Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 12.07.1989, Az.: BVerwG 1 WB 76/88

I

Der Antragsteller ist Soldat auf Zeit; seine auf zwölf Jahre festgesetzte Dienstzeit wird planmäßig mit Ablauf des 30. September 1990 enden. Er wurde zuletzt bei der 1./Fernmelderegiment ... in M. verwendet.

Durch Verfügung des Amtes für Sicherheit der Bundeswehr vom 8. August 1984 waren ihm der Sicherheitsbescheid Stufe II vom 29. Oktober 1979 wegen Sicherheitsbedenken entzogen und der Sicherheitsbescheid Stufe II E versagt worden, weil er enge wirtschaftliche und familiäre Beziehungen zu der in Jugoslawien beheimateten Familie seiner Ehefrau unterhielt. Aus denselben Gründen hob der Geheimschutzbeauftragte des Bundeswehrverwaltungsamtes (BWVA) mit Verfügung vom 10. Juli 1987, die dem Antragsteller von seinem Kompaniechef am 10. August 1987 eröffnet wurde, den bis dahin noch belassenen Sicherheitsbescheid Stufe I E vom 8. August 1984 auf. Hiergegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 11. August 1987, das am selben Tage bei seinem Kompaniechef einging, Beschwerde mit der Begründung ein, er könne "für diese tiefgreifende Maßnahme keine zwingenden Gründe erkennen".

Der Antragsteller, der vom Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - P II 5 - einen Zwischenbescheid mit Schreiben vom 28. August 1987 erhielt, legte mit Schreiben vom 9. Oktober 1987, das am Tag zuvor bei seinem Kompaniechef, am selben Tage bei seinem Regimentskommandeur und am 15. Oktober 1987 beim BMVg einging, Untätigkeitsbeschwerde ein und trug zur Begründung vor:

Nach einer Wartezeit von über zwei Monaten seit Einlegung seiner Beschwerde sei eine Beschleunigung der Entscheidung für ihn von großer Bedeutung, da die angefochtene Maßnahme ihn nicht nur in seinem soldatischen Ehrgefühl verletzt, sondern auch die Ablösung von seinem bisherigen Dienstposten als Radarflugmeldemeister zur Folge gehabt habe und er so schnell wie möglich wieder in seinem bisherigen Verwendungsbereich eingesetzt werden wolle.

Durch Bescheid vom 13. Oktober 1987, der dem Antragsteller am 19. Oktober 1987 ausgehändigt wurde, wies der BMVg - P II 5 - die Beschwerde mit folgender Begründung zurück:

Nach den Erkenntnissen der Sicherheitsüberprüfung sei er wegen seiner und seiner Ehefrau engen verwandtschaftlichen und wirtschaftlichen Bindungen nach Jugoslawien einer erheblichen nachrichtendienstlichen Gefährdung ausgesetzt. Seine Ehefrau sei jugoslawische Staatsbürgerin, ihre Eltern und Verwandten lebten in Jugoslawien und seine Tochter besäße neben der deutschen auch die jugoslawische Staatsangehörigkeit. Da er die Absicht habe, nach seinem Ausscheiden aus der Bundeswehr nach Jugoslawien überzusiedeln und sich dort eine berufliche Existenz zu schaffen, unterhalte er intensiven Kontakt zum jugoslawischen Generalkonsulat in Stuttgart und habe für den Umbau des von seiner Ehefrau geerbten Hauses in N. (Jugoslawien) einen erheblichen Kredit aufgenommen. Vom Februar 1985 bis Ende 1986 habe er 13 Reisen nach Jugoslawien unternommen. Seine Zugehörigkeit zur Bundeswehr sei den Verwandten seiner Ehefrau bekannt. Auch wenn er bislang keine Anhaltspunkte für ein nachrichtendienstliches Interesse an ihm in Jugoslawien beobachtet habe, sei nicht auszuschließen, daß seine besondere Situation zum Nachteil der Bundesrepublik Deutschland genutzt werde, da seine intensiven Bindungen - ohne jeglichen Verschuldensvorwurf - Anbahnungsmöglichkeiten ergäben, die weit über das übliche Maß hinausgingen. Die Aufhebung des Sicherheitsbescheides Stufe I E sei nicht nur zur Vermeidung schwerwiegender Gefahren für die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch in seinem, des Antragstellers, wohlverstandenen Interesse, mithin aus Gründen der Fürsorge, geboten, eine Abhilfe deshalb nicht möglich.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 1987, das am folgenden Tage bei seinem Kompaniechef und am 5. November 1987 beim BMVg einging, nahm der Antragsteller seine Untätigkeitsbeschwerde zurück, da er die "Entscheidung auf seine Beschwerde vom 11. August 1987 inzwischen erhalten habe". Unter Wiederholung dieses Hinweises stellte er mit Schreiben vom 29. Oktober 1987, das am selben Tag bei seinem Kompaniechef einging, Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - Wehrdienstsenate -, den der BMVg mit seiner Stellungnahme vom 20. April 1988 dem Senat vorgelegt hat.

