I.

Der 1942 geborene Kläger ist Beamter auf Lebenszeit im berufsbildenden Schuldienst des beklagten Landes.

Der Kultusminister des Landes Nordrhein-Westfalen teilte dem Regierungspräsidenten Düsseldorf durch Erlaß vom 21. August 1973 unter dem Betreff "Beschäftigung von rechts- und linksradikalen Personen im öffentlichen Dienst" mit: Nach einer Information des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen sei der Kläger von den Jungsozialisten zur "Deutschen Kommunistischen Partei" (DKP) übergetreten. Dies ergebe sich aus anliegenden Fotokopien der Drucksache J. und eines Artikels der S. Zeitung. Außerdem sei bekanntgeworden, daß der Kläger seit 1969 an mehreren DKP-Veranstaltungen teilgenommen habe. Der Inhalt dieser Mitteilung und die Anlagen seien offen verwendbar und könnten dem Genannten vorgehalten werden. Der Regierungspräsident Düsseldorf gab dem Kläger mit Schreiben vom 20. September 1973 den Inhalt dieses Erlasses bekannt. Er gab ihm gleichzeitig Gelegenheit, zu dieser Mitteilung vor deren Aufnahme in die Personalakten Stellung zu nehmen. Eine derartige Stellungnahme gab der Kläger nicht ab. Er wandte sich vielmehr mit Schriftsatz vom 28. Januar 1974 gegen die beabsichtigte - und später auch vollzogene - Aufnahme der Mitteilung in seine Personalakte. Der Regierungspräsident Düsseldorf wies diese als Widerspruch gewertete Eingabe des Klägers durch Bescheid vom 5. Februar 1974 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers, die sinngemäß auf Entfernung der vorbezeichneten und der mit dem Erlaß vom 21. August 1973 im Zusammenhang stehenden Vorgänge aus seinen Personalakten gerichtet ist, teilweise stattgegeben und sie im übrigen abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und auf die Berufung des Klägers der Klage in vollem Umfange stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger habe - über den Ausspruch des Verwaltungsgerichts hinaus - einen Anspruch darauf, daß der die Mitteilung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen wiedergebende Erlaß des Kultusministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 21. August 1973 nebst Anlagen sowie die im Zusammenhang mit diesem Erlaß stehenden Vorgänge aus seinen Personalakten entfernt würden. Sie beträfen den Kläger nicht im Sinne von § 102 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LBG -, weil der hierfür erforderliche innere Zusammenhang mit seinem Beamtenverhältnis nicht gegeben sei. Das gelte nicht nur für den Hinweis auf die Teilnahme des Klägers an mehreren DKP-Veranstaltungen seit 1969, sondern - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - auch für die Mitteilung über den Übertritt des Klägers von den Jungsozialisten zur DKP.

Weder der Hinweis auf den Übertritt des Klägers von den Jungsozialisten zur DKP noch der auf seine Teilnahme an. Veranstaltungen der DKP habe unmittelbaren Einfluß auf das Dienstverhältnis des Klägers oder auf die aus diesem fließenden Rechte oder Pflichten. Aus der Mitteilung des Innenministers seien ersichtlich auch keine für das Beamtenverhältnis des Klägers wesentlichen Folgerungen gezogen worden. Sie sei weder zur Grundlage beamtenrechtlicher Entscheidungen oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen und Maßnahmen gemacht worden noch habe sie der Vorbereitung derartiger dienstrechtlicher Schritte gedient. Sie enthalte vielmehr lediglich Aussagen über die persönlichen Verhältnisse des Klägers. Diese könnten zwar auch zu den Personalakten gehören, aber nur, wenn die persönlichen Verhältnisse des Beamten Einfluß oder Auswirkungen auf seine aus dem Dienstverhältnis fließenden Rechte oder Pflichten hätten. Das sei bei der hier streitigen Mitteilung nicht der Fall.

Der Beitritt oder die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei, die verfassungsfeindliche Ziele verfolge, könne allerdings bei der Beurteilung der Frage, ob ein Beamter seiner sich aus Art. 33 Abs. GG sowie § 55 Abs. 2 LBG ergebenden politischen Treuepflicht gerecht werde, von Bedeutung sein, und zwar unabhängig davon, ob ihre Verfassungswidrigkeit durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts festgestellt worden sei oder nicht. Die DKP, der der Kläger nach der Mitteilung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen angehöre, sei auch eine politische Partei mit verfassungsfeindlichen Zielsetzungen. Gleichwohl lasse sich hieraus allein der erforderliche innere Zusammenhang zwischen der Mitteilung und dem Beamtenverhältnis des Klägers nicht herstellen.

Der Kläger sei Beamter auf Lebenszeit. Weniger noch als bei einem Bewerber um Einstellung oder Anstellung als Beamter auf Widerruf, auf Probe oder auf Lebenszeit sei die - angebliche - Zugehörigkeit des Klägers zur DKP und seine - angebliche - Teilnahme an DKP-Veranstaltungen eine Tatsache, die für sich allein die Annahme eines Verstoßes gegen die in § 55 Abs. 2 LBG besonders normierte politische Treuepflicht rechtfertigen könne. Ein Verstoß gegen § 55 Abs. 2 LBG liege nicht bereits in der "mangelnden Gewähr" des Beamten dafür, daß er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten werde, sondern erst in der nachgewiesenen Verletzung der Dienstpflicht, sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes zu bekennen und für deren Erhaltung einzutreten. Solange eine Mitteilung über die Zugehörigkeit eines Beamten auf Lebenszeit zur DKP und seine Teilnahme an Veranstaltungen dieser Partei für den Dienstherrn keine Veranlassung zu dienstrechtlichen Maßnahmen gebe, bleibe die Mitteilung über die Mitgliedschaft in der DKP und die Teilnahme an DKP-Veranstaltungen eine Mitteilung über persönliche Verhältnisse des Beamten ohne inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis, die nicht zu seinen Personalakten gehörten. Diese Vorgänge seien aus Gründen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus den Personalakten zu entfernen.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er schließt sich im wesentlichen den Ausführungen des Beklagten an und hält die Revision für begründet.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile, soweit sie dem Begehren des Klägers stattgegeben haben, und zur Abweisung der Klage in vollem Umfange.

Der Beklagte hat den die Mitteilung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen wiedergebenden Erlaß des Kultusministers vom 21. August 1973 nebst Anlagen sowie die hiermit im Zusammenhang stehenden Vorgänge zu Recht zu den Personalakten des Klägers genommen. Der Kläger hat deshalb keinen Rechtsanspruch darauf, daß diese Vorgänge wieder aus seinen Personalakten entfernt werden.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreits ist § 102 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Mai 1970 (GV.NW. S. 344). Nach dieser Vorschrift gehören zu den Personalakten eines Beamten "alle ihn betreffenden Vorgänge mit Ausnahme der Prüfungsakten". Maßgebend ist danach - ebenso wie nach der inhaltlich übereinstimmenden Regelung des § 90 Satz 1 Halbsatz 2 BBG - der "materielle" - im Gegensatz zum "formellen" - Personalaktenbegriff, d.h. der Inhalt des Vorgangs, nicht aber die Art seiner Registrierung und Aufbewahrung. Bei den Personalakten in diesem materiellen Sinne ist wiederum zu unterscheiden zwischen Vorgängen, die den Beamten "in seinem Dienstverhältnis betreffen" und ohne Rücksicht darauf, ob sie inhaltlich richtig und rechtsfehlerfrei zustande gekommen sind, zu den Personalakten genommen werden müssen und solchen, die den Beamten "persönlich betreffen und bei seiner Dienstbehörde entstanden oder ihr zugegangen sind" und deswegen zu seinen Personalakten genommen werden können. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Entfernung einzelner Vorgänge beider Gruppen grundsätzlich nicht verlangt werden. Anderenfalls könnten die Personalakten ihren Zweck, ein möglichst lückenloses Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischen Geschehensablauf zu geben, nicht erfüllen (Grundsatz der Vollständigkeit der Personalakten). Das schutzwürdige Interesse des Beamten wird durch einen Berichtigungsanspruch ausreichend gewahrt (vgl. u.a. BVerwGE 15, 3 [12 ff.]; 19, 179 [184 f.]; Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG 6 C 96.67 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 16]; BVerwGE 49, 89 [BVerwG 04.07.1975 - VI C 30/72] [90 f.]; 50, 301 [304 ff.]; 55, 186 [189 f.]; 56, 102 [104]).

