Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.02.1984, Az.: BVerwG 4 C 56.79

I.

Der Kläger begehrt die Bebauungsgenehmigung für ein Einfamilienhaus auf seinem Grundstück in der Gemarkung ... einer früher selbständigen Gemeinde, die am 1. Januar 1970 in die Stadt ... eingegliedert worden ist. Das Grundstück liegt an dem befestigten Weg "...", der von der ...-Straße in nordwestlicher Richtung abzweigt. Deren nördliche Seite ist mit 15 Wohnhäusern bebaut. Weitere Wohnhäuser liegen an dem Weg "...", nämlich eines gegenüber dem Grundstück des Klägers, drei südwestlich unterhalb des Grundstücks des Klägers. Der gesamte Bereich ist im Flächennutzungsplan der Stadt ... als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt.

Der Beklagte hat die Bauvoranfrage des Klägers mit Bescheid vom 15. März 1977 abgelehnt. Der Widerspruch ist erfolglos geblieben.

Das Verwaltungsgericht hat die auf Erteilung der Bebauungsgenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage mit der Begründung abgewiesen, das Vorhaben liege im Außenbereich und beeinträchtige öffentliche Belange, indem es eine Splittersiedlung erweitere, die bereits gestörte städtebauliche Entwicklung noch mehr verschlechtere und eine Vorbildwirkung für weitere Bauwünsche in der Umgebung auslöse. Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg darauf berufen, daß im Bereich der früheren Gemeinde ... nicht jede Erweiterung einer Splitter- oder Streubebauung als unerwünschte Zersiedlung angesehen worden sei. Der mit der früheren Rechtsprechung verfolgte Zweck, nicht jede Bautätigkeit innerhalb der Gemeinde ... zu unterbinden, in der keine im Zusammenhang bebauten Ortsteile vorhanden gewesen seien, sei mit der Bildung der neuen Stadt ... entfallen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die gesamte weitere Umgebung sei in erheblichem Maße von Streu- und Splittersiedlungen durchsetzt. Dem gegenüber hebe sich die Ansiedlung an der ... Straße nur unwesentlich und nicht derart ab, daß ihr das für die Annahme eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils erforderliche eigenständige städtebauliche Gewicht zukomme. Als bloße Verdichtung der vorhandenen Streubebauung seien die 19 Wohnhäuser auch nicht Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur. Wie diese Streubebauung vor der Eingliederung der. Gemeinde ... in die Stadt ... in siedlungsstruktureller Hinsicht einzustufen gewesen sei, könne offenbleiben. Nachdem die Neugliederung vollzogen und mit der Stadt ... ein echtes gemeindliches Siedlungszentrum vorhanden sei, sei die vorhandene Streubesiedlung und mit ihr auch die Bebauung an der ...-Straße jedenfalls als unorganisch zu bewerten. Dem somit nach § 35 Abs. 2 BBauG zu beurteilenden Vorhaben stünden öffentliche Belange entgegen, weil das Grundstück im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt sei. Das Grundstück sei bis auf einen nicht bedeutenden Ponystall unbebaut und schließe westlich und nördlich an weite Außenbereichsflächen an. Es sei als Viehweide landwirtschaftlich nutzbar und werde offenbar auch bislang in dieser Form genutzt.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers, mit der dieser die Verletzung materiellen Rechts rügt.

II.

Die Revision ist nach § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Bebauungsgenehmigung. Sein Vorhaben ist gemäß § 35 Abs. 2 BBauG unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigt.

Das Grundstück des Klägers liegt im Außenbereich. Ein Bebauungszusammenhang, der nicht im Geltungsbereich eines gemäß § 30 BBauG qualifizierten Bebauungsplans liegt, gehört dann zum Außenbereich, wenn er nicht Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG ist. Ortsteil in diesem Sinne ist "jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist" (Urteil des Senats vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 31.66 - BVerwGE 31, 22 [26 f.]).

Das Oberverwaltungsgericht hat dem Bebauungszusammenhang an der ...-Straße sowohl das für einen Ortsteil erforderliche "gewisse Gewicht" als auch die Eigenschaft, "Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur" zu sein, abgesprochen. Bereits das für einen Ortsteil zu geringe Gewicht führt zur Qualifizierung der Ansiedlung als Splittersiedlung und dazu, daß die Zulässigkeit des Vorhabens nicht nach § 34 BBauG, sondern nach § 35 BBauG zu beurteilen ist. Ob das Vorhaben gleichwohl nicht Ausdruck einer unorganischen Siedlungsstruktur ist, ist dann nur noch bei der Frage von Bedeutung, ob es im Sinne des § 35 Abs. 3 BBauG die Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt.

Das Oberverwaltungsgericht hat bei der Bewertung des "Gewichts" der Ansiedlung an der ...-Straße nicht allein ausschlaggebend auf die Anzahl der vorhandenen Häuser abgestellt, sondern darauf, daß die Ansiedlung sich nach der Zahl der vorhandenen Bauten von den in der gesamten weiteren Umgebung vorhandenen Streu- und Splittersiedlungen nicht wesentlich abhebt. Das entspricht dem Gesetz. Das "gewisse Gewicht" für die Bewertung eines Bebauungszusammenhangs als Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG ist nicht für alle Gemeinden und Siedlungsräume einheitlich, sondern nach den siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Gebiet der jeweiligen Gemeinde zu bestimmen.

Die Revision irrt in der Annahme, das Oberverwaltungsgericht weiche mit der Anforderung, ein Ortsteil müsse ein "eigenständiges städtebauliches Gewicht" haben, von der Entscheidung des Senats vom 6. November 1968 (a.a.O.) ab, nach der ein Ortsteil nicht "Schwerpunkt der baulichen Entwicklung eines Gemeinwesens" zu sein braucht und nicht "ein eigenständiges Leben gestatten muß". Das Oberverwaltungsgericht bringt mit der Feststellung, es fehle das "eigenständige städtebauliche Gewicht", nur zum Ausdruck, daß es der Ansiedlung an der ... die Eigenschaft abspricht, im Sinne des Urteils des Senats vom 6. November 1968 (a.a.O.) nach der Siedlungsstruktur ein Bereich für eine "angemessene Fortentwicklung der Bebauung" zu sein, weil sie sich nämlich von den weiteren Streu- und Splittersiedlungen nicht derart abhebt, daß in ihr ein weiteres Vorhaben nicht in gleicher Weise siedlungsstrukturell unerwünscht wäre wie in den übrigen Bereichen der Streu- und Splitterbebauung.

Die Revision kann sich für ihre Auffassung, das Vorhaben sei nach § 34 BBauG zu beurteilen, nicht auf die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten vor der Eingliederung der Gemeinde ... in die Stadt ... berufen. Zwar hätte die am 1. Januar 1970 in Kraft getretene gemeindliche Neugliederung, wenn das Grundstück des Klägers bis dahin in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil gelegen hätte, einen gemäß § 34 BBauG gegebenen Bebauungsanspruch nicht entziehen können, weil es an einer einschlägigen Entschädigungsregel gefehlt hat (Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG). Doch war die Ansiedlung an der ... auch vor der Eingliederung ... in die Stadt ... kein Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG. Sie war schon damals nur eine Splittersiedlung und somit Außenbereich. Daraus, daß das Oberverwaltungsgericht offengelassen hat, "wie diese Streubebauung vor der Eingliederung der Gemeinde ... in die Stadt ... in siedlungsstruktureller Hinsicht einzustufen war", kann nicht geschlossen werden, das Oberverwaltungsgericht hätte die Ansiedlung vor der Gemeindeneugliederung möglicherweise als Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG eingestuft. Es hat damit nur offengelassen, ob vor der Neugliederung ein Vorhaben in dieser Ansiedlung als Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 BBauG zu befürchten war, d.h. ob es als ein siedlungsstrukturell unerwünschter Vorgang der Zersiedlung zu bewerten war oder nicht. Nach der Entscheidung des Senats vom 26. Mai 1967 - BVerwG 4 C 25.66 - (BVerwGE 27, 137 [BVerwG 26.05.1967 - IV C 25/66] [139 f.]) ist nämlich, wenn sich - ausnahmsweise - "die Streubebauung im Außenbereich als die herkömmliche Siedlungsform darstellt", jedenfalls "in den Grenzen, die durch dieses Herkommen gezogen sind, auch die Beibehaltung dieser Siedlungsform nicht als ein Vorgang der Zersiedlung (zu) werten". Daß das Oberverwaltungsgericht nicht gemeint hat, darüber hinaus sei die Ansiedlung vor der Neugliederung möglicherweise als Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG zu bewerten gewesen, ergibt sich nicht nur aus dem Sinn des Berufungsurteils, sondern vor allem aus dem von der Revision angeführten Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 16. September 1968 - VII A 34/67 - zu einem Vorhaben in der ehemaligen Gemeinde ... sowie aus dem vom Verwaltungsgericht angeführten Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1970 - VII A 238/69 - zu einem Vorhaben an der ....

Das Oberverwaltungsgericht durfte die Frage offenlassen, wie die Ansiedlung vor der Gemeindeneugliederung in siedlungsstruktureller Hinsicht im Rahmen des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG einzustufen war. § 35 Abs. 2 BBauG vermittelt nämlich - anders als § 34 BBauG - keine Rechtsposition, die den Schutz des Art. 14 GG gegen neu auftretende öffentliche Belange genießt. Die Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens, das öffentliche Belange nicht beeinträchtigt, ist nach § 35 Abs. 2 BBauG nicht auf Dauer gewährleistet. Diese Position kann sich z.B. dadurch ändern, daß öffentliche Belange neu entstehen, etwa wenn ein Flächennutzungsplan aufgestellt oder geändert wird. Davor schützt § 35 Abs. 2 BBauG nicht. Der Eigentümer eines Grundstücks im Außenbereich muß damit stets rechnen. Denn nach der Entscheidung des Gesetzgebers, der insofern Inhalt und Schranken des Eigentums an Grundstücken gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässigerweise bestimmt, ist der Außenbereich, grundsätzlich nicht für das Bauen freigegeben, sondern in erster Linie für die Land- und Forstwirtschaft und die Erholung der Allgemeinheit bestimmt.

Wenn das Vorhaben des Klägers vor der gemeindlichen Neugliederung nach § 35 Abs. 2 BBauG genehmigungsfähig gewesen wäre, hätte die Genehmigungsfähigkeit jedenfalls die Eingliederung ... in die Stadt ... nicht überdauert. Denn für die Frage, wie im Rahmen des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG eine Streubebauung, mag sie auch historisch gewachsen sein, in siedlungsstruktureller Hinsicht zu beurteilen ist, ob sie als Vorgang der Zersiedlung zu mißbilligen ist oder als "herkömmliche Siedlungsform" ausnahmsweise nicht schädlich ist (Urteil des Senats vom 26. Mai 1967, a.a.O.), ist auf die Siedlungsstruktur im Gebiet der jeweiligen Gemeinde abzustellen. Das folgt aus der Planungshoheit der Gemeinde für ihr Gebiet und daraus, daß nach § 35 Abs. 2 BBauG ein Vorhaben ohne Planung zu genehmigen ist, wenn die Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt sind. Das wiederum verbietet es, für die siedlungsstrukturelle Bewertung vorhandener Bebauung einen anderen räumlichen Bezugsrahmen zugrunde zu legen, als er für die Planungshoheit maßgebend ist. Das Oberverwaltungsgericht ist deshalb bei der Frage, ob das Vorhaben des Klägers im Sinne des § 35 Abs. 2 und 3 BBauGöffentliche Belange beeinträchtigt, weil es die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt, zutreffend von den siedlungsstrukturellen Gegebenheiten der neuen Stadt Wetter ausgegangen.

Das Vorhaben des Klägers beeinträchtigt, wie das Oberverwaltungsgericht weiter zutreffend ausgeführt hat, auch deshalb öffentliche Belange, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 2 und 3 BBauG). Gegenüber einem nicht privilegierten Vorhaben im Außenbereich setzt sich in der Regel ein Flächennutzungsplan mit der Darstellung des zu bebauenden Grundstücks als Fläche für die Landwirtschaft durch. Umstände, nach denen diese Darstellung für das Grundstück des Klägers keine Aussagekraft hätte (vgl. die Urteile des Senats vom 15. März 1976 - BVerwG 4 C 205.65 - BVerwGE 26, 287 [BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65] [292] und vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 30.73 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 33, S. 18), liegen nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht vor. Angesichts dieser Rechtslage kommt es auf die Ausführungen des Beklagten zur Landschaftsschutzverordnung und zur Abwasserbeseitigung nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO.