Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.01.1974, Az.: BVerwG IV C 72.72

I.

Der Kläger hat 1968 das Grundstück S. O.straße ..., mit einem zweigeschossigen Vierfamilienhaus bebaut. Die dafür vom Beklagten erteilte Baugenehmigung sieht vor, daß die östliche Hälfte des Dachgeschosses vier Fremdenzimmer sowie ein Bad, die westliche Hälfte dagegen nur unbewohnbare Bodenräume enthalten dürfe. Tatsächlich hat der Kläger beide Dachgeschoßhälften mit je einer Wohnung voll ausgebaut. Die Zulässigkeit bzw. Beseitigung der Wohnung im westlichen Teil des Dachgeschosses ist Gegenstand des Verfahrens.

Die O.straße ist mit einer Ausnahme durchgehend mit kleineren ein- bis zweigeschossigen Wohnhäusern bebaut. Bei der Ausnahme handelt es sich um das der Nummer ... gegenüberliegende Grundstück O.straße ..., auf dem der Kläger ein Vierfamilienhaus gleicher Bauart errichtet hat. Dort wird ebenfalls das Dachgeschoß ungenehmigt zu Wohnzwecken benutzt. Das Achtfamilienhaus auf dem Grundstück O.straße ... ist ähnlich wie die vom Kläger errichteten Häuser gestaltet, besitzt jedoch kein ausgebautes Dachgeschoß. An der Einmündung der O.straße in die R.straße stellt auf dem Grundstück R.straße ... ein zweigeschossiges Wohnhaus, das eine ungenehmigte Dachgeschoßwohnung enthält. Dagegen ist der Beklagte im August 1971 mit einer noch nicht bestandskräftig gewordenen Beseitigungsverfügung eingeschritten.

Der Kläger hat das Grundstück O.straße ... mittlerweile an den Kaufmann Sch. verkauft. Die streitige Wohnung im westlichen Teil des Dachgeschosses wird auf Grund eines mit Sch. abgeschlossenen Mietvertrages derzeit von dem Beigeladenen zu 2) bewohnt.

Der Beklagte lehnte durch Bescheid vom 7. Oktober 1969 den auf die Genehmigung des westlichen Dachgeschoßausbaues gerichteten Antrag des Klägers ab und verlangte gleichzeitig die Wiederherstellung des genehmigten Bauzustandes. Zur Begründung wies er darauf hin, daß die zu 1) beigeladene Gemeinde ihr Einvernehmen versagt habe. Nach Ansicht der Gemeinde sei das nach § 34 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zu beurteilende Vorhaben bedenklich, weil es einen Fremdkörper bilde. In der gesamten Ortslage sei kein dreigeschossiges Gebäude vorhanden. Außerdem hätten sich bereits die Nachbarn des Klägers wegen der eingetretenen Entwertung ihrer Grundstücke beschwert. Diesem Standpunkt schloß sich der Regierungspräsident in seinem den Widerspruch des Klägers zurückweisenden Bescheid vom 11. Juni 1970 an.

Der Kläger hat zur Begründung seiner Klage im ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: Das Dachgeschoß genüge in seinem derzeitigen Zustand den Anforderungen des § 34 BBauG. Diese Vorschrift fordere keine sklavische Anpassung an die bereits vorhandene Bebauung, sondern wolle lediglich eine mehr als geringfügige Verschlechterung der gegebenen Situation verhindern. Von einer solchen Verschlechterung könne hier keine Rede sein. In den Gebäuden auf den Grundstücken O.straße ... und R.straße 12 befänden sich ebenfalls ausgebaute Dachgeschosse. Die in der letzten Zeit entstandenen größeren Miethäuser hätten in den Dachgeschossen fast ausnahmslos Dachgauben mit einer breiten Front großer Wohnzimmerfenster. Die übrige Bebauung in der Umgebung des Grundstücks O.straße ... biete infolge der wechselnden Geschoßhöhen ein sehr uneinheitliches Bild. Auch anderweit gebe es im Gebiet der beigeladenen Gemeinde mindestens fünf dreigeschossige und sogar ein viergeschossiges Gebäude. Wichtig sei vor allem, daß die Genehmigung des Dachgeschoßausbaues auf das äußere Erscheinungsbild des in dieser Form genehmigten Bauwerks ohne Einfluß sei. Der Ausbau führe auch nicht zu der vom Beklagten befürchteten Verdichtung der Wohnnutzung. Das Gegenteil treffe zu, weil im Hinblick auf die hohen Mieten nach der Lebenserfahrung angenommen werden müsse, daß Einzelzimmer jeweils von zwei Personen bewohnt werden würden.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat entgegnet: Das Gebäude auf dem Grundstück O.straße ... sei als zweigeschossiges Wohnhaus genehmigt worden. Durch den Dachgeschoßausbau sei nach den einschlägigen Vorschriften der Bauordnung ein zusätzliches Vollgeschoß entstanden. Allein darauf komme es an. Ein dreigeschossiges Gebäude stelle in der überwiegend ein- und zweigeschossig bebauten Umgebung einen Fremdkörper dar und sei deshalb mit der vorhandenen Bebauung nicht vereinbar. Soweit der Kläger auf sonstige Neubauten hinweise, sei zu entgegnen, daß es sich um zweigeschossige Häuser handele, die zudem die Ausnutzungswerte der Baunutzungsverordnung einhielten. Dagegen überschreite das Haus auf dem Grundstück O.straße ... bei drei Geschossen die nach der Baunutzungsverordnung zulässigen Werte erheblich. Das Grundstück sei nämlich verhältnismäßig schmal. Außerdem müsse mit Rücksicht auf seine Erstreckung bis zu der in 100 m Abstand verlaufenden Parallelstraße damit gerechnet werden, daß demnächst Teile des Grundstücks zur Anlegung einer dazwischen vorgesehenen Straße sowie zur Bebauung an dieser Straße abgetrennt werden müßten.

Die Beigeladenen zu 1) hat das Vorbringen des Beklagten unterstützt. Der Beigeladene zu 2) hat sich nicht zur Sache geäußert.

Das Verwaltungsgericht hat durch den Berichterstatter als beauftragten Richter eine Augenscheinseinnahme durchgeführt und sodann durch Urteil vom 20. Oktober 1971 die Klage abgewiesen. Es hat angenommen, daß die zweite Dachgeschoßwohnung im Hause des Klägers im Widerspruch zur sonst vorhandenen Bebauung stehe und deshalb nach § 34 BBauG bedenklich sei.