Einen Entfernungsanspruch hat das Bundesverwaltungsgericht unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG = § 79 BBG) nur hinsichtlich solcher Vorgänge anerkannt, die in die Personalakten gelangt sind, obwohl sie der Sache nach nicht dorthin gehören und geeignet sind, dem Beamten Nachteile zuzufügen (BVerwGE 50, 301 [BVerwG 08.04.1976 - II C 15/74]; 56, 102 [104]; vgl. auch BAG, Urteil vom 9. Februar 1977 - 5 AZR 2/76 - [NJW 1978, 124]). Aus diesem Grunde hat der erkennende Senat in dem in BVerwGE 50, 301 [BVerwG 08.04.1976 - II C 15/74] abgedruckten Urteil vom 8. April 1976 - BVerwG 2 C 15.74 - entschieden, daß Vorgänge über erfolglose Bewerbungen jenes Klägers um übernähme in den höheren Justizdienst nicht zu den anläßlich des Vorbereitungsdienstes angelegten Personalakten gehören und aus den Personalakten wieder zu entfernen sind, weil der Bewerber nicht mehr Referendar und ein neues Dienstverhältnis noch nicht begründet war. Sie betrafen ihn damit nicht in seinem Dienstverhältnis. Es fehlte auch ein Zusammenhang mit der Beamtendienstzeit. Vorgänge "betreffen" den Beamten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch dann nicht in seinem Dienstverhältnis im Sinne des § 102 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LBG bzw. der entsprechenden Vorschriften des Bundes und der anderen Länder und gehören nicht zu den Personalakten, wenn kein innerer Zusammenhang zwischen dem angefallenen Aktenmaterial mit dem konkreten Beamtenverhältnis oder doch jedenfalls mit der Beamtendienstzeit (BVerwGE 50, 301 [BVerwG 08.04.1976 - II C 15/74] [306]) besteht, wobei es entscheidend auf den Zweck ankommt, dem die Vorgänge zu dienen bestimmt sind. An diesem gebotenen Zusammenhang fehlt es, wenn der Zweck, zu welchem Vorgänge angelegt worden sind, außerhalb des durch das (konkrete) Beamtenverhältnis begründeten Rechts- und Pflichtenkreises liegt, wenn nämlich diese Vorgänge besonderen von dem Dienstverhältnis und der Person gerade dieses Beamten sachlich zu trennenden Zwecken dienen (BVerwGE 12, 296[BVerwG 30.06.1961 - II C 177/58] [299 f.]; 15, 3 [14]; 36, 134 [138]; 49, 89 [90]; 55, 186 [189 ff.] mit weiteren Nachweisen). Dementsprechend sind unter anderem nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwGE 55, 186[BVerwG 26.01.1978 - 2 C 66/73]) Sicherheitsakten keine Personalakten, weil sie zu einem solchem, dem konkreten Beamtenverhältnis "fremden", von ihm sachlich zu trennenden Zweck angelegt worden sind, auch wenn sie die persönlichen oder die dienstlichen Verhältnisse des Beamten tatsächlich berühren können. Eine vergleichbare Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Die Mitteilung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen ist nicht zu einem Zweck in die Personalakten des Klägers gelangt, der außerhalb des durch das Beamtenverhältnis begründeten Rechts- und Pflichtenkreises liegt. Entgegen der in dem angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung fehlt es auch nicht an dem erforderlichen inneren Zusammenhang der Mitteilung mit den Beamtenverhältnis des Klägers. Sie betrifft ihn vielmehr in seinem Dienstverhältnis.

Das Berufungsgericht hat zutreffend unter Hinweis auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73]) ausgeführt, daß zu den hergebrachten und zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) eine den Beamten obliegende besondere politische Treuepflicht gegenüber dem Staat und seiner Verfassung gehört. Ein Beamter, der gegen die von ihm in Art. 33 Abs. 5 GG geforderte Treuepflicht verstößt, verletzt seine Dienstpflicht, die § 55 Abs. 2 LBG dahin konkretisiert, daß sich der Beamte durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten muß. Diese Treuepflicht gilt für jedes Beamtenverhältnis, für das Beamtenverhältnis auf Zeit, für das Beamtenverhältnis auf Probe, für das Beamtenverhältnis auf Widerruf sowie für das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, und zwar ohne Differenzierung nach der Art der dienstlichen Obliegenheit des Beamten (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [355]). Aufgrund eines begangenen konkreten Dienstvergehens gegen die politische Treuepflicht ist die Entfernung aus dem Dienst möglich, bei einem Beamten auf Lebenszeit - wie den Kläger - allerdings nur im Wege eines förmlichen Disziplinarverfahrens. Das ist aber nicht die einzige mögliche Reaktionsweise auf ein derartiges Dienstvergehen. In Betracht kommen vielmehr auch andere im förmlichen oder nichtförmlichen Disziplinarverfahren zu verhängende: Maßnahmen sowie mißbilligende Äußerungen eines Dienstvorgesetzten. Darüber hinaus ist folgendes zu berücksichtigen: Wenn auch Zweifel an der Verfassungstreue, aufgrund deren die Einstellung eines Beamtenbewerbers abgelehnt werden könnte, für eine Disziplinarmaßnahme gegen den Beamten auf Lebenszeit nicht ausreichen, so können sie doch auch für ihn noch bedeutsam werden. Sie können zum Beispiel unter den besonderen Umständen des Einzelfalles seine Verwendungsbreite beeinträchtigen oder eine Versetzung angezeigt erscheinen lassen. Dies rechtfertigt nicht nur von der Sache her die Niederlegung derartiger Vorgänge in den Personalakten, sondern läßt sie unter Umständen sogar geboten erscheinen.

Das gilt nicht nur, wenn einzelne als Dienstpflichtverstöße zu wertende Vorgänge tatsächlich zu Disziplinarmaßnahmen oder mißbilligenden Äußerungen des Dienstherrn, führen, diese sich bei späteren Ermittlungen des Dienstherrn nicht als zutreffend erweisen oder für Maßnahmen nicht als ausreichend angesehen werden (wie z.B. auch bei anfänglichen, später überwundenen Zweifeln an der Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers), sondern auch, wenn einzelne Vorgänge von vornherein zu keinerlei Maßnahmen Anlaß geben. Für ihre Aufnahme in die Personalakten genügt es, wenn sie - etwa bei weiteren gleichartigen Vorkommnissen - hierzu Anlaß geben können ("Summeneffekt"). Zu den Vorgängen, die in einem inneren Zusammenhang mit dem Beamtenverhältnis stehen,

"gehören - neben Personalunterlagen und dienstlichen Beurteilungen - nicht nur die Vorgänge, die den Inhalt des Dienstverhältnisses insgesamt oder einzelner aus ihm fließender Rechte und Pflichten bestimmen oder verändern, sondern auch die Unterlagen, die die Art und Weise erhellen, in der die jeweilige Entscheidung vorbereitet worden ist, oder die Aufschluß über die Gesichtspunkte und Erwägungen geben, die für die einzelne das Dienstverhältnis berührende Maßnahme oder dafür, daß sie unterblieben ist, maßgebend waren"

(Urteil vom 6. Januar 1972 - BVerwG 6 C 96.67 - [Buchholz 232 § 90 BBG Nr. 16] sowie BVerwGE 49, 89 [BVerwG 04.07.1975 - VI C 30/72] [91]). Nur auf diese Weise kann die Vollständigkeit der Personalakten erreicht werden.

