I.

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern vom 8. Juli 1979, durch den auf Antrag der Beigeladenen die Pläne für die Errichtung des Flughafens München II am Standort Erding-Nord/Freising festgestellt worden sind.

Der Beschluß wurde von der Regierung am 6. August 1979 in mehreren örtlichen Tageszeitungen und am 10. August 1979 textgleich im Amtsblatt der Regierung von Oberbayern (RABl. OB Nr. 15/1979 S. 167) öffentlich bekanntgemacht. Die Bekanntmachung enthält unter den Nummern 1 bis 8 eine zusammenfassende Umschreibung der im Planfeststellungsbeschluß getroffenen Verfügungen, unter Nummer 9 die Rechtsbehelfsbelehrung und weist unter Nummer 10 darauf hin, daß der Beschluß mit Ablauf der Auslegungsfrist (Nr. 12) allen Betroffenen und denjenigen gegenüber, die Einwendungen erhoben hätten, als zugestellt gelte. Die Bekanntmachung beschreibt ferner, wo, wann und zu welcher Zeit die Pläne eingesehen werden könnten (Nr. 12) und macht darauf aufmerksam (Nr. 11), daß der Planfeststellungsbeschluß (Entscheidung und Begründung, nicht jedoch die festgestellten Pläne) bis zum Ablauf der Rechtsbehelfsfrist von den Betroffenen und Einwendern schriftlich bei der Regierung angefordert werden könne. Die Rechtsbehelfsfrist lief nach dem Wortlaut der Bekanntmachung am 22. Oktober 1979, 24.00 Uhr, ab.

Die Klägerin zu 1) hat am 22. Oktober 1979 ihre Klage als Einschreibsendung bei der Post aufgegeben. Die Klageschrift ging am 23. Oktober 1979 beim Verwaltungsgericht ein. Der Kläger zu 2) hat am 30. November 1979 Klage erhoben und Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt. Die Klageschrift des Klägers zu 3) ging am 22. Oktober 1979 bei der Regierung von Oberbayern ein. Diese leitete die Klage am 24. Oktober 1979 an das Verwaltungsgericht weiter. Sie ging dort am 26. Oktober 1979 ein.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen - unter Ablehnung des Wiedereinsetzungsgesuchs des Klägers zu 2) - als verspätet und daher unzulässig abgewiesen. Mit der Berufung haben die Kläger im wesentlichen geltend gemacht, daß der Planfeststellungsbeschluß nicht gemäß Art. 74 Abs. 5 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 544) - BayVwVfG durch öffentliche Bekanntmachung hätte zugestellt werden dürfen, da § 10 Abs. 7 des Luftverkehrsgesetzes in der - insoweit bis heute unveränderten - Fassung vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) - LuftVG - die Anwendung dieser Vorschrift ausschließe. Jedenfalls habe die Bekanntmachung nicht den Anforderungen des Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG entsprochen, da der "verfügende Teil", der im Beschluß so bezeichnet sei, nicht veröffentlicht worden sei. Der bloße Hinweis auf die Existenz von Auflagen sei nicht ausreichend. Auch die Übersendung der festgestellten Pläne hätte vorgesehen werden müssen. Der Kläger zu 2) hat darüber hinaus sein Wiedereinsetzungsgesuch wiederholt.

Mit Urteilen vom 23. Juni 1981 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufungen zurückgewiesen. In den Gründen hat er ausgeführt, die Klagen seien verspätet erhoben worden. Die Urteile stützen sich im wesentlichen auf folgende Erwägungen:

Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG sei für die Zustellung von Planfeststellungsbeschlüssen nach dem LuftVG anwendbar. § 10 Abs. 7 LuftVG besage lediglich, daß der Planfeststellungsbeschluß zuzustellen sei, nicht aber, auf welche Weise die Zustellung zu erfolgen habe. Insoweit bleibe für die allgemeinen Verfahrensregelungen des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes Raum. Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG sei richtig angewendet worden: Das Gesetz unterscheide terminologisch zwischen dem Planfeststellungsbeschluß und den Plänen (Art. 74 Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG). Die Übersendung der Pläne sei nicht einmal bei persönlicher Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses erforderlich. Bei Anwendung der Vorschriften des Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG erhalte der Betroffene über die Tageszeitung allenfalls einen Teil der getroffenen Regelung "ins Haus" und müsse sich um weitere Informationen selbst bemühen. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken bestünden gegen diese Regelung nicht. Zwar werde das Informationsbedürfnis des Bürgers bei der Ersatzzustellung weniger gut als bei der persönlichen Zustellung befriedigt. Bei der Betrachtung dieser Verfahrensfragen müsse jedoch das Spannungsverhältnis zwischen den Interessen der Verwaltung und denen der Bürger beachtet werden. Es dürfe nicht allein auf die Bürgerinteressen abgestellt werden. Die Praktikabilität sei ein wichtiger Grundsatz bei der Auslegung und Anwendung des Verfahrensrechts. Die Durchführung insbesondere von Großverfahren dürfe nicht durch einen unvertretbaren Verwaltungsaufwand in Frage gestellt werden. Dies rechtfertige die Zurückdrängung der sonst gegebenen Bürgerbeteiligung in beschränktem Umfang.

Die Bekanntmachung habe den "verfügenden Teil" des Planfeststellungsbeschlusses im Sinne von Art. 74 Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG enthalten. Ohne Belang sei, wie andere Behörden in vergleichbaren Planfeststellungsverfahren vorgegangen seien. Zwar habe die Regierung die Seiten 20 bis 93 des Planfeststellungsbeschlusses als "verfügenden Teil" bezeichnet. Wenn sie diesen nicht im vollen Wortlaut veröffentlicht habe, so möge darin zwar eine Ungeschicklichkeit gesehen werden; das sei aber rechtlich bedeutungslos. Es sei nicht möglich, den "verfügenden Teil" mit dem Regelungsinhalt (gemeint im Gegensatz zur Begründung dieser Regelung) gleichzusetzen. Der Regelungsinhalt umfasse Text und Pläne. Durch die bloße Bekanntmachung eines Textes - die Bekanntmachung von Plänen sei vom Gesetz nicht vorgesehen - könne daher niemals der volle Regelungsgehalt des Verwaltungsakts vermittelt werden. Der Gesetzgeber könne mit diesem Begriff nur die grundlegende Aussage des Planfeststellungsbeschlusses gemeint haben, daß die vorgelegten Pläne festgestellt würden und daß in diesem Zusammenhang auch über die Einwendungen entschieden werde (Art. 74 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG). Diese Auslegung werde dadurch gestützt, daß nach den gesetzlichen Regelungen das Schwergewicht der Information des Bürgers nicht auf der öffentlichen Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern auf seiner öffentlichen Auslegung liege.

Allein aus dem ausgelegten Beschluß und den ausgelegten Plänen könne der Bürger die vollständige Information gewinnen, die ihm eine sachgerechte Entscheidung über die Einlegung seines Rechtsmittels ermögliche. Folglich knüpfe die Klagefrist an die Auslegung und nicht an die Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses an. Die Bekanntmachung müsse den möglicherweise Interessierten bewußt machen, daß sie derart interessiert seien und deshalb erforderlichenfalls weitere Schritte - hier gegebenenfalls die Einlegung eines Rechtsmittels - unternehmen müßten, um ihre Interessen wahrnehmen zu können. Im vorliegenden Falle sei die Bekanntmachung ausführlich genug gewesen, um jedem Betroffenen die Möglichkeit seiner Betroffenheit vor Augen zu führen. Da die Klagen später als in der von der Regierung angegebenen Frist - 22. Oktober 1979 - erhoben worden seien, seien sie unzulässig, ohne daß Wiedereinsetzungsgründe gegeben seien.

Gegen dieses Urteil richten sich die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revisionen der Kläger. Der Beklagte und die Beigeladene beantragen die Zurückweisung der Revisionen.

II.

Die Revisionen sind nicht begründet. Die angefochtenen Urteile halten der revisonsgerichtlichen Überprüfung stand.

Das Berufungsgericht hat angenommen, daß die vorliegenden Klagen verspätet und daher unzulässig seien (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO). An die hierzu vom Berufungsgericht getroffenen - und hier nicht umstrittenen - tatsächlichen Feststellungen betreffend insbesondere den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses vom 8. Juli 1979 und dessen Auslegung ist das Revisionsgericht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Die mit den Revisionen gegen die Rechtmäßigkeit der öffentlichen Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses nach Art. 74 Abs. 5 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 544) - BayVwVfG - erhobenen Rügen sind zwar prozeßrechtlich zulässig (§ 137 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 VwGO), inhaltlich jedoch nicht begründet.

1.

