I.

Der Kläger war als Fachhochschullehrer (Besoldungsgruppe - BesGr. - H 2) an der Gesamthochschule E. Beamter auf Lebenszeit des beklagten Landes. 1973/74 bewarb er sich um eine H 3-Stelle an derselben Gesamthochschule. Die anläßlich dieser Bewerbung von der Gesamthochschule eingeholten und dem Beklagten vorgelegten Gutachten über die wissenschaftliche Qualifikation des Klägers waren günstig. Er wurde auf Platz 1 der Bewerberliste gesetzt. Nachdem der Beklagte zwei weitere Gutachten über die wissenschaftlichen Leistungen des Klägers eingeholt hatte, erhielt ein anderer Bewerber die ausgeschriebene H 3-Stelle. Eine weitere Bewerbung des Klägers im Jahre 1975 um eine H 4-Professur für den Lehrstuhl Volkswirtschaftslehre an der Gesamthochschule H. blieb ebenfalls erfolglos. Den 1976 gestellten Antrag des Klägers auf Einsicht in die Gutachten der beiden Professoren, die der Beklagte anläßlich seiner Bewerbung um die H 3-Stelle an der Gesamthochschule E. eingeholt hatte, lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 15. September 1976 ab: Im Hinblick auf die vorgeschlagene sogenannte Hausberufung sei die Einholung dieser Gutachten geboten gewesen. Das persönliche Interesse des Klägers an einer Einsichtnahme müsse gegenüber dem Schutzinteresse der den Beklagten vertraulich beratenden Gutachter und gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer ungestörten und unbefangenen Urteilsbildung der Einstellungsbehörde zurückstehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien derartige Gutachten wegen ihrer Funktion als innerdienstliche Urteilshilfen allgemein von einer Akteneinsicht ausgenommen. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Mit der Klage hat der Kläger - der 1977 an einer anderen Hochschule zum Wissenschaftlichen Rat und Professor ernannt worden ist - beantragt,

hilfsweise,

Durch Urteil vom 6. April 1979 hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die Klage abgewiesen: Die Berufungsgutachten seien weder Bestandteil der Personalakten des Klägers, noch hätten sie zu den Personalakten genommen werden dürfen. Der Hilfsantrag sei mangels Vorverfahrens unzulässig.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 19. August 1981 das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage im Hauptantrag stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das auf § 102 Abs. 1 LBG gegründete Begehren des Klägers scheitere nicht an einem Fehlen des Vorverfahrens; denn der Beklagte habe es in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 1977 unter ausdrücklicher Bezugnahme auch auf § 102 LBG abgelehnt, die beanspruchte Einsicht zu gewähren.

Die von dem Beklagten zusätzlich eingeholten beiden Gutachten über die wissenschaftliche Qualifikation des Klägers seien Teil der Personalakten des Klägers. Zu diesen gehörten - neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen - nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt seines Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte oder Pflichten bestimmten, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellten, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden sei oder die Aufschluß über die Gesichtspunkte und Erwägungen gäben, die für die einzelne, das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, daß sie unterblieben sei, maßgebend gewesen seien.