Der Antragsteller trägt vor:

Es sei nicht verständlich, daß die angefochtene Maßnahme erst fünfeinhalb Jahre nach seiner Eheschließung trotz einer verhältnismäßig geringen Restdienstzeit getroffen worden sei. Er sei auf seinen Reisen nach Jugoslawien niemals nach seiner beruflichen Betätigung oder in anderer Hinsicht ausgefragt worden. Nicht er, sondern lediglich seine Ehefrau habe wirtschaftliche Bindungen nach Jugoslawien; bei der notariellen Übertragung des von seiner Ehefrau geerbten Hauses seien seine, des Antragstellers, persönliche Daten weder verlangt noch gespeichert worden. Im übrigen sei ungewiß, ob er nach seinem Ausscheiden aus der Bundeswehr überhaupt nach Jugoslawien übersiedeln werde; eine solche Absicht habe er angesichts der anhaltenden Wirtschaftskrise in Jugoslawien auf unbestimmte Zeit zurückgestellt. Er unterhalte, entgegen der Darstellung des BMVg, auch keinen intensiven Kontakt zum jugoslawischen Generalkonsulat, sondern habe lediglich einmal ein kurzes unverbindliches Informationsgespräch geführt und einen Konsulatsbeamten nach den Möglichkeiten einer Existenzgründung in Jugoslawien gefragt; ansonsten gehe es nur um Konsulatsbesuche zur periodisch anfallenden Verlängerung der Pässe seiner Ehefrau und seiner Tochter in deren Begleitung, da seine Ehefrau keinen Führerschein habe. Der aufgenommene Kredit zum Umbau des Hauses in N. sei inzwischen weitgehend abgelöst.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