Der Anwendung des Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG stehen im vorliegenden Fall bundesrechtliche Vorschriften nicht entgegen.

Wie der Senat bereits entschieden hat, gehört zu den Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen worden sind (vgl. Art. 87 d Abs. 2 GG) - abgesehen von den hier nicht näher interessierenden Aufgaben, die in dem Katalog des § 31 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes, jetzt geltend in der Neufassung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) - LuftVG - im einzelnen aufgezählt sind -, auch die Planfeststellung (§ 10 LuftVG) für die nach § 8 LuftVG planfeststellungsbedürftigen Flugplätze (BVerwGE 58, 344 [347]). Das Vorbringen, mit dem die Kläger zu 2) und 3), insbesondere auf die Entstehungsgeschichte des Luftverkehrsgesetzes eingehen und eine "evidente Bundeskompetenz für Interkontinentalflughäfen" geltend machen, gibt dem Senat keine Veranlassung, von seiner Rechtsauffassung abzugehen. Denn die gesetzliche Regelung in § 10 Abs. 1 LuftVG, daß Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde ist und daß diese Behörde den Plan feststellt, läßt keine Zweifel darüber zu, daß der Bund die Länder auch mit der nach § 8 LuftVG vorgesehenen Planfeststellung hat beauftragen wollen.

Die Anwendung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes verstößt auch nicht gegen Art. 31 GG; denn § 1 Abs. 3 des Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - gibt ausdrücklih der Anwendung des hier einschlägigen Landesrechts Raum.

Der Senat teilt die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, daß § 10 Abs. 7 LuftVG der öffentlichen Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses nach Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG nicht entgegensteht. Das luftverkehrsrechtliche Gebet, die Feststellung des Plans und die begründeten Entscheidungen über die Einwendungen den am Verfahren Beteiligten mit Rechtsmittelbelehrung zuzustellen, ist nicht in den: Sinne zu verstehen, daß ausschließlich die individuelle Bekanntmachung an die Beteiligten statthaft sei. Trifft das Bundesrecht - wie hier - keine ausdrückliche Regelung über die Art der Zustellung, sind die dazu erlassenen Verfahrensgesetze anzuwenden. So ist z.B. für das Zustellungsverfahren der Bundesbehörden das Verwaltungszustellungsgesetz vom 3. Juli 1952 (BGBl. I S. 379) - VwZG - maßgeblich, welches neben der Ersatzzustellung (§ 11) auch die öffentliche Bekanntmachung durch Aushang versieht (§ 15). Für das Zustellungsverfahren der Landesbehörden sind durch die jeweiligen Landesgesetzgeber ähnliche Regelungen getroffen worden (vgl. z.B. Art. 15 des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes - VwZVG - vom 11. November 1970 [GVBl. 1971 S. 1]). Das Luftverkehrsgesetz ist für solche ergänzenden Regelungen offen, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die unter näher bezeichneten Voraussetzungen anstelle der individuellen Zustellung zugelassene öffentliche Bekanntmachung im Rahmen der Verwaltungszustellungsgesetze oder als Sonderregelung für Massenverfahren im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht ihre gesetzliche Grundlage findet.

Daraus, daß das Luftverkehrsgesetz anders als z.B. das Bundesfernstraßengesetz (§ 18 a Abs. 5), das Bundesimmissionsschutzgesetz (§ 10 Abs. 8) und das Bundesabfallbeseitigungsgesetz (§ 25 Abs. 8) keine Sonderregelungen für die öffentliche Bekanntgabe hoheitlicher Entscheidungen in Massenverfahren enthält, ist nicht herzuleiten, dieses Gesetz habe ein solche Art der Bekanntmachung von vornherein ausschließen wollen. Für eine solche Annahme ist ein sachlicher Grund nicht gegeben. Insbesondere ist nicht zu ersehen, daß der Gesetzgeber hier eine angemessene Lösung der Zustellungsprobleme, die bei einer besonders hohen, in der Regel nicht hinreichend überschaubaren Zahl etwa betroffener Bürger auftreten können, habe ausschließen wollen. Gerade dies wäre jedoch der Fall, wenn in der hier vorgegebenen Situation und der komplexen Interessenlage - auf die nachfolgend näher einzugehen ist - allein die individuelle Zustellung geboten wäre.

2.

Die Regelungen in Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG sind verfassungsrechtlich zulässig.