Bei den streitigen Gutachten handele es sich - wie das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 62, 135) näher ausführt - nicht lediglich um vorbereitende Maßnahmen für die eigentliche Entscheidung des Beklagten, denen deshalb nur die Bedeutung von Hilfsfunktionen zukomme und die als vorbereitende Dienstleistungsberichte nicht zu den Personalakten genommen werden müßten. - Sie seien auch nicht als Vorgänge eines hochschulrechtlichen Berufungsverfahren der Einsicht entzogen. § 51 Abs. 5 des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) vom 20. November 1979 (GVBl. NW. S. 926), der bei Berufungsverfahren ein Recht auf Einsicht in Gutachten über die fachliche Eignung ausschließe, komme im vorliegenden Fall schon zeitlich nicht zur Anwendung. Außerdem sei das Verfahren der Bewerbung des Klägers im Jahre 1973/74 um eine H 3-Stelle mit der Einholung von Gutachten durch den Beklagten und der Übertragung der H 3-Stelle an einen anderen Bewerber kein hochschulrechtliches Berufungsverfahren gewesen. Vielmehr habe es sich dabei um eine besoldungsrechtliche Entscheidung gehandelt. Da der Kläger schon im Zeitpunkt seiner Bewerbung Fachhochschullehrer an der Gesamthochschule E. gewesen sei und sich im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Beklagten befunden habe, sei es bei seiner Bewerbung lediglich um die Übertragung einer H 3-Stelle gegangen. Wie das Berufungsgericht in einer Reihe diesbezüglicher Verfahren (vgl. u.a. seine Urteile vom 26. Januar 1979 - VI A 706/77 - [OVGE 34, 26], - VI A 2288/78 - [DÖD 1979, 284 = OVGE 34, 30], - VI A 2163/77 - und - VI A 2164/77 - sowie vom 16. Februar 1979 - VI A 1481/78 -) schon festgestellt habe, handele es sich bei der Einweisung eines Fachhochschullehrers der BesGr. H 2 in eine Planstelle der BesGr. H 3 um eine Maßnahme, die zumindest finanziell wie eine Beförderung wirke und daher beamtenrechtlich nur entsprechend dem Grundsatz des § 7 LBG durch Auslese nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorgenommen werden dürfe. Zum besseren Verständnis habe das Berufungsgericht damals auf tatsächliche Vorgänge Bezug genommen, wie sie sich im Fachhochschulbereich des Landes Nordrhein-Westfalen entwickelt hätten. Dazu heiße es in dem - auszugsweise wiedergegebenen - Urteil vom 26. Januar 1979 - VI A 706/77 - u.a., daß 1971 zahlreiche neue H 3-Stellen für Fachhochschullehrer an die übernommenen dienstältesten Fachhochschullehrer verteilt worden seien; Verteilungsmaßstab sei damals das sogenannte Schuldienstalter auf Landesebene gewesen; ähnlich sei in den Jahren 1972 bis 1974 verfahren worden. Von weiteren 1975 freigegebenen H 3-Stellen sei nur eine Mindestzahl ausgeschrieben worden, ein Großteil sei hochschulintern nach den Besetzungsvorschlägen der Hochschule an die von den Vorgängereinrichtungen übernommenen Fachhochschullehrer vergeben worden. Aus alledem ergebe sich, daß es auch bei der Bewerbung des Klägers im Jahre 1973/74 um eine H 3-Stelle an der Gesamthochschule E. eindeutig nicht um die Neubesetzung eines akademischen Lehrstuhles gegangen sei; es habe sich lediglich um eine besoldungsrechtliche Maßnahme beförderungsähnlicher Art gehandelt. Deshalb enthalte die vorliegende Entscheidung keine Stellungnahme zum Anspruch auf Akteneinsicht im hochschulrechtlichen Berufungsverfahren.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Wiederherstellung des klageabweisenden Urteils erster Instanz erstrebt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die zulässige Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Wiederherstellung des klageabweisenden Urteils erster Instanz. Die beiden streitigen Gutachten über die wissenschaftlichen Leistungen des Klägers gehören weder zu seinen Personalakten, noch kann er aus anderen Rechtsgründen Einsicht in sie beanspruchen.

1.

Nach § 102 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 (GV.NW. S. 234, ber. 1982 S. 256) hat der Beamte ein Recht auf Einsicht in seine vollständigen Personalakten; dazu gehören "alle ihn betreffenden Vorgänge" mit Ausnahme der Prüfungsakten. Ob ein Vorgang hiernach als notwendiger Bestandteil zu den Personalakten (im materiellen Sinne) gehört, hängt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon ab, ob er seinem Inhalt nach den Beamten in seinem Dienstverhältnis betrifft (vgl. BVerwGE 15, 3 [12 ff.]; 36, 134 [137 f.]; 49, 89 [90]; 50, 301 [305]; 62, 135 [137]; Beschluß vom 24. Februar 1965 - BVerwG 6 B 15.64 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 6 = ZBR 1965, 215]). Zu den Vorgängen, die in diesem Sinne in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen und deshalb Bestandteil der Personalakten sind, "gehören - neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen - nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses ingesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte oder Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluß über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, daß sie unterblieben ist, maßgebend waren" (vgl. Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG 6 C 96.67 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 16]; BVerwGE 49, 89 [91]; 59, 355 [359]; 62, 135 [140 f.]). Für den erforderlichen inneren Zusammenhang zwischen dem angefallenen Aktenmaterial und dem konkreten Beamtenverhältnis (oder doch jedenfalls mit der Beamtendienstzeit) kommt es entscheidend auf den Zweck an, dem die Vorgänge zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwGE 59, 355[BVerwG 31.01.1980 - 2 C 5/78] [357] mit weiteren Nachweisen). Wie das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls bereits wiederholt ausgeführt hat, gehören Vorgänge dann nicht zu den Personalakten, "wenn der Zweck, zu welchem Vorgänge angelegt worden sind, außerhalb des durch das (konkrete) Beamtenverhältnis begründeten Rechts- und Pflichtenkreises liegt", nämlich wenn diese Vorgänge "besonderen von dem Dienstverhältnis und der Person gerade dieses Beamten sachlich zu trennenden Zwecken dienen" (vgl. z.B. BVerwGE 12, 296 [300]; 36, 134 [138]; 55, 186 [190] mit weiteren Nachweisen). Dies gilt auch dann, wenn das konkrete Dienstverhältnis eines einzelnen Beamten zwar berührt wird, diese Berührung aber gegenüber einem außerhalb dessen liegenden prägenden Zweck, zu dem die Vorgänge angelegt sind, zurücktritt. Dienen Vorgänge nach dem Schwergewicht ihrer Zweckbestimmung einem über die Person des einzelnen Beamten und dessen Dienstverhältnis hinausgreifenden Zweck, so vermag eine im Einzelfall gegebene tatsächliche Beziehung der Vorgänge zu einem Beamtenverhältnis deren Zuordnung zu den Personalakten des betreffenden Beamten rechtlich nicht zu tragen.

In Übereinstimmung hiermit hat der erkennende Senat einen inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis bei von der obersten Dienstbehörde angelegten Vorgänge verneint, welche die Besetzung akademischer Lehrstühle vorbereiten sollten (BVerwGE 12, 296 [300 f.]). Der Kläger in jenem Verfahren hatte Einsicht in Akten begehrt, in welchen fast ausschließlich gutachtliche Äußerungen von dritten Professoren im Zusammenhang mit der endgültigen Besetzung zweier Lehrstühle enthalten waren (a.a.O. S. 298 f.). Der Senat hat in dem genannten Urteil u.a. ausgeführt (S. 300 f.):

Daß der Kläger bereits Beamter war, mag zwar für seine Einbeziehung in den Kreis der in Betracht kommenden Bewerber ursächlich oder mitursächlich gewesen sein; er hätte aber gleicherweise in diesen Kreis einbezogen werden können, wenn dies nicht der Fall gewesen wäre. Die Anlegung der Vorgänge, auch soweit sie den Kläger betrafen, stand nicht in einem dienstlichen, sondern allenfalls in einem tatsächlichen Zusammenhang mit dem Umstand, daß der Kläger bereits als Beamter einschlägig tätig war.

... bei der Neubesetzung eines Lehrstuhls an einer deutschen Hochschule, insbesondere eines ordentlichen Lehrstuhls, war und ist der Kreis der Bewerber ein anderer und weiterer als bei der Besetzung einer Beförderungsstelle innerhalb einer Beamtenlaufbahn. Während dieser Kreis durch den eigenen Nachwuchs innerhalb der Laufbahn maßgeblich bestimmt wird und Ernennungen von "Außenseitern" die Ausnahme sind, kann der Ruf auf einen akademischen Lehrstuhl an Lehrer anderer Hochschulen ergehen, an sonstige Beamte, gleich welcher Verwaltung und welcher Dienstherren, an Personen aus der Wirtschaft, aus anderen freien Berufen und andere; eine solche Berufung kann zwar eine Fortsetzung einer bereits eingeschlagenen (akademischen) Laufbahn sein, dies ist ihr aber nicht wesensmäßig. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bei einem Bewerber, der bereits Beamter ist, umfaßt daher jedenfalls nicht dergestalt die Förderung bei der Besetzung eines akademischen Lehrstuhls, daß aus diesem Grunde zwischen der Besetzung des Lehrstuhls durch den Dienstherrn und dem Beamtenverhältnis des Klägers ein innerer Zusammenhang bestehen könnte.

An dem hierin zum Ausdruck kommenden Grundsatz, wonach Gutachten über die fachliche Eignung im Zusammenhang mit der Berufung von Hochschullehrern (vgl. § 45 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - vom 26. Januar 1976 [BGBl. I S. 185] und die Hochschulgesetze der Länder; siehe dazu die Nachweise bei Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder [5. Auflage], Teil C § 199 LBG Rz. 6 a) nicht als Bestandteil der Personalakten der einzelnen Bewerber zu qualifizieren sind, hält der Senat fest.

Maßgebend ist dabei nicht die genaue hochschulrechtliche Qualifizierung der zu besetzenden Hochschullehrerstelle - etwa als "Lehrstuhl" - und des Besetzungsverfahrens. Noch weniger kommt es darauf an, ob im Falle einer für den Bewerber positiven Entscheidung diese beamtenrechtlich durch eine Einstellung, Beförderung oder eine andere Maßnahme zu verwirklichen wäre. Maßgebend ist vielmehr die gegenüber allen Bewerbern - mag mit ihnen schon ein Dienstverhältnis bestehen oder nicht - gleiche Gestaltung und inhaltliche Ausrichtung des Besetzungsverfahrens. Diese Eigenart setzt sich darin fort, daß ein etwa schon bestehendes Dienstverhältnis für den Bewerber auch hinsichtlich der Akteneinsicht keine weitergehenden Rechte begründet, als sie die von außen kommenden Bewerber haben.

§ 51 Abs. 5 des Gesetzes über die Wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) vom 20. November 1979 (GV.NW. S. 926) ist bei der Entscheidung über die vorliegende Verpflichtungsklage an sich in Betracht zu ziehen, weil es hierfür grundsätzlich auf die Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt (vgl. u.a. BVerwGE 12, 296 [297 f.]). Freilich bliebe zu prüfen, ob sich die Vorschrift ihrem materiellen Inhalt nach nur auf Vorgänge über nach diesem Gesetz durchgeführte Berufungsverfahren bezieht oder auch auf Vorgänge über früher nach den damaligen Vorschriften, hier etwa nach § 9 des Gesamthochschulentwicklungsgesetzes - GHEG - vom 30. Mai 1972 (GV.NW. S. 134) in Verbindung mit §§ 8, 9 des Hochschulgesetzes - HSchG - vom 7. April 1970 (GV.NW. S. 254), durchgeführte Verfahren. Hier kann diese Frage indessen unerörtert bleiben, weil die Vorschrift insoweit nur die dargelegte, schon bisher geltende Rechtslage ausspricht.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts wies das Verfahren zur Besetzung der seinerzeit vom Kläger angestrebten Stelle die dargelegte Eigenart eines Verfahrens zur Berufung von Hochschullehrern auf. Der Kläger hat sich um eine ausgeschriebene Hochschullehrerstelle der Besoldungsgruppe - BesGr. - H 3 beworben, es wurden Gutachten über die wissenschaftliche Qualifikation eingeholt, und die Hochschule legte dem zuständigen Minister eine Bewerberliste vor, auf der sie den Kläger auf Platz 1 gesetzt hatte. Daß seitens des Minsters Vorbehalte im Hinblick auf eine sogenannte Hausberufung bestanden, rundet das der Eigenart solcher Berufungsverfahren entsprechende Bild ab. Dieser rechtlichen Bewertung steht nicht entgegen, daß das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht offenbar davon ausgegangen ist, es habe sich um eine Stelle der BesGr. H 3 für das Amt eines Fachhochschullehrers gehandelt (vgl. insbesondere S. 11 der Urteilsausfertigung) - der Tatsachenvortrag der Revision, es habe sich um eine näher beschriebene Stelle als Wissenschaftlicher Rat und Professor gehandelt, kann im Revisionsverfahren nicht beachtet werden -. Daß der Kläger das gleichnamige in BesGr. H 2 ausgebrachte statusrechtliche Amt bereits innehatte, die Verleihung des angestrebten neuen Amtes daher keiner förmlichen Ernennung bedurft hätte (§ 8 Abs. 1 Nr. 4 LBG), änderte nichts an der Eigenart des Berufungsverfahrens. Ob diese Eigenart in anderen Fällen der Verleihung des Amtes eines Fachhochschullehrers in BesGr. H 3 möglicherweise nicht gegeben war - das Berufungsgericht hat u.a. unter Bezugnahme auf seine Urteile vom 26. Januar 1979 - VI A 706/77 - (OVGE 34, 26) und - VI A 2228/78 - (OVGE 34, 30 = DÖD 1979, 284) auf das Unterbleiben einer Ausschreibung sowie eine nur interne Stellenvergabe in zahlreichen Fällen hingewiesen -, ist für die rechtliche Bewertung des vorliegenden Falles nicht maßgebend.