Der BMVg beantragt

Er ist der Ansicht, daß die angefochtene Entscheidung des Geheimschutzbeauftragten des BWVA als truppendienstliche Maßnahme anzusehen sei, für die der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben sei. Im Zuge der Neuorganisation des MAD-Bereiches habe der BMVg mit Staatssekretär-Verfügung vom 13. September 1984 die Funktion eines Geheimschutzbeauftragten für den gesamten Geschäftsbereich des BMVg im Ministerium eingerichtet, der über die Versagung, Einschränkung oder Aufhebung von Sicherheitsbescheiden der Stufe II und hinsichtlich der Mitarbeiter des Ministeriums auch hinsichtlich der Stufe I zu entscheiden habe; und zu seiner Unterstützung sei im nachgeordneten Bereich eine weitere Stelle eines Geheimschutzbeauftragten geschaffen worden, die für die Versagung, Einschränkung oder Aufhebung von Sicherheitsbescheiden der Stufe I in allen übrigen Fällen zuständig sei. Mit Verfügung des BMVg - VR III 1 - vom 11. Oktober 1984 sei die Dienststelle des nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten als Referat ZA I 7 beim BWVA eingerichtet worden. Der nachgeordnete Beauftragte sei dem Geheimschutzbeauftragten des BMVg (Org 6) fachlich unmittelbar unterstellt, während dem Präsidenten des BWVA - lediglich - die Dienstaufsicht über das Referat ZA I 7 übertragen sei; der nachgeordnete Beauftragte zeichne bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben ohne Zusatz unter dem Briefkopf "Bundeswehrverwaltungsamt - Geheimschutzbeauftragter -", mithin nicht im Auftrag des Präsidenten des BWVA; die Anbindung an das BWVA sei lediglich aus Zweckmäßigkeitsgründen erfolgt. Daher seien - auch nach der Neuorganisation des MAD - wie bisher alle Entscheidungen des Geheimschutzbeauftragten des BMVg im Rahmen von Sicherheitsüberprüfungen truppendienstliche Maßnahmen im Sinne von § 17 Abs. 1 WBO. Die Tatsache, daß der nachgeordnete Geheimschutzbeauftragte im BWVA kein Soldat sei, ändere nichts an der Rechtsnatur seiner Bescheide als truppendienstliche Maßnahmen. Auch zivile Dienststellen der Bundeswehr könnten im Rahmen der dem BMVg zustehenden Organisationsgewalt mit der Wahrnehmung von Funktionen im Bereich militärischer Über- und Unterordnung betraut werden. Für die Zuordnung komme es auf die wahre Natur des geltend gemachten Anspruchs und auf die begehrte Rechtsfolge an. Inhaltlich und in ihren Wirkungen unterschieden sich die Aufhebungsbescheide des nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten nicht von denen des Geheimschutzbeauftragten des BMVg; die organisatorische Regelung habe nicht eine sachliche Umqualifizierung der Entscheidungen des nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten zum Ziel gehabt, sondern zur Umsetzung der Vorschläge der "Höcherl-Kommission" eine Entscheidungshäufung in einer Hand vermeiden wollen, mithin nicht die "Herausnahme" der Maßnahmen aus dem truppendienstlichen Bereich zum Ziel oder zur Folge gehabt. Bei anderer Betrachtungsweise würde auf einem für Soldaten besonders sensiblen Gebiet die Sachnähe wehrdienstgerichtlicher Entscheidungskompetenz aufgegeben und das Rechtssicherheitsinteresse an der Wahrung der Einheit der Rechtsprechung im Hinblick auf möglicherweise unterschiedliche Einzelfallentscheidungen der allgemeinen Verwaltungsgerichte in Frage gestellt.

Durch die Rücknahme der Untätigkeitsbeschwerde habe der Antragsteller hier jedoch das anhängige Verfahren beenden wollen; mit der Erhebung der Untätigkeitsbeschwerde sei nämlich die Entscheidungskompetenz in der Sache bereits auf den Senat übergegangen. Der Beschwerdebescheid des BMVg vom 13. Oktober 1987 und der am 29. Oktober 1987 gestellte Antrag auf gerichtliche Entscheidung hätten somit keine Bedeutung mehr gehabt, auch wenn der Antragsteller mit der Rücknahmeerklärung vom 19. Oktober 1987 "erkennbar ausschließlich" seine Untätigkeitsbeschwerde habe aus der Welt schaffen wollen. Falls der Antrag jedoch als zulässig angesehen werde, sei er jedenfalls - aus den im Beschwerdebescheid genannten Erwägungen - unbegründet.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze und die dem Senat vorliegenden Akten Bezug genommen.

II

1.

Der Antrag ist zulässig.

a)

Der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten und die Zuständigkeit des Senats sind gegeben.