Die Bekanntgabe einer hoheitlichen Maßnahme, mit der dem Bürger seine Rechtsbetroffenheit kundgetan und durch die eine Frist in Gang gesetzt wird, nach deren Ablauf die Maßnahme bestandskräftig wird, muß - auch hinsichtlich der Einzelheiten der Bekanntmachungsart - den Anforderungen des durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten effektiven Rechtsschutzes genügen. Diese Anforderungen erhalten besonderes Gewicht, wenn die Maßnahme wie hier im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 GG grundrechtsrelevant ist, indem sie ein Vorhaben zuläßt, für dessen Einrichtung private Grundflächen in Anspruch genommen werden und mit dessen Betrieb möglicherweise gesundheitsgefährdende Immissionen verbunden sind. In Fällen dieser Art würde die individuelle Bekanntgabe der Maßnahme dem Rechtsschutzinteresse des davon betroffenen Bürgers, wenn man nur dieses im Auge hat, in besonderem Maße entsprechen.

Jedoch ist die verfassungsrechtliche Problematik der hier in Rede stehenden Bekanntmachungsregelung damit nicht voll erfaßt. Die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgewährleistung gilt nämlich nicht absolut und verschafft nicht den Anspruch auf die bestmögliche Befriedigung des Rechtsschutzinteresses ohne Rücksicht auf andere Verfassungsprinzipien. Es können ihr gegenüber vielmehr im Konfliktfall widerstreitende Verfassungsprinzipien zur Geltung kommen, hier insbesondere das Prinzip der Rechtssicherheit und das Prinzip der Verwaltungseffizienz, das in den Regelungen der Art. 20 Abs. 2 und Art. 83 ff. GG seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. BVerfGE 44, 283 [288]; 27, 220 [230] und 9, 20 [32]). Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in BVerfGE 53, 30 [65] [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77] die Bedeutung der Verfahrensgestaltung für den Grundrechtsschutz besonders hervorgehoben; es ist dabei jedoch nicht von seiner Grundposition abgerückt, daß die im Einzelfall widerstreitenden Belange zu einem sachgerechten Ausgleich zu bringen seien (vgl. dazu insbesondere BVerfG in NVwZ 83 S. 27 im Anschluß an BVerwGE 60, 297 [305 ff.]). Das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen ist auch in grundrechtsrelevanten Bereichen nicht dermaßen vorrangig, daß zu seiner optimalen Erfüllung die im Interesse der Allgemeinheit zu erfüllenden Aufgaben der Verwaltung übermäßig behindert oder gar nahezu blockiert werden dürften. Solche Behinderungen wären jedoch zu befürchten, wenn an die Bekanntgabe hoheitlicher Maßnahmen Anforderungen gestellt würden, die den Eintritt der Bestandskraft weitgehend verhindern würden, so daß die für die Durchführung des Vorhabens erforderliche rechtlich gesicherte Grundlage praktisch nicht entstehen könnte.

Von diesen Schwierigkeiten sind planfeststellungsbedürftige Großvorhaben in besonderer Weise betroffen, weil erstens die Höhe der notwendigen Investitionen ein besonderes Interesse an einer rechtlich gesicherten Grundlage begründet und zweitens der Kreis der - etwa durch Lärmeinwirkungen - mehr oder weniger erheblich betroffenen Bürger vielfach so groß und unübersichtlich ist, daß er von der Planfeststellungsbehörde kaum hinreichend sicher und vollzählig zu ermitteln ist. Würde auch unter solchen Umständen die individuelle Zustellung verlangt, so würde aller Voraussicht nach letztlich offenbleiben, ob und zu welchem Zeitpunkt der Planfeststellungsbeschluß jemals bestandskräftig wird. Wegen der dadurch für alle Beteiligten verbleibenden Unsicherheit würde auch den Belangen der Rechtssicherheit nicht hinreichend entsprochen (vgl. Beschluß des Senats vom 18. Dezember 1979 - BVerwG 4 B 214.79 - Buchholz 407.4 § 18 a FStrG Nr. 2).

Dem solchermaßen in Erscheinung tretenden Spannungsverhältnis zwischen dem individuellen Rechtsschutzinteresse einerseits und den Belangen einer effektiven Verwaltung sowie dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit andererseits hat der Landesgesetzgeber durch Art. 74 Abs. 4 und 5 BayVwVfG in angemessener Weise Rechnung getragen und einen Ausgleich gefunden, der den widerstreitenden Interessen insgesamt gerecht wird:

Die gesetzliche Regelung unterscheidet in sachgerechter Weise zwischen dem Regelfall, der die Planfeststellung hinsichtlich ("normaler") Vorhaben kleiner und mittlerer Größenordnung betrifft (Abs. 4), und dem Sonderfall der Planfeststellung von Großvorhaben mit mehr als 300 Betroffenen (Abs. 5). Im ersten Fall ist der Planfeststellungsbeschluß dem Träger des Vorhabens, den bekanntgewordenen Betroffenen und denjenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, zuzustellen. Gegenüber den übrigen Betroffenen gilt der - mit einem ortsüblich bekanntzumachenden Hinweis - auszulegende Beschluß mit den Ende der Auslegungsfrist als zugestellt. Im zweiten Falle erlaubt Abs. 5 der Behörde, diese Zustellungen ausnahmsweise durch eine - näher geregelte - öffentliche Bekanntmachung zu ersetzen, wenn außer an den Träger des Vorhabens mehr als 300 Zustellungen nach Abs. 4 vorzunehmen wären.

Mit dieser sachlich differenzierenden Regelung hat der (Landes-)Gesetzgeber die dem Rechtsschutz besonders förderliche individuelle Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses grundsätzlich vorgeschrieben, soweit dies nach Lage der Dinge angemessen, unter Berücksichtigung der Belange einer effektiven Verwaltung durchführbar und im Interesse der Rechtssicherheit geboten ist. Als eine unter besonderen Voraussetzungen geltende Ausnahmeregelung hat er die öffentliche Bekanntmachung mit der sich daran anschließenden Zustellungsfiktion gegenüber allen, die es angeht, für die Fälle vorgesehen, in denen die individuelle Bekanntgabe an einen nicht überschaubaren Kreis möglicherweise betroffener Personen kein geeignetes Kittel ist, um die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses überhaupt oder in angemessener Zeit zu erreichen. Dadurch wird der Rechtsschutz des betroffenen Bürgers nicht entgegen der verfassungsrechtlichen (Mindest-)Garantie ineffizient oder unzumutbar erschwert. Eine öffentliche Bekanntmachung trifft in Fällen der hier in Rede stehenden Art - insbesondere auch in dem hier zu entscheidenden Fall (dazu nachfolgend zu 3.) - auf ein vorinformiertes aufmerksames Publikum. Planfeststellungsbedürftige Großvorhaben werden stets über einen längeren Zeitraum vorbereitet, während dessen ihr Bekanntheitsgrad auch ohne amtliche Publikation auf mannigfache Weise (z.B. durch Presseveröffentlichungen, Rundfunk, Fernsehen und zumeist auch durch Verlautbarungen von Bürgerinitiativen) zunimmt. Davon abgesehen, dienen die in Art. 73 BayVwVfG - oder hier speziell in § 10 Abs. 2 bis 5 LuftVG - vorgesehenen Verfahren der Auslegung sowie der Anhörung und Erörterung von Einwendungen dazu, dem möglicherweise interessierten Bürger bewußt zu machen, ob und auf welche Weise er von dem Vorhaben betroffen ist. Es bedarf in dieser Situation zur Sicherung eines hinreichend effektiven Rechtsschutzes nicht zwingend der gezielten individuellen Information des einzelnen Betroffenen, sondern es reicht aus, den am Ende eines solchen Verfahrens anstehenden Planfeststellungsbeschluß der ihn erwartenden Öffentlichkeit durch eine öffentliche Bekanntmachung kundzutun.