2.

Das somit fehlerhafte Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Auf § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG-NW - (= § 29 VwVfG) kann der Kläger den geltend gemachten selbständigen und materiellen Einsichtsanspruch nicht stützen. Das Berufungsverfahren, in dessen Akten er Einsicht nehmen möchte, ist mit der Besetzung der Stelle durch einen anderen Bewerber abgeschlossen. § 29 VwVfG-NW enthält keinen Anspruch auf Akteneinsicht außerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens. Die Vorschrift gilt insoweit nicht für Verfahren, in denen - wie hier - gerade und ausschließlich darüber zu entscheiden ist, ob die beantragte Akteneinsicht zu gewähren ist (vgl. Urteil vom 23. Juni 1982 - BVerwG 1 C 222.79 - [Buchholz 316 § 29 VwVfG Nr. 2]). § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG-NW begründet für die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens (§ 13 Abs. 1 VwVfG-NW) zwar - im Gegensatz zur früher herrschenden Auffassung - nunmehr einen Rechtsanspruch auf Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten (vgl. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht [1983], § 21, Rz. 23; Meyer-Borgs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz [2. Auflage], § 29 Rz. 7; Kopp, VwVfG [2. Auflage], § 29 Rz. 1, jeweils m.w.N.). Dieser Anspruch besteht jedoch, wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ("... die das Verfahren betreffenden Akten ...") und ihrer systematischen Stellung im Teil II des Gesetzes (Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren) ergibt, nur innerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens (vgl. Meyer-Borgs a.a.O., Rz. 6, 11; Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz [2. Auflage], § 29 Rz. 4.2). Das Einsichtsrecht beginnt frühestens mit der Einleitung des Verfahrens nach § 22 VwVfG-NW und endet mit seinem Abschluß gemäß § 9 VwVfG-NW. Diese Auslegung entspricht im übrigen auch den Vorstellungen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drucks. 7/910, II. Einzelbegründung zu § 25 Abs. 1 [S. 52 f.]), die zur Bestätigung eines durch objektive Gesetzesauslegung gefundenen Ergebnisses unterstützend herangezogen werden können und die auszuwerten auch das Revisionsgericht befugt ist (vgl. BVerwGE 52, 84 [89]). Aus § 29 Abs. 1 Satz 2 VwVfG-NW, wonach bis zum Abschluß des Verwaltungsverfahrens keine Einsicht in Entwürfe zu Entscheidungen sowie in Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung zu gestatten ist, läßt sich nichts Gegenteiliges herleiten (a.A. VG Berlin, NVwZ 1982, 576 [VG Berlin 17.11.1981 - 12 A 1405/80]; Stelkens-Bonk-Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz [2. Auflage], § 29 Rz. 11). Diese Vorschrift besagt nur, daß in die dort genannten Entwürfe usw. erst im Rahmen eines weiteren Verwaltungsverfahrens (z.B. eines Widerspruchsverfahrens) Einsicht genommen werden kann (vgl. hierzu Knack a.a.O., Rz. 4.2 und 4.3; Meyer-Borgs a.a.O., Rz. 11).

Sonstige Rechtsgründe, die das Klagebegehren zu stützen vermöchten, sind nicht ersichtlich. Den vom Beklagten geltend gemachten Ablehnungsgründen ist jedenfalls auch kein Ermessensfehler zu entnehmen.

3.

Aus dem Dargelegten ergibt sich zugleich, daß der Hilfsantrag des Klägers, selbst wenn von der Zulässigkeit dieses Antrages als eigenständigen Klagebegehrens ausgegangen würde, jedenfalls keinen Erfolg haben könnte.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 2 VwGO.