I.

Der Kläger wurde durch Bescheid der Wehrbereichsverwaltung IV am 21. Dezember 1960 zum Ersatz des an einem Kraftfahrzeug der Bundeswehr entstandenen Schadens in Höhe von 540,70 DM herangezogen, den er nach der Auffassung der Beklagten am 5. April 1958 durch grobfahrlässige Verletzung seiner Dienstpflicht als, Soldat verursacht