Nach § 59 Abs. 1 SG ist für Klagen der Soldaten aus dem Wehrdienstverhältnis der Verwaltungsrechtsweg gegeben, "soweit nicht ein anderer Rechtsweg gesetzlich vorgeschrieben ist". Dies ist in § 17 Abs. 1 WBO für die Fälle geschehen, in denen die Beschwerde des Soldaten oder, i.V.m. § 21 WBO, die angegriffene Entscheidung oder Maßnahme des BMVg eine Verletzung der Rechte des Soldaten oder von Pflichten eines Vorgesetzten ihm gegenüber zum Gegenstand hat, die im Zweiten Unterabschnitt des Ersten Abschnitts des Soldatengesetzes mit Ausnahme der §§ 24, 25, 30 und 31 geregelt sind. Die Wehrdienstgerichte haben hiernach über die Verletzung solcher Rechte und Pflichten zu entscheiden, die auf dem Verhältnis der besonderen militärischen Ober- und Unterordnung beruhen, also in "truppendienstlichen Angelegenheiten" (ständige Rechtsprechung: BVerwGE 33, 307 f. [BVerwG 10.06.1969 - BVerwG I WB 69/69]; BVerwG NZWehrr 1981, 229 f.). Hingegen haben dann, wenn die Rechtsgrundlage für das Begehren des Antragstellers eine in § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO ausgenommene Vorschrift, nämlich §§ 24, 25, 30 und/oder 31 SG, ist, die allgemeinen Verwaltungsgerichte zu entscheiden, die für "Verwaltungsangelegenheiten" zuständig sind (vgl. BVerwG Beschluß vom 10. April 1989 - 1 WB 197/88 - m.w.N.). Für die Bestimmung, ob es sich um eine truppendienstliche oder um eine Verwaltungsangelegenheit handelt, ist auf die wahre Natur des geltend gemachten Anspruchs und auf die begehrte Rechtsfolge abzustellen (BVerwGE 73, 208 f.; BVerwG Beschluß vom 10. April 1989 - 1 WB 197/88).

Unter Berücksichtigung dieser Kriterien zur rechtlichen Einordnung der vom Antragsteller begehrten Aufhebung der angefochtenen Verfügung des Geheimschutzbeauftragten des BWVA und des Beschwerdebescheides des BMVg handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um eine Verwaltungsangelegenheit, sondern um eine truppendienstliche Streitigkeit.

Nach ständiger Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 53, 134 f.;  83, 90, 93[BVerwG 12.12.1985 - 1 WB 8/85]; BVerwG ZBR 1988, 279) stellt die Entziehung des Sicherheitsbescheides jedenfalls für einen Berufssoldaten oder Soldaten auf Zeit mit mehr als zweijähriger Dienstzeit eine mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung anfechtbare Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO dar. Denn da die Erfüllung des Verteidigungsauftrages nur gewährleistet ist, wenn allein solche Soldaten Zugang zu Verschlußsachen haben, bei denen keine Sicherheitsbedenken bestehen, ist die dadurch bedingte Oberprüfung von Angehörigen der Bundeswehr aus Sicherheitsbedenken nach ständiger Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 76, 52 f. m.w.N.; BVerwG ZBR 1988, 279) eine vorbeugende Maßnahme und soll Sicherheitsbedenken ausschließen.

Dieser rechtlichen Wertung der Entziehung des Sicherheitsbescheides steht auch nicht die vom BMVg - VR III 1 - mit Erlaß vom 11. Oktober 1984 getroffene Organisationsmaßnahme entgegen. Denn durch eine derartige Maßnahme wird die Rechtsnatur der Entziehung eines Sicherheitsbescheides gegenüber einem in truppendienstlicher Verwendung stehenden Soldaten nicht verändert.

b)

Der Antrag ist auch im übrigen zulässig. Denn die Untätigkeitsbeschwerde des Antragstellers vom 9. Oktober 1987 war bei sachdienlicher Auslegung nicht als Antrag auf gerichtliche Entscheidung auszulegen, der hier nachträglich wirksam zurückgenommen worden wäre. Aus der Begründung der "Untätigkeitsbeschwerde" ergibt sich nicht mit hinreichender Deutlichkeit, daß der Antragsteller die als dringlich empfundene Entscheidung in der Sache selbst nur oder in erster Linie durch das Gericht herbeiführen wollte; vielmehr kommt darin lediglich die Erwartung zum Ausdruck, daß der Antragsteller den BMVg zum Tätigwerden veranlassen wollte. Damit ist die Befugnis zur Entscheidung über die - bis dahin nicht beschiedene - Beschwerde des Antragstellers vom 11. August 1987 nicht vom BMVg auf den Senat übergegangen. Der Beschwerdebescheid des BMVg vom 13. Oktober 1987 hat daher die Frist gemäß § 17 Abs. 4 WBO in Gang gesetzt. Der Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - Wehrdienstsenate - ist daher mit Schreiben des Antragstellers vom 29. Oktober 1987, das am selben Tag bei seinem Kompaniechef eingegangen ist, fristgerecht gestellt worden.

