauherrn (ebenso Mitt, des Deutschen Städtetages 882/55, abgedruckt bei Retzer, Der Städtetag, 1957, 19, 22).

Daraus folgt, daß eine Vereinbarung, die die Errichtung einer in der Nähe gelegenen Gemeinschaftsanlage vorsieht, auch dann, wenn sie zwischen dem Bauherrn und der Gemeinde getroffen wird, deswegen allein noch nicht einen Eingriff in den durch die Rechtsordnung geschaffenen Bestand einer öffentlich-rechtlichen Leistungspflicht darstellt oder auch nur vorbereitet, sondern diese Leistungspflicht grundsätzlich unberührt läßt. Ein Vertrag zwischen Bauherrn und Gemeinde, der einen angemessenen finanziellen Beitrag für eine solche Gemeinschaftsanlage vorsieht, ist daher jedenfalls noch kein Ablösungsabkommen in dem Sinn, daß die gesetzliche Leistungspflicht des Bauherrn in die Pflicht zur Zahlung einer Geldsumme umgewandelt wird. Daß die Erfüllung selbst aber (durch die Beteiligung an dem Bau einer Gemeinschaftsanlage) die Naturalleistungspflicht zum Wegfall bringt, liegt in der Natur der Erfüllung. Deshalb kann eine solche Vereinbarung der finanziellen Beteiligung auch noch nicht als Voraussetzung für einen Dispens nach § 58 RGaO angesehen werden; denn wenn die Leistungspflicht der §§ 2 ff RGaO davon unberührt bleibt, dann ist für einen Dispens Überhaupt kein Raum.