Das Berufungsgericht hat ebenfalls eine Ortsbesichtigung vorgenommen und durch Urteil vom 30. August 1972 die Berufung des Klägers mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Der Dachgeschoßausbau, gegen den nach materiellem Landesbaurecht nichts einzuwenden sei, scheitere an § 34 BBauG. Diese Vorschrift sei anwendbar, da sich der Ausbau als eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstelle und das Grundstück im unbeplanten Innenbereich liege. § 34 BBauG lasse die Genehmigung nicht zu, weil das Vorhaben nach der vorhandenen Bebauung bedenklich sei. Allerdings fordere die Vorschrift nicht, daß sich das hinzutretende Vorhaben der vorhandenen Bebauung (positiv) anpasse. Vielmehr reiche für seine Zulässigkeit aus, wenn seine Ausführung keinen bodenrechtlich relevanten Widerspruch hervorrufe, wie er insbesondere dann vorliege, wenn das hinzutretende Vorhaben die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtere. Dieser verhältnismäßig weite Rahmen werde durch das Vorhaben des Klägers überschritten. Mit dem Ausbau ergebe sich ein drittes Vollgeschoß, das zur vorhandenen städtebaulichen Situation im krassen Mißverhältnis stehe. Dabei spiele keine ausschlaggebende Rolle, daß das Haus äußerlich nicht verändert werden solle. Die Anzahl der Vollgeschosse sei, wie sich aus § 17 Abs. 4 der Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) - BauNVO - entnehmen lasse, von städtebaulich selbständiger Bedeutung. Nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung werde die vorhandene Bebauung in dem hier zu berücksichtigenden Bereich durch die Beschränkung auf ein bis höchstens zwei Geschosse gekennzeichnet. Zwar weise sie in der Uneinheitlichkeit ihrer Gestaltung und dem Fehlen einer auch nur einigermaßen einheitlichen vorderen Baulinie nahezu alle Mängel auf, die sich aus einer mehr oder weniger ungeregelten Bautätigkeit und dem Fehlen jeglicher planerischer Aktivität der Gemeinde ergeben könnten. Dennoch bestehe - abgesehen von den Häusern im Kreuzungsbereich mit der R.straße - Übereinstimmung eben darin, daß kein genehmigtes Bauwerk mehr als zweigeschossig sei. Das gegenüberliegende Gebäude Nr. ... müsse unberücksichtigt bleiben, weil es gemeinsam mit dem Haus Nr. ... in seiner Geschoßzahl wie ein Fremdkörper wirke. Die Häuser im Einmündungsbereich der O.straße in die R.straße seien infolge ihrer Lage ohne prägenden Einfluß auf die beim Grundstück Nr. ... zulässige Bebauung.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er seinen Klageantrag weiterverfolgt. Er meint, daß das angefochtene Urteil § 34 BBauG widerspreche. Dazu wiederholt er seine bisherigen Rechtsausführungen.

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er hält das angefochtene Urteil für richtig und weist zu der am 1. Januar 1974 in Kraft getretenen Niedersächsischen Bauordnung (NBauO) darauf hin, daß nach der neuen Rechtslage Dachgeschosse zwar nicht schon deshalb Vollgeschosse seien, weil sie Wohnzwecken dienten, es sich aber dennoch bei dem Dachgeschoß des Hauses O.straße ... wegen der Größe der Grundfläche um ein Vollgeschoß handele (§ 2 Abs. 6 NBauO) und, wie sich erst jetzt ergeben habe, in Wahrheit (auch) aus diesem Grunde stets gehandelt habe.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Die Sache muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden, weil die abschließende Entscheidung weitere tatsächliche Feststellungen erfordert (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß - erstens - das Grundstück O.straße ... innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt, daß - zweitens - die den Gegenstand der beantragten Nachtragsbaugenehmigung bildende Nutzungsänderung einer bauaufsichtlichen Genehmigung bedarf (§ 29 Satz 1 BBauG), daß infolgedessen - drittens - § 34 BBauG anzuwenden ist und - viertens - auf dieser Grundlage der Ausgang des Verfahrens ausschlaggebend davon abhängt, ob die Nutzungsänderung "nach der vorhandenen Bebauung ... unbedenklich ist" (§ 34 BBauG). Das alles ist richtig und gibt zu weiteren Erörterungen keinen Anlaß. Ebenso trifft es zu, wenn das Berufungsgericht das Merkmal der Unbedenklichkeit im Anschluß an das Urteil des Senats vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - (BVerwGE 32, 31 [32]) dahin versteht, daß durch den mit der Nutzungsänderung geschaffenen Zustand kein "bodenrechtlich relevanter Widerspruch" hervorgerufen werden dürfe. Als nicht voll tragfähig erweist sich jedoch, was das Berufungsgericht in Anwendung dieser Anforderung zur Annahme der Bedenklichkeit für notwendig und im gegebenen Fall für erfüllt hält.

In den Fällen des § 34 BBauG bestimmt sich die Zulässigkeit eines Vorhabens "nach der vorhandenen Bebauung". Unzulässig sind Vorhaben, die von dem aus der vorhandenen Bebauung abzuleitenden Maßstab abweichen; für diese Rechtsfolge reicht jedoch nicht jede - wie immer beschaffene - Abweichung aus. Vielmehr schließt § 34 BBauG nur solche Vorhaben aus, bei denen die Abweichung von der vorhandenen Bebauung einerseits von bestimmter Art ("Richtung") ist und andererseits einen bestimmten Grad erreicht. Die Art der Abweichung muß bodenrechtlich relevant sein, d.h. sie muß das Bodenrecht "angehen", die spezifisch bodenrechtlichen Belange in negativer Weise berühren (Urteil vom 23. April 1969 [a.a.O. S. 32 f.]; vgl. ferner das Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG IV C 33.71 - in BauR 1973, 366 [367]). Nicht bodenrechtlich relevant in diesem Sinne sind insbesondere rein landesbaurechtliche (z.B. baugestalterische) oder nicht einmal baurechtliche (z.B. das allgemeine Ordnungsrecht oder etwa das Ausländerrecht betreffende) Abweichungen. Darüber hinaus muß die Abweichung, wenn das Vorhaben nach § 34 BBauG unzulässig sein soll, einen bestimmten Grad erreichen. Die gewissermaßen schlichte Nichtübereinstimmung macht ein Vorhaben noch nicht bedenklich. Erforderlich ist vielmehr ein gesteigertes Maß an Nichtübereinstimmung; erforderlich ist, daß das Vorhaben der vorhandenen Bebauung geradezu widerspricht. In diesem Sinne hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 23. April 1969 darauf abgehoben, "daß ein Vorhaben der vorhandenen Bebauung nicht (positiv) zu entsprechen braucht, sondern für seine Zulässigkeit ausreicht, daß es ihr nicht widerspricht" (a.a.O. S. 32). Hauptbeispiel für einen derart bodenrechtlich relevanten Widerspruch - aber auch, wie das Wort "insbesondere" (a.a.O.) zeigt, lediglich dies - ist der Fall, daß ein Vorhaben "die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert". Bei ihm liegt die bodenrechtliche Relevanz in der Verschlechterung der Situation (a.a.O. S. 32 f.) und der Widerspruch darin, daß diese Verschlechterung eine mehr als nur geringfügige ist.

Die bodenrechtliche Relevanz der vom Kläger zur Genehmigung gestellten Nutzungsänderung kann auf der Grundlage der Feststellungen und Ausführungen des angefochtenen Urteils nicht zweifelhaft sein. Wie das Berufungsgericht zutreffend unter Hinweis auf § 17 BauNVO angenommen hat, berührt die Schaffung eines weiteren Vollgeschosses das Bodenrecht. Sie stellt sich unter den hier gegebenen Umständen auch ohne weiteres als Verschlechterung der gegebenen Situation dar. Daß es sich überhaupt um die Schaffung eines weiteren Vollgeschosses handelt, folgt nach der bei Abschluß des Berufungsverfahrens gegebenen, hier zunächst allein in Rede stehenden Rechtslage aus § 27 Nr. 5 der Verordnung über das Bauwesen (Bauordnung 1962) für den Regierungsbezirk Lüneburg mit Ausnahme der Stadt Wolfsburg vom 30. März 1962. Die dortige Bestimmung war nach § 18 BauNVO auch für die bodenrechtliche Beurteilung maßgebend. Die vom Kläger vertretene Auffassung, daß die in § 27 Nr. 5 der Verordnung enthaltene begriffliche Verknüpfung von "Vollgeschoß" und "Wohnzweck" bei Dachgeschossen jeder wirtschaftlichen Betrachtungsweise widerspreche und deshalb mit dem Bundesrecht unvereinbar sei, ist abwegig; das bedarf keiner Vertiefung. Ebensowenig kommt es für die bodenrechtliche Relevanz der Nutzungsänderung darauf an, daß im vorliegenden Fall die Schaffung des weiteren Vollgeschosses keine äußerlich sichtbaren Änderungen des Baukörpers erfordert. Zu alledem ist den einschlägigen Ausführungen des Berufungsgerichts nichts hinzuzufügen.

Das angefochtene Urteil vermag jedoch auf dem Boden der bisher getroffenen Feststellungen nicht davon zu überzeugen, daß die Abweichung von der vorhandenen Bebauung den in § 34 BBauG vorausgesetzten Grad des Widerspruchs erreicht. Was - unabhängig von allen weiteren (Rechts-)Folgen - die Verschlechterung der gegenwärtig gegebenen ("tatsächlichen") Situation anlangt, dürften die Voraussetzungen für ein Eingreifen des § 34 BBauG kaum erfüllt sein. Die mit der Wohnnutzung auch des westlichen Dachgeschoßteiles verbundene Verdichtung dieser Nutzungsweise entspricht zwar nicht der Umgebung und stellt sich auch als eine Situationsverschlechterung dar. Sie übersteigt jedoch - wenn man sie als solche nimmt und auf die Situation des maßgebenden Bereiches bezieht (vgl. dazu insbesondere die Urteile vom 22. September 1967 - BVerwG IV C 109.65 - in BVerwGE 27, 341 [344 f.] und vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.68 - in Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 18 S. 15 [17]) - nicht den Grad des Geringfügigen. Das schließt allerdings nicht aus, daß die in Rede stehende Nutzungsänderung gleichwohl zu einem bodenrechtlich relevanten Widerspruch führt. Die Möglichkeit des Eintritts eines bodenrechtlich relevanten Widerspruchs im Sinne des Urteils vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - (BVerwGE 32, 31 [32 f.]) erschöpft sich, wie gesagt, nicht in dem Fall der mehr als geringfügigen Situationsverschlechterung. Ein solcher Widerspruch kann sich vielmehr, wie der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 96.67 - (Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 17 S. 10 [15]) entschieden hat, auch im Hinblick auf (bestimmte) Folgen, d.h. daraus ergeben, daß die gegenwärtig nicht mehr als nur geringfügige Situationsverschlechterung geeignet ist, in naheliegender Zukunft eine den Grad des Widerspruchs erreichende Situationsverschlechterung nach sich zu ziehen. Diese Berücksichtigung auch der künftigen Entwicklung bedeutet aber nicht, daß einem Vorhaben als Bedenklichkeit im Sinne des § 34 BBauG schlechthin alles angerechnet werden darf, was sich an städtebaulich unerwünschten Folgen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht völlig von der Hand weisen läßt. Eine derart radikale Anrechnung käme im praktischen Ergebnis darauf hinaus, entgegen dem Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - (BVerwGE 32, 31) doch eine jede (verschlechternde) Abweichung von der vorhandenen Bebauung für bedenklich zu erklären. Da nämlich jedes Vorhaben, sobald es ausgeführt ist, zum Bestandteil der "vorhandenen Bebauung" und damit zum Bestandteil des mit § 34 BBauG gesetzten Maßstabes wird, läßt sich bei einer - auch nur leichten - Verschlechterung der gegenwärtigen Situation niemals ausschließen, daß - vermittelt durch eben diese Wirkung des Vorhabens als ein Teil des Maßstabes künftiger Vorhaben - weitere unerwünschte Folgen eintreten werden. Das genügt jedoch nicht zur Annahme der Bedenklichkeit. Von einem bodenrechtlich relevanten Widerspruch im Hinblick auf unerwünschte Folgewirkungen kann erst dann gesprochen werden, wenn sich die wegen der Maßstabsänderung zu erwartenden Folgewirkungen aus Rechtsgründen auf mehr oder weniger das gesamte in Betracht kommende Gebiet erstrecken und ihr Eintritt auch tatsächlich nicht ganz unwahrscheinlich ist. Das bedeutet: Unerwünschte Folgewirkungen machen das zu beurteilende Vorhaben nicht schon deshalb bedenklich, weil dieses von seiner Ausführung an auf den Maßstab des § 34 BBauG theoretisch oder für einzelne (besondere) Vorhaben auch praktisch von Einfluß sein mag. Bedenklich im Sinne des § 34 BBauG ist ihretwegen das Vorhaben vielmehr erst dann, wenn sich dieser Maßstab mit dem Hinzutreten des Vorhabens generell so ändert, daß er gewissermaßen "umkippt", so daß es künftig kein Halten mehr gäbe, weil - etwa wegen der auch sonst schon vorhandenen Ansätze - nunmehr den hypothetischen künftigen Antragstellern sozusagen endgültig nicht mehr verwehrt werden könnte, was diesem Antragsteller zugestanden wurde. Dabei muß hinzukommen, daß das Wirksamwerden dieser Folgen auch in tatsächlicher Hinsicht nicht ganz unwahrscheinlich ist. Wo z.B. ein Gebiet im wesentlichen bebaut ist und eine Abweichung von der vorhandenen Bebauung - was natürlich auch von der Art der Abweichung abhängt - praktisch nicht mehr zum Vorbild für weitere Vorhaben werden kann, sind als "Widerspruch" anrechenbare Folgewirkungen nicht gegeben.

Das angefochtene Urteil wird diesen Grundsätzen nicht gerecht. Seiner Würdigung ist entgegenzuhalten, daß mit ihm zwar äußerlich auf den bodenrechtlich relevanten Widerspruch abgestellt, dabei jedoch infolge unzureichender Trennung zwischen der Richtung und dem Grad des Verstoßes (einerseits: bodenrechtliche Relevanz, Verschlechterung; andererseits: Widerspruch, d.h. mehr als geringfügige Verschlechterung) in Wahrheit nur wiederholt die bodenrechtliche Relevanz der Nutzungsänderung dargetan wird. Daß sie - und dies insbesondere unter Einschluß etwaiger beachtlicher Folgewirkungen - den Grad eines Widerspruchs erreicht, läßt sich nach den Ausführungen und tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts allenfalls vermuten, nicht jedoch mit Sicherheit sagen. Dementsprechend wird das Berufungsgericht vor allem der Frage etwaiger Folgewirkungen noch weiter nachgehen müssen. In diesem Zusammenhang wird möglicherweise auch eine Rolle spielen, daß sich mit der Aufhebung der eingangs erwähnten Verordnung über das Bauwesen für den Regierungsbezirk Lüneburg und dem Erlaß der neuen Niedersächsischen Bauordnung die Rechtslage in einer möglicherweise auch den vorliegenden Fall berührenden Weise geändert hat. Dem nachzugehen, besteht, da die Sache ohnedies zurückverwiesen werden muß, für das Revisionsgericht kein Anlaß. Immerhin mag, soweit diese Rechtsänderung das revisible Recht berührt, auf folgendes hingewiesen werden: Dem Kläger wird der Vorteil einer dem Vorhaben etwa günstigeren Regelung des geltenden Rechts jedenfalls dann nicht vorenthalten werden können, wenn er bei einem erst jetzt gestellten Genehmigungsantrag in den Genuß dieses Vorteils käme (vgl. Urteil vom 14. November 1957 - BVerwG I C 168.56 - in BVerwGE 5, 351 [BVerwG 14.11.1957 - I C 168/56] [352]). Dabei darf jedoch die Frage nach dem Vorteil nicht für diese oder jene Einzelvorschrift (isoliert) gestellt werden. Der Kläger darf sich also nicht aus den beiden Bauordnungen gleichsam zusammensuchen, was sich insgesamt als für ihn am günstigsten darstellen mag. Sollte die neue Regelung dazu führen, daß die Nutzungsänderung nicht mehr an § 34 BBauG scheitert, wird das Berufungsgericht insbesondere zu prüfen haben, ob es unter der neuen Regelung an seiner bisherigen Ansicht festhalten kann, daß das materielle Landesbaurecht nicht entgegensteht.