Zu derartigen in die Personalakten aufzunehmenden Vorgängen gehört auch die den Kläger betreffende Mitteilung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen. Nach den das Revisionsgericht bindenden, mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO), die es unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 17. März 1976 - VI A 1334/73 - (NJW 1976, 1859 = ZBR 1976, 278) getroffen hat, ist die DKP eine politische Partei mit verfassungsfeindlichen Zielsetzungen (vgl. auch BVerwGE 47, 330[BVerwG 06.02.1975 - II C 68/73] [360] und 52, 313 [338]). Der Beitritt und die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen sowie, die Teilnahme an Demonstrationen einer derartigen Partei allein lassen zwar noch keinen zwingenden Schluß auf eine Verletzung der politischen Treuepflicht zu. Es handelt sich aber auch nicht um Vorgänge, die - etwa mit Rücksicht auf die durch die Verfassung geschützten Grundrechte des Klägers - erkennbar auch bei Hinzutreten weiterer Umstände zu keinerlei dienstlichen Maßnahmen Anlaß geben können. Die Mitgliedschaft in einer Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen kann bei gebotener Berücksichtigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalles Schlüsse auf eine mangelnde Verfassungstreue zulassen. In diesem Zusammenhang kann das auf innerer Überzeugung fußende Bekenntnis des Bewerbers zu den mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht zu vereinbarenden Zielen einer extremistischen politischen Partei linker oder rechter Prägung - unabhängig von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts - bedeutsam sein, insbesondere wenn der Parteibeitritt aufgrund freier Willensentscheidung erfolgt ist und zu politischen Aktivitäten für die Ziele der Partei verpflichtet (vgl. auch BVerfGE 39, 334 [359]; BVerwGE 47, 330 [338 f.]; 52, 313 [336]). Insbesondere bei weiteren politischen Aktivitäten in einer verfassungsfeindlichen Partei oder anderen verfassungsfeindlichen Organisationen kann die Annahme eines Dienstvergehens gerechtfertigt sein. In diesem Zusammenhang ist auch die Teilnahme des Klägers an Demonstrationen zu berücksichtigen. Die vom Kläger aufgeführte Äußerung des Justizministers des Landes Nordrhein-Westfalen, die im übrigen die Bedeutung von Zweifeln an der Verfassungstreue auch bei Beamten auf Lebenszeit nicht anspricht, ist für die Gerichte nicht verbindlich. Durch die in § 102 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LBG vor der Aufnahme in die Personalakten vorgesehene Anhörung des Beamten und die ihm eingeräumte Gelegenheit, sich hierzu zu äußern und schon von vornherein einen möglichen Verdacht oder Zweifel an seiner Treuepflicht auszuräumen, wird auch in Fällen dieser Art dem berechtigten Schutzinteresse des Beamten Rechnung getragen. Allein durch die Aufnahme dieser Vorgänge in die Personalakten wird ein Werturteil über den Kläger, sei es in positiver, sei es in negativer Hinsicht, nicht abgegeben (Urteil vom 30. August 1962 - BVerwG 2 C 16.60 - [Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 4, Seite 37]).

Die im vorliegenden Fall zu entscheidende Frage der Aufnahme von Vorgängen in die Personalakten ist von der einer etwaigen späteren Entfernung daraus zu trennen, so daß über letztere Frage hier nicht zu entscheiden ist. Es bedarf auch keiner Erörterung der Frage, ob ein Entfernungsanspruch auf die Regelung des § 119 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 der Disziplinarordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (DO NW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1970 (GV. NW. S. 70; vgl. auch § 119 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 BDO) gestützt werden könnte. Immerhin ergibt sich aber aus dieser Vorschrift, daß auch der Gesetzgeber die Aufnahme solcher Vorgänge in die Personalakten als selbstverständlich voraussetzt, aus denen sich letztlich kein Dienstvergehen ergibt oder wegen deren aus anderen Gründen keine Disziplinarmaßnahme verhängt wird.

Es war daher - wie geschehen - zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.