Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.03.1979, Az.: BVerwG 6 C 11.78

I.

Der mit Ablauf des 31. März 1966 in den Ruhestand getretene frühere Kläger W. war Technischer Lehrer. Er beantragte mit Schriftsatz vom 15. Oktober 1969 bei dem Beklagten, ihm unter anderem für die Zeit vom 1. Januar 1965 bis zum 31. Dezember 1965 eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt eines Technischen Lehrers und dem eines Handelsoberlehrers bzw. eines Studienrats an einer berufsbildenden Schule zu zahlen. Der Regierungspräsident ... wies neben anderen auch diesen Anspruch durch Bescheid vom 4. Dezember 1969 zurück. Der Widerspruch des früheren Klägers vom 2. Januar 1970 hatte keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht Minden hat der vom früheren Kläger erhobenen Klage nur teilweise stattgegeben, im übrigen aber abgewiesen, insbesondere auch den im Revisionsverfahren allein noch streitigen Anspruch auf die Gewährung einer Stellenzulage für das Jahr 1965. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat nach Beschränkung der Berufung auf die Stellenzulage für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1965 das Berufungsverfahren teilweise eingestellt und im übrigen das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und neu gefaßt. Danach ist das beklagte Land verpflichtet, der Klägerin, die als Alleinerbin nach dem Tode des früheren Klägers den Rechtsstreit fortgesetzt hat, für die Monate Januar bis März 1965 eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedes zwischen dem Grundgehalt des Technischen Lehrers W. und dem Grundgehalt, welches er als Handelsoberlehrer erhalten hätte, und für die Monate April 1965 bis März 1966 eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedes zwischen dem Grundgehalt des Technischen Lehrers W. und dem Grundgehalt, welches er als Studienrat an einer berufsbildenden Schule erhalten hätte, zu gewähren. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die begehrte Stellenzulage habe dem früheren Kläger nicht nur für den Zeitraum von Januar bis März 1966, sondern auch für die Zeit von Januar bis Dezember 1965 zugestanden, weil er bereits 1964 an den kaufmännischen Unterrichtsanstalten des Landkreises H. in vollem Umfang die dienstlichen Obliegenheiten eines Handelsoberlehrers wahrgenommen habe. Insoweit bestehe zwischen den Parteien auch kein Streit, vielmehr allein darüber, ob der Anspruch auf Stellenzulage für das Jahr 1965 verjährt sei. Das sei nicht der Fall.

Die Stellenzulage gemäß § 21 Abs. 2 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LBesG - gehöre zu den Dienstbezügen und verjähre gemäß § 197 BGB in vier Jahren. Die Verjährung des Anspruchs auf Stellenzulage sei mit dem Eingang des Schriftsatzes des Prozeßbevollmächtigten des früheren Klägers 17. Oktober 1969, spätestens aber mit dem Eingang des Schriftsatzes bei dem Regierungspräsidenten ... am 20. November 1969 unterbrochen worden. Allerdings sei die Unterbrechung der Verjährung nicht unmittelbar aufgrund der in § 210 BGB getroffenen Regelung eingetreten. Von der mit dem Schriftsatz vom 15. Oktober 1969 begehrten Entscheidung der Behörde sei die Zulässigkeit des Rechtswegs für die spätere Klage nicht abhängig gewesen. Der Verwaltungsrechtsweg sei nach § 126 Abs. 1 BRRG für die Klagen der Beamten, Ruhestandsbeamten, früheren Beamten und der Hinterbliebenen aus dem Beamtenverhältnis allgemein gegeben. Die Einreichung des Gesuchs an die Behörde könne auch der Einleitung des nach §§ 126 Abs. 3 BRRG, 68 ff. VwGO für alle Klagen von Ruhestandsbeamten aus dem Beamtenverhältnis erforderlichen Vorverfahrens nicht gleichgestellt werden. Gemäß § 69 VwGO beginne das Vorverfahren mit der Erhebung des Widerspruchs. Der frühere Kläger habe den Widerspruch gegen den Bescheid des Regierungspräsidenten Detmold vom 4. Dezember 1969 erst mit Datum vom 2. Januar 1970 erhoben.