Hinsichtlich des Inhalts der öffentlichen Bekanntmachung ist zu berücksichtigen, daß für die einzelnen Bürger Art und Ausmaß ihrer individuellen Betroffenheit - z.B. durch Lärmbeeinträchtigungen - im allgemeinen ohnehin nur durch Einsicht in die Pläne und Unterlagen erkennbar sind, die den Planfeststellungsbeschluß ergänzen. Ohne Einsicht in die ausgelegten Pläne, die sonstigen Anlagen und Begründungen ist daher in Fällen der hier in Rede stehenden Art der Rechtsschutz sinnvoll nicht wahrzunehmen. Die Pläne und ihre Anlagen sind jedoch grundsätzlich auch im Verfahren nach Art. 74 Abs. 4 BayVwVfG nicht zuzustellen. Bei Großvorhaben wäre das auch technisch kaum durchführbar (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 7. Februar 1978 - BVerwG 4 B 180.77 - Buchholz 407.4 § 18 a FStrG Nr. 1). Wegen dieser besonderen Umstände trifft den Bürger schon im eigenen Interesse eine - dem besonderen Mitwirkungsrecht im Verwaltungsverfahren (Art. 73 BayVwVfG) korrespondierende - Mitwirkungslast (vgl. BVerwGE 60, 297 [306]), derzufolge er sich um Informationen über seine Rechtsbetroffenheit auch seinerseits zu bemühen hat. Mit der Last, nach Abschluß des Anhörungsverfahrens über das Großvorhaben und in Erwartung des anstehenden Planfeststellungsbeschlusses ein amtliches Publikationsorgan (einschließlich der örtlichen Tageszeitungen) zur Kenntnis zu nehmen und sich am Ort der Auslegung über seine Rechtsbetroffenheit zu informieren, wird bei Berücksichtigung aller hier in Betracht zu ziehenden Umstände dem einzelnen Bürger nichts übermäßiges abverlangt.

Obwohl der Planfeststellungsbeschluß rechtliche Vorwirkung hinsichtlich der etwa beabsichtigten Enteignung von Grundflächen hat (§ 28 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG), verbietet der Grundrechtsschutz (Art. 14 GG) die öffentliche Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses nach Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG auch gegenüber enteignungsbetroffenen Personen nicht. Das schutzwürdige Informationsinteresse der Grundeigentümer, deren Flächen von dem geplanten Großvorhaben voraussichtlich erfaßt werden, unterscheidet sich nicht wesentlich von demjenigen anderer Bürger, die z.B. durch Immissionen in ihrer Gesundheit möglicherweise schwer betroffen werden und die sich daher auf Art. 2 Abs. 2 GG berufen können. Der Senat ist der Auffassung, daß eine öffentliche Bekanntmachung grundsätzlich auch gegenüber diesem Personenkreis unter den dargelegten Umständen hinreichende Publizität und Information gewährleisten kann. Von Bedeutung ist freilich, ob der jeweilige Inhalt der öffentlichen Bekanntmachung die mögliche Grundrechtsbetroffenheit der Bürger deutlich genug signalisiert und sie diesbezüglich zu einer Einsichtnahme in die ausgelegten Pläne anzuregen geeignet ist.

3.

Die Bekanntmachung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses entspricht inhaltlich den Anforderungen des Art. 74 Abs. 5 BayVwVfG.

Nach dieser Vorschrift (Satz 2) wird die öffentliche Bekanntmachung dadurch bewirkt, daß der "verfügende Teil" des Planfeststellungsbeschlusses, die Rechtsbehelfsbelehrung und ein Hinweis auf die Auslegung im amtlichen Veröffentlichungsblatt der zuständigen Behörde und außerdem in örtlichen Tageszeitungen bekanntgemacht werden, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird; auf Auflagen ist hinzuweisen. Umstritten ist hier, was "verfügender Teil" des Planfeststellungsbeschlusses ist. Dazu ist zu bemerken:

Ziel der vorbezeichneten gesetzlichen Regelungen ist es, Planfeststellungsbeschlüsse für Großvorhaben nach Form und Inhalt so bekanntzumachen, daß einerseits dem Informations- und Rechtsschutzbedürfnis des betroffenen Bürgers, andererseits aber auch dem öffentlichen Interesse daran Rechnung getragen wird, daß das geplante Vorhaben nicht übermäßig behindert oder gar durch eine verfahrensrechtliche Überforderung blockiert wird. Zu diesem Zwecke sieht das Gesetz Erleichterungen vor, indem es insbesondere die Veröffentlichung der Begründung des Beschlusses nicht verlangt und hinsichtlich der Auflagen einen Hinweis genügen läßt. Auch das gesetzliche Gebot, (nur) den "verfügenden Teil" des Beschlusses bekanntzumachen, dient offensichtlich solchen Zwecken. Es zielt nicht darauf ab, den einzelnen Bürger über das gesamte Ausmaß der von dem geplanten Vorhaben ausgehenden Einwirkungen und über die daraus möglicherweise folgende Rechtsbetroffenheit umfassend zu informieren. Da die erforderliche Kenntnis der für die Rechtsbetroffenheit des einzelnen maßgeblichen Umstände ohne Einsicht in die ausgelegten Pläne und sonstigen Unterlagen sowie die Einzelbegründungen ohnehin nicht zu erreichen ist - das gilt besonders für die dem Lärmschutz der Anwohner dienenden Auflagen, auf die nach dem Gesetz nur hinzuweisen ist -, würde die wörtliche Wiedergabe der mit dem Planfeststellungsbeschluß getroffenen Verfügung zumeist wenig nützen. Bei Großvorhaben der hier in Rede stehenden Art und des sich daraus ergebenden Umfangs des Planfeststellungsbeschlusses würde der Informationszweck durch eine wörtliche Wiedergabe aller "verfügenden Regelungen" im allgemeinen sogar verfehlt; es besteht nämlich die Gefahr, daß die wörtliche Wiedergabe der hier als "verfügender Teil" bezeichneten Regelungen des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses (insgesamt ca. 70 Seiten) den Bürger eher verwirren würde als daß Sie zu seiner persönlichen Information förderlich wäre.

Den genannten Zielsetzungen der gesetzlichen Regelung folgend, ist daher nicht anzunehmen, daß die Bekanntmachung des "verfügenden Teiles" des Planfeststellungsbeschlusses in jedem Fall zwingend durch die wörtliche Wiedergabe der (verfügenden) Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses erfolgen muß. Es ist nicht davon auszugehen, daß der Gesetzgeber durch eine starre Regelung (hier im Sinne eines zwingenden Gebots der Bekanntgabe des vollen Wortlauts) eine Anordnung hat treffen wollen, die wiederum seinen eigenen Zielsetzungen zuwiderliefe. Der Gesetzesbegriff "verfügender Teil" ist daher im Hinblick auf seinen Zweck offen für die Auslegung in Richtung sachgerechter Einzelfallgestaltungen. Bewirkt die inhaltliche Bezeichnung der wesentlichen Merkmale des Vorhabens und seiner Auswirkungen auf die Umgebung nach Lage der Dinge eine ausreichende - möglicherweise sogar bessere - Unterrichtung, so ist sie durch Art. 74 Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG zugelassen. In jedem Fall muß gewährleistet sein, daß die Bekanntmachung denen, die sie angeht, bewußt macht, daß sie von ihrem Inhalt betroffen sind. Diese Anstoßfunktion ist unerläßliches Wesensmerkmal einer jeden Bekanntmachung, die nachteilige Rechtsfolgen für den Betroffenen zeitigen kann (vgl. auch BVerwGE 55, 369 [376]).

Bei der Planfeststellung, die Gegenstand dieses Rechtsstreits ist, bezieht sich das Informationsinteresse der Anwohner ganz überwiegend auf die Fragen, ob in ihrem Eigentum stehende Grundflächen durch die Einrichtung des Flughafens in Anspruch genommen und in welchem Maße sie von dem zu erwartenden Fluglärm betroffen werden. Dieses Interesse wäre durch die wörtliche Wiedergabe des im Planfeststellungsbeschluß so bezeichneten "verfügenden Teiles" in dem wiederholt unter anderem auf die die Einzelheiten darstellenden Pläne verwiesen wird, nicht hinreichend zu befriedigen. Vorauszusetzen ist vielmehr gerade hier, wo der Informationsgehalt des "verfügenden Teiles" und der der Begründungen sachlich nicht zu trennen sind, die Kenntnisnahme der das Vorhaben erläuternden Pläne und sonstigen Unterlagen sowie der maßgeblichen inhaltlichen Zusammenhänge der Ausführungen in dem mehr als 600 Seiten umfassenden Planfeststellungsbeschluß. Das Berufungsgericht hat bezüglich der Anstoßfunktion des Planfeststellungsbeschlusses unter Bezugnahme auf die Darlegungen des Verwaltungsgerichts festgestellt, daß die Bekanntmachung jedenfalls ausführlich genug gewesen sei, um jedem Betroffenen die Möglichkeit seiner Betroffenheit vor Augen zu führen (BU S. 13). Diese Feststellungen sind nicht revisibel (§ 137 Abs. 2 VwGO); zudem leuchten die Ausführungen des Berufungsgerichts ein, weil angesichts des Bekanntheitsgrades des hier geplanten Großvorhabens, über dessen Zweckmäßigkeit auch hinsichtlich der Einzelheiten (z.B. wegen der Anzahl und Länge der Startbahnen sowie wegen der in dem örtlichen Bereich auftretenden Belange des Naturschutzes) schon seit Jahren öffentlich gestritten wird. Die Standortbezeichnung "Erding-Nord/Freising" und die Bezeichnung der vorhandenen Straßen, auf die sich die Planung auswirkt, geben die räumliche Lage des Vorhabens unter diesen außergewöhnlichen Umständen ausreichend an, und zwar hier auch ohne eine dies deutlicher zum Ausdruck bringende Planskizze, wie sie häufig sachdienlich sein kann. Auf diese Weise ist hier nach Lage der Dinge bewirkt worden, daß jeder, der in diesem Bereich Grundflächen besitzt, die für ein solches Vorhaben in Anspruch genommen werden könnten, oder der Lärneinwirkungen befürchten muß, die üblicherweise im Umkreis eines Flughafens auftreten, hinreichend angestoßen sein dürfte, sich persönlich um seine Rechtsbetroffenheit und gegebenenfalls um die Einzelheiten dazu zu bemühen.