2.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Entziehung des Sicherheitsbescheides der Stufe I E gegenüber dem Antragsteller ist durch eine dafür unzuständige Stelle erfolgt. Denn dabei handelt es sich, wie oben ausgeführt, um eine truppendienstliche Maßnahme, die vom BMVg selbst, einem anderen militärischen Vorgesetzten oder "im Auftrag" des BMVg von einem sonstigen Angehörigen des Ministeriums getroffen werden kann. Soweit der frühere Staatssekretär Dr. E. mit Erlaß vom 13. September 1984 den "Referatsleiter Org. 6 zum Geheimschutzbeauftragten für den gesamten Geschäftsbereich BMVg" mit der Briefkopf-Bezeichnung "Der Bundesminister der Verteidigung - Geheimschutzbeauftragter -" bestellt hat, ist diese Organisationsmaßnahme rechtlich unbedenklich, weil damit das militärische Über- und Unterordnungsverhältnis nicht durchbrochen wird. Auch die vom früheren Staatssekretär Dr. E. geäußerte Organisationsvorstellung, daß der Referatsleiter Org. 6 "durch einen Geheimschutzbeauftragten im Bundeswehrverwaltungsamt unterstützt" werden soll, ist rechtlich nicht zu beanstanden, solange dessen Maßnahmen im Rahmen eines militärischen Über- und Unterordnungsverhältnisses ergehen. Das ist bei der derzeitigen Erlaßlage jedoch nicht gewährleistet. Der Erlaß des BMVg - VR III 1 - vom 11. Oktober 1984 sieht vielmehr vor, daß der Referatsleiter ZA I 7 unter dem Briefkopf "Bundeswehrverwaltungsamt - Geheimschutzbeauftragter -" ohne den klarstellenden Zusatz "im Auftrag" handelt, und zwar weder für den BMVg noch für das BWVA, mithin nach allgemeinen Organisationsgrundsätzen als selbständige Behörde.

Wenn damit der Geheimschutzbeauftragte in BWVA weder militärischer Vorgesetzter ist noch "im Auftrag" des BMVg tätig wird, dann verstößt die Organisationsmaßnahme des BMVg - VR III 1 - in unzulässiger Weise gegen die durch die §§ 17, 21 WBO gegebene Rechtslage; denn da die gegenüber einem in einer truppendienstlichen Verwendung stehenden Soldaten vom Referatsleiter ZA I 7 des BWVA ausgesprochene Entziehung des Sicherheitsbescheides der Stufe I E ihren Charakter als truppendienstliche Maßnahme nicht verlieren kann, darf sie jedenfalls von einem Beamten der Bundeswehrverwaltung in eigener Verantwortung nicht getroffen werden.

Ein Eingriff in die letztlich durch die gesetzlichen Vorschriften der §§ 17, 21 WBO bestimmten Zuständigkeiten ist auch dem BMVg als Ressortchef und Träger der Organisationsgewalt nicht gestattet. Dies folgt schon aus der klaren Trennung des Grundgesetzes in den Kompetenznormen der Art. 87 a und 87 b zwischen der Aufstellung der Streitkräfte und der Bundeswehrverwaltung. Der BMVg hat deshalb hier dafür Sorge zu tragen, daß die organisatorische Regelung der Zuständigkeit des nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten im BWVA, der zur Unterstützung des Referatsleiters Org. 6 als Geheimschutzbeauftragten des BMVg bestellt ist, - wie auch immer - gesetzeskonform getroffen wird.

Die Verfügung des Geheimschutzbeauftragten des BWVA ist daher schon aus formellen Gründen rechtswidrig und ebenso wie der sie bestätigende Beschwerdebescheid des BMVg vom 13. Oktober 1987 aufzuheben.

Der Senat hatte daher die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob hier die Entziehung des Sicherheitsbescheides der Stufe I E in der Sache gerechtfertigt war, offenzulassen.

3.

Da der Antragsteller mit seinem Aufhebungsbegehren vollen Erfolg hat, sind die ihm im Verfahren erwachsenen notwendigen Auslagen nach § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 WBO dem Bund aufzuerlegen.