Von dieser Rechtslage sind im vorliegenden Fall die Parteien bei Abschluß des Abkommens vom 19. Februar 1958 ausgegangen. Sie stellen in diesem Vertrag, wie auch das Berufungsgericht angenommen hat, zunächst die gesetzliche Naturalleistungspflicht fest. Sodann konkretisieren sie sie auf neun Einstellplätze. Daran soll durch die Zahlungsvereinbarung nichts geändert werden. Daher hat die Klägerin in den nachfolgenden Baugenehmigungsbescheid die Auflage aufgenommen, daß neun Einstellplätze von dem Beklagten zu schaffen seien. Der Bau dieser Plätze auf dem Baugrundstück selbst war für ihn, wie auch die Klägerin in dem gegenwärtigen Rechtsstreit vorgetragen hat, zumindest sehr schwierig. Der Beklagte war daher in erster Linie darauf angewiesen, in der Nähe Einstellplätze zu schaffen. Deshalb hat er in der Verpflichtungserklärung vom 19. Februar 1958 die Pflicht, in der Nähe neun Einstellplätze zu schaffen, hervorgehoben. Er hat außerdem die Gemeinde darum gebeten, ihm dabei behilflich zu sein. Wenn nun im Anschluß daran vereinbart wurde, daß die Klägerin berechtigt sein soll, den von dem Beklagten zu zahlenden Betrag treuhänderisch zum Bau einer Gemeinschaftsanlage zu verwenden, so hat damit die Gemeinde, anders als in dem in BGHZ 32, 214 entschiedenen Fall, nicht die Leistungspflicht des Beklagten - etwa gar in Erfüllung einer hoheitlichen Aufgabe - übernommen, sondern lediglich die Bereitschaft erklärt, über ihren gesetzlichen Pflichtenkreis hinaus dem Beklagten bei der Erfüllung seiner unveränderten Pflicht behilflich zu sein. Die Klägerin ist weder kraft Gesetzes noch auf Grund des Vertrages vom 19. Februar 1958 dem Beklagten gegenüber verpflichtet, selbst - sei es durch finanzielle Aufwendungen, sei es durch Dienstleistungen oder sonstwie - zur Schaffung der von dem Beklagten beizubringenden Einstellplätze beizutragen. Allerdings hätte dessen ungeachtet die Vereinbarung vom 19. Februar 1958 dann in die gesetzliche Lastenverteilung eingegriffen, wenn die Klägerin nach dem Abkommen in der Lage wäre, den von dem Beklagten zu zahlenden Betrag zu behalten, ohne ihn einer in der Nähe gelegenen Gemeinschaftsanlage zuzuführen und auch ohne den Beklagten zur Erfüllung seiner Naturalleistungspflicht anzuhalten, wenn dann dieser seinerseits von dem vertraglichen Rücktrittsrecht keinen Gebrauch machte; denn dann wäre erreicht, daß anstelle der Naturalbeschaffungspflicht die Zahlung einer Geldsumme getreten wäre. Ein dahingehender - untragbarer - Vertragswille ist aber weder von den Parteien behauptet noch von dem Berufungsgericht festgestellt worden. Dieses hebt im Gegenteil hervor, daß die Klägerin nach dem Vertrag verpflichtet war, den Geldbetrag treuhänderisch zu verwalten. Ferner läßt sich auch die Auffassung des Landgerichts nicht halten, eine "Ablösung" der Naturalleistungspflicht des Beklagten liege deshalb vor, weil die Errichtung einer Gemeinschaftsanlage in der Nähe des Baugrundstücks des Beklagten gar nicht möglich sei. Gewiß muß die Gemeinschaftsanlage, wenn ein Bauherr durch seine Beteiligung daran der Pflicht aus § 2 RGaO nachkommen will, in der Nahe des Baugrundstücks liegen (ebenso Thiel/Frohberg a.a.O. § 10 Anm. 3). Weder dem Sachvortrag der Parteien noch den Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich aber entnehmen, daß diese Voraussetzung nicht erfüllt werden sollte, mag sie auch in dem Vertrag vom 19. Februar 1958 nicht besonders erwähnt worden sein. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß der Ministerialerlaß vom 10. Juni 1957 (NdsMBl 467) der besondere Anlaß zu der Neuregelung vom 19. Februar 1958 war (S. 4 BU). Ihn wollten also die Beteiligten, nachdem der Regierungspräsident die frühere Vereinbarung unter Bezugnahme auf den Erlaß beanstandet hätte, beachten. Gerade die Nr. 7 des Erlasses bezeichnet es aber als zulässig, daß die Gemeinde von dem Leistungspflichtigen einen Geldbetrag zur Errichtung einer Gemeinschaftsanlage entgegennimmt, wenn diese in der Nähe des Baugrundstücks des Pflichtigen liegt. Daraus kann nur geschlossen werden, daß die Vertragsteile am 19. Februar 1958 die Erfüllung dieser besonderen Bedingung als selbstverständlich angesehen haben. Als geeigneter Platz mag, wie das Landgericht feststellte und die Klägerin in der Berufungsschrift (S. 7 des Schriftsatzes vom 4. September 1959) unwidersprochen vortrug, nur ein solcher in der Entfernung von 200 m von dem Baugrundstück des Beklagten in Betracht kommen, während der Runderlaß zum Ausdruck bringt, daß in der Innenstadt die Entfernung nicht mehr als 150 m sein "sollte". Der Begriff der "Nähe" ist aber, wie Thiel/Frohberg a.a.O. S. 76 mit Recht ausführen, nicht nach festen Meterzahlen zu bestimmen. Nach der Verkehrsauffassung kann eine Entfernung von 200 m durchaus noch ausreichend sein. Das Berufungsgericht hat selbst keine Feststellungen getroffen, die dafür sprächen, daß der von den Beteiligten in Aussicht genommene Platz zu weit entfernt sei. Auch dem Parteivorbringen ist derartiges nicht zu entnehmen.

Mit Rücksicht darauf kann unerörtert bleiben, ob eine Vereinbarung, mit der eine mittelbare Änderung der gesetzlichen Leistungspflicht dergestalt verbunden ist, daß die Vereinbarung die Voraussetzung für einen Dispens nach § 58 RGaO sein soll, deswegen allein schon als öffentlich-rechtliche "Ablösungsvereinbarung" angesehen werden darf oder ob nicht in diesem Falle ein privatrechtlicher Vertrag vorliegt, der im Blick auf den Dispens nichts anderes darstellt, als eine rechtsneutrale tatsächliche Voraussetzung für dessen Erteilung (vgl. dazu Entscheidungen des Senats vom 21. November 1957 - III ZR 250/55, abgedruckt in BGHZ 26, 84[BGH 21.11.1957 - III ZR 250/55], und vom 27. Oktober 1960 - III ZR 157/59, abgedruckt in NJW 1961, 73).

Die Klägerin mag das Abkommen vom 19. Februar 1958 nicht nur getroffen haben, um dem Beklagten die Erfüllung seiner Leistungspflicht zu erleichtern, sondern in erster Linie in dem öffentlichen Interesse an einer sachgemäßen Erledigung der Einstellplatzfrage, wie Überhaupt an der Linderung der Parkraumnot. Dies ist aber unerheblich. Eine öffentlich-rechtliche Zielsetzung bedingt nicht schlechthin, daß die Mittel, die die Verwaltung zur Erreichung dieses Zieles einsetzt, öffentlich-rechtlicher Natur sind (vgl. Entscheidung des Senats vom 18. Januar 1960 - III ZK 20/59 S. 13; BVerwGE 7, 264[BVerwG 17.10.1958 - VII C 183/57]; BayVerfGH DÖV 1960, 833, 834). Dies gilt zumindest dann, wenn es sich, wie im Falle der Minderung der Parkraumnot oder der freiwilligen Hilfe der öffentlichen Hand für den mit der Leistungspflicht des § 2 RGaO belasteten, nicht um die Ausübung obrigkeitlicher Gewalt mit Zwangscharakter, sondern um eine durch die Rechtsordnung insoweit nicht geregelte Betätigung der öffentlichen Hand im Bereiche des sogenannten schlichten Hoheitsverwaltung handelt.

Dafür nun, daß die Klägerin, soweit eine Gemeinschaftsanlage in Aussicht genommen wurde, den Weg des privatrechtlichen Handelns beschritt, spricht entscheidend die von dem Berufungsgericht festgestellte Tatsache, daß das Leitbild des Abkommens vom 19. Februar 1958 der Ministerialerlaß vom 18. Juni 1957 war. Die Nr. 7 dieses Erlasses führt aus, daß dann, wenn eine Gemeinde mit dem Leistungspflichtigen vereinbare, sie wolle einen Beitrag zur Errichtung einer Gemeinschaftsanlage treuhänderisch verwalten, nicht eine Ablösung der Naturalleistungspflicht des Zahlenden vorliege, sondern sich die Gemeinde wie irgend ein anderer Privater gegenüber dem Bauherrn unter Begründung eines Auftragsverhältnisses verpflichte, die Anlage für ihn zu erstellen. Diese Lösungsmöglichkeit hat die Gemeinde gewählt, auch wenn sie die Verpflichtung zur Vermittlung der Gemeinschaftsanlage nicht einging. Sie ist ebenso privatrechtlicher Natur, wie etwa die Treuhänderschaft eines Maklers, der eine Gemeinschaftsanlage mittels eines Vorschusses für die Anlage sicherstellen soll (Urteil des Senats vom 18. Januar 1960 - III ZR 20/59 S. 13 f).

3)

Die Konkretisierung der Leistungspflicht auf neun Einstellplätze und die sich aus der Gesamtregelung etwa ergebende Stundung dieser Pflicht mögen öffentlich-rechtliche Akte sein, die in einem engen inneren Zusammenhang mit der Zahlungsvereinbarung stehen; dieser Zusammenhang besteht auch zwischen der nachfolgenden Baugenehmigung und der Zahlungsverpflichtung. Auch daraus folgt aber entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht die öffentlichrechtliche Natur der Zahlungsvereinbarung. Gewiß kann der Gesamtcharakter eines Vertrages, wenn dessen Rechtsnatur geprüft werden soll, nicht außer Betracht gelassen werden. Desgleichen ist bei der Beantwortung der Frage, ob ein Vertrag öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist, darauf Bedacht zu nehmen, wie das Rechtsverhältnis nach der "Natur der Sache" zu beurteilen ist (vgl. BVerwG NJW 1958, 394, 395 [BVerwG 07.11.1957 - II C 109/55] im Anschluß an von Turegg, Lehrbuch des Verwaltungsrechts 3. Aufl. S. 25). Der Schwerpunkt der Vereinbarung vom 19. Februar 1958 liegt aber darin, daß sich der Beklagte verpflichtete, an die Klägerin einen Beitrag zu zahlen, der treuhänderisch zur Finanzierung einer Gemeinschaftsanlage verwendet werden durfte. Der Beklagte war seiner Naturalleistungspflicht seit Jahr und Tag nicht nachgekommen. Ein Dispens war nicht erteilt und schon im Hinblick auf die Stellungnahme des Regierungspräsidenten nicht mehr in Aussicht genommen. Der Einbau von Einstellplätzen auf dem Baugrundstück des Beklagten selbst war Überhaupt nicht zu erwarten. Daher suchte die Klägerin sichtlich die Möglichkeit zu ergreifen, die ihr die Nummer 7 des Runderlasses vom 18. Juni 1957 aufzeigte, nämlich den Beklagten an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen. Dieser Weg, der ein privatrechtlicher war, war nicht die Folge einer Stundung der Naturalleistungspflicht des Beklagten und der nachfolgenden Baugenehmigung, sondern deren Ursache. Die Konkretisierung auf neun Einstellplätze stand überhaupt nur am Hände. Deshalb ist es nicht gerechtfertigt, die Verpflichtung zur Zahlung der Sicherheitsleistung und des Finanzierungsbeitrags wegen des Zusammenhange mit öffentlich-rechtlichen Maßnahmen als eine öffentlich-rechtliche zu beurteilen.

Gegenüber dieser an die besondere Natur des einzelnen Vertrages anknüpfenden Abgrenzung des Zivilrechtswegs von dem Verwaltungsrechtsweg kann auch das von Menger zu BGHZ 32, 214 im VerwArch 1961, 100 erhobene Bedenken nicht durchgreifen, es läge dann mehr oder weniger in der Hand der Parteien, einem Vertrag über den gleichen Gegenstand durch entsprechende Formulierung öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Charakter zu verleihen. Wenn, wie hier, auf den Inhalt und gerade nicht auf die Formulierung abgestellt wird und hiernach geprüft wird, ob ein öffentlich-rechtliches Leistungsverhältnis Gegenstand des Vertrages ist, und auch Menger will ja den Vertragsgegenstand als maßgebend ansehen, so haben die Parteien keineswegs die Wahl des Gerichtszweigs in der Hand. Ernster zu nehmen ist das in der Verwaltungspraxie und auch von Menger a.a.O. angedeutete Bedenken, daß es den Parteien außerordentlich schwer falle, den Rechtsweg zu erkennen. Eine Verallgemeinerung und Vereinfachung, die diese Schwierigkeit beseitigte, läßt sich aber nicht auf die Weise erzielen, daß alle Vereinbarungen, deren Anlaß, wie hier, letzten Endes ein öffentlich-rechtlicher Tatbestand ist, in ihrer Gesamtheit als öffentlich-rechtlich behandelt werden.

4)

Demzufolge ist die Sache unter Aufhebung des Berufungsurteils zur anderweiten Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten des Revisionsverfahrens, an das Oberlandesgericht zurückzuverweisen.