Die Möglichkeit einer solchen Kenntnisnahme ist hinreichend gewährleistet. Insbesondere hinsichtlich der zu erwartenden Lärmeinwirkungen und der demgegenüber vorgesehenen Schutzmaßnahme gibt der Planfeststellungsbeschluß (vgl. insbesondere Seite 39, 40 und Seite 483 ff. und die ihm beigefügten Plankarten 1 und 2) in detaillierter Weise Aufschluß. Das gilt auch hinsichtlich der wesentlichen Aspekte der Nachtflugbewegungen (vgl. Planfeststellungsbeschluß Seite 519), die nach Ansicht der Kläger zu 2) und 3) notwendiger Bestandteil einer ordnungsgemäßen Information sind. Der Senat ist nicht der Ansicht, daß die an den Inhalt der Bekanntgabe zu stellenden Anforderungen zusätzlich die Wiedergabe weiterer Einzelheiten der in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung enthaltenen Betriebsregelungen verlangen.

4.

Die Verfahrens rügen der Kläger zu 2) und 3) sind nicht begründet.

a)

Das Berufungsgericht hat es nicht unter Verstoß gegen seine Aufklärungspflicht abgelehnt, Beweis darüber zu erheben, daß die Regierung von Oberbayern keine ausreichende Anzahl von Planfeststellungsbeschlüssen gedruckt und daß deshalb nicht jeder Betroffene auf Anforderung einen solchen erhalten habe. Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Berufungsgericht vom 23. Juni 1981 hat der Prozeßbevollmächtigte der Kläger zu 2) und 3) unter Beweis gestellt, daß der Vorrat an gedruckten Planfeststellungsbeschlüssen vor Ablauf der Rechtsmittelfrist erschöpft gewesen wäre, "wenn sich die Kläger E. und H. ... während des Laufes der Rechtsmittelfrist bemüht hätten, das Buch zu bekommen". Die Kläger haben somit nicht behauptet, trotz Anforderung keine Planfeststellungsbeschlüsse erhalten zu haben. Das Berufungsgericht hat diesen Beweisantrag zu Recht abgelehnt, weil es für den Rechtsstreit unerheblich ist, was hätte geschehen können, wenn die Kläger tatsächlich den Beschluß angefordert hatten.

b)

Schließlich können die Kläger zu 2) und 3) auch keinen Erfolg mit ihren Rügen haben, das Berufungsgericht habe es versäumt festzustellen, daß sie am Verwaltungsverfahren als unmittelbar Betroffene beteiligt gewesen und zu Beginn des Anhörungsverfahrens im Jahre 1974 nicht nach Art. 73 Abs. 5 Nr. 4 b BayVwVfG auf die Möglichkeit einer öffentlichen Bekanntmachung anstelle einer Zustellung der Entscheidung über die Einwendungen hingewiesen worden seien. Das Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz ist erst am 1. Januar 1977 in Kraft getreten. Nach Art. 96 Abs. 1 BayVwVfG sind bereits begonnene Verfahren nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende zu führen. Verfahrensteile, die vor dem 1. Januar 1977 lagen, müssen demzufolge nicht nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes wiederholt werden. Es bestand daher keine Veranlassung, die von den Klägern zu 2) und 3) bezeichneten umstände aufzuklären.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 100 Abs. 1 ZPO, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Einigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen den Klägern aufzuerlegen, weil die Beigeladene einen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) übernommen hat.