Sinn und Zweck der in § 210 BGB getroffenen Regelung rechtfertigten jedoch eine entsprechende Anwendung dieser Bestimmung auf die Einreichung des dem Widerspruch und der Verpflichtungsklage notwendigerweise vorausgehenden Antrages auf Vornahme des Verwaltungsaktes bei der Behörde. Überall da, wo die Zulässigkeit der Klage von einer behördlichen Vorentscheidung abhänge, sei es gerechtfertigt, die Unterbrechung der Verjährung bereits mit dem Eingang des entsprechenden Gesuchs an die Behörde eintreten zu lassen. Das gelte nicht zuletzt auch für das einer Verpflichtungsklage aus dem Beamtenverhältnis notwendigerweise vorausgehende Antragsverfahren, weil die Unterbrechung der Verjährung anderenfalls nur durch die Erhebung einer zunächst unzulässigen Verpflichtungsklage möglich wäre. Es sei nicht vertretbar, den Betroffenen auf die Erhebung einer unzulässigen Klage zur Unterbrechung der Verjährung zu verweisen.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er begehrt, das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit es ihn für die Zeit vom 1. Januar 1965 bis zum 31. Dezember 1965 zur Gewährung einer Stellenzulage verpflichtet hat, und die Berufung der Klägerin insoweit zurückzuweisen. Er rügt Verletzung materiellen Rechts.

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet.

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß dem früheren Kläger die begehrte Stellenzulage für das Jahr 1965 gemäß § 21 Abs. 2 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. November 1960 (GV.NW. S. 357 [LBesG 60]) und vom 19. August 1965 (GV.NW. S. 258 [LBesG 65]) zustand. Es ist auch ohne Rechtsirrtum davon ausgegangen, daß dieser Anspruch auf Stellenzulage der Verjährung gemäß § 194 Abs. 1, § 197 BGB unterlag (vgl. BVerwGE 23, 166 [167] mit weiteren Nachweisen) und daß die Verjährung mit dem Schluß des Jahres, in dem der Anspruch entstand, d.h. mit Ablauf des Jahres 1965, begann (§§ 201, 198 BGB). Es hat jedoch zu Unrecht angenommen, daß die Verjährung dieses Anspruchs durch dessen Geltendmachung mit Schriftsatz vom 15. Oktober 1969 gemäß § 210 BGB unterbrochen worden ist. Dabei ist unerheblich, ob insoweit der Begriff der "Zulässigkeit des Rechtswegs" gemäß § 210 BGB im Sinne der Zulässigkeit der Klage auszulegen ist oder ob nur eine analoge Anwendung in Betracht kommt.

Bereits aus dem Wortlaut des § 210 BGB "Hängt die Zulässigkeit des Rechtswegs von der Vorentscheidung einer Behörde ab" ergibt sich, daß nur das Gesuch auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung verjährungsunterbrechende Wirkung hat. Nur dann liegt im Verhältnis zur nachfolgenden Klage eine Vorentscheidung vor, die zur Zulässigkeit der Klage führen kann. Der erst die Grundlage eines anschließenden Widerspruchsverfahrens bildende Verwaltungsakt erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Auch nach seinem Erlaß ist die Klage noch nicht zulässig, so daß auch häufig die Dreimonatsfrist des § 210 BGB gar nicht eingehalten werden kann.

Aus der Gleichstellung eines Gesuchs an eine Behörde mit den Wirkungen einer - gemäß § 209 BGB die Verjährung unterbrechenden - Klageerhebung in § 210 BGB ergibt sich darüber hinaus, daß nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift nur solche Schritte als ausreichend anzusehen sind, die den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner - hier gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn eines Beamten - erkennen lassen (vgl. auch BGHZ 53, 270[BGH 24.02.1970 - VI ZR 123/68] [273]; Palandt/Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, 38. Aufl., § 210 Anm. 1). Sie müssen auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um - auch im Interesse der Entlastung der Gerichte - zu vermeiden, daß die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Besoldungsanspruchs eines Beamten - ebenso wie übrigens die Geltendmachung eines Anspruchs auf ein arbeitsrechtliches Entgelt eines Angestellten gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn - (noch) nicht, sondern vielmehr zunächst nur der Konkretisierung des sich aus dem Gesetz nur abstrakt ergebenden Anspruchs. Der Antrag des Beamten ist auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet (vgl. nunmehr § 9 VwVfG), der sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren nochmals zu überprüfen ist. Demgemäß ist der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits im Urteil vom 4. Mai 1972 - BVerwG 2 C 21.69 - als selbstverständlich ohne nähere Begründung davon ausgegangen, daß der Widerspruch die laufende Verjährung in gleicher Weise wie die Klageerhebung unterbricht (so auch Bayer. VGH, Urteil vom 13. Januar 1965 - Nr. 40 III 65 - [NDBZ 1966 S. 158]). Damit ist zum Ausdruck gebracht, daß § 210 BGB auf den der Erhebung des Widerspruchs und der Klage vorausgehenden Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes nicht anwendbar ist, anderenfalls wären auch die vorangehenden Ausführungen in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum pactum de non petendo nicht verständlich.

Das Vorbringen der Klägerin, die Einleitung des förmlichen Vorverfahrens sei der Klageerhebung und der Antrag auf Gewährung der Dienstbezüge dem Gesuch an die Behörde gemäß § 210 BGB gleichzuerachten, findet demnach weder im Wortlaut noch im Sinn und Zweck der Vorschrift eine Grundlage. Es wird auch nicht durch die zum Teil schon in dem angefochtenen Urteil angeführte Literatur (Erman/Hefermehl, Handkommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 6. Aufl., § 210 RdNr. 1; Palandt/Heinrichs, a.a.O., § 210 Anm. 1; vgl. auch Soergel/Augustin, Bürgerliches Gesetzbuch, 11. Aufl., § 210 RdNr. 1 und Rosenthal/Bohnenberg, Bürgerliches Gesetzbuch, 15. Aufl., § 210 Anm. 1) gestützt. Hiernach unterbricht das nach § 126 Abs. 3 BRRG, §§ 68 ff. VwGO durchzuführende Vorverfahren die Verjährung. Das Vorverfahren beginnt jedoch gemäß § 69 VwGO erst mit der Erhebung des Widerspruchs. Die weitergehende Auffassung der Klägerin und des Berufungsgerichts wird nicht vertreten. Da der Widerspruch des früheren Klägers vom 2. Januar 1970 erst am 3. Januar 1970 bei der Behörde und mithin nach Ablauf der vierjährigen Verjährungsfrist (§ 197 BGB) Ende 1969 eingegangen ist, konnte er schon deshalb die Verjährung nicht mehr rechtzeitig unterbrechen.

Dieses Ergebnis steht mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes und des Bayerischen Obersten Landesgerichts zu § 210 BGB im Einklang. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofes im Urteil vom 24. März 1977 - III ZR 19/75 - (VersR 1977 S. 646) unterbricht eine den Vorschriften des Finanzvertrags genügende Anmeldung eines Schadensersatzanspruches gemäß § 210 BGB die Verjährung während der ganzen Dauer des behördlichen Prüfungsverfahrens unter der auflösenden Bedingung fristgerechter Klageerhebung. Hierbei handelt es sich um einen der Klageerhebung unmittelbar vorangehenden behördlichen Bescheid, eine Prozeßvoraussetzung, nicht aber eine Fallgestaltung der vorliegenden Art, in der zunächst gegen den beantragten Bescheid Widerspruch eingelegt werden muß. - Das Bayerische Oberste Landesgericht hat im Urteil vom 9. Februar 1956 - RReg 1 Z 152/55 - (BayObLGZ 1956 S. 65 ff.) entschieden, daß durch Einreichung eines Abhilfegesuchs bzw. des Ausgangsantrages, wenn Ausgangsbehörde ein Staatsministerium ist (vgl. Verordnung über die Vertretung des Bayerischen Staates in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten und in Parteistreitigkeiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie über das Abhilfeverfahren vom 8. August 1950 [GVBl. S. 115] - VertrV -, §§ 8 bis 10), die Verjährung unterbrochen wird, falls gemäß § 210 BGB binnen drei Monaten nach Erledigung des Gesuchs Klage erhoben wird. Auch hier wird nur die einer Klage unmittelbar vorangehende Entscheidung der zunächst zuständigen höheren Verwaltungsbehörde im Sinne von Art. 2 AGZPOuKO als eine "Vorentscheidung" gemäß § 210 BGB angesehen.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts und der Klägerin, es sei nicht vertretbar, einen Betroffenen zur Unterbrechung der Verjährung auf eine unzulässige Klage zu verweisen und ihn mit überflüssigen Kosten zu belasten (§ 212 BGB), führen zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage. Es ist dem Betroffenen zuzumuten, seinen Antrag so rechtzeitig bei der Behörde einzureichen, daß gegen den daraufhin erlassenen Verwaltungsakt noch vor Ablauf der Verjährungsfrist Widerspruch eingelegt werden kann. Gegen eine unangemessene Verzögerung der Bearbeitung kann er sich durch die Erhebung der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO spätestens nach Ablauf der Sperrfrist von drei Monaten schützen. Die Klage ist dann unabhängig davon zulässig, ob die Verzögerung der Verwaltungsentscheidung sich in Wahrheit als zureichend begründet erweist oder nicht (vgl. hierzu BVerwGE 42, 108 [110]). Im übrigen kann auch - insbesondere wenn die Behörde die Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch von der Beibringung weiterer Unterlagen abhängig macht - ein pactum de non petendo gemäß § 202 BGB zu einer Hemmung der Verjährungsfrist führen (vgl. hierzu Urteil vom 4. Mai 1972 - BVerwG 2 C 21.69 - sowie BGH, Urteil vom 20. Februar 1958 - III ZR 175/56 - [VerwRspr. Bd. 11 Nr. 6]). Die Klägerin vernachlässigt bei ihrem weiteren Vorbringen, daß auch im Zivilprozeß derjenige ein Kostenrisiko trägt, der eine Klage oder einen Mahnantrag (Zahlungsbefehl) zu früh einreicht. Gemäß § 93 ZPO fallen dem Kläger die Prozeßkosten zur Last, wenn der Beklagte durch sein Verhalten keine Veranlassung zur Erhebung der Klage gegeben hat und wenn er sodann den Anspruch sofort anerkennt. Im übrigen ergibt sich aus der unterschiedlichen Behandlung von Beamten und Arbeitnehmern bei der Geltendmachung ihrer Dienstbezüge bzw. ihres Arbeitsentgelts kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Die Rechtsverhältnisse der Beamten und der Angestellten sind rechtlich unterschiedlich gestaltet, so daß eine unterschiedliche Behandlung bei der Geltendmachung ihrer Dienstbezüge und des Arbeitsentgeltes nicht als willkürlich angesehen werden kann.

Das Verwaltungsgericht hat demnach die Klage wegen der Stellenzulage für das Jahr 1965 zu Recht abgewiesen. Auf die Revision des Beklagten war deshalb insoweit die Berufung der Klägerin unter Aufhebung des Berufungsurteils zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154. Abs. 1 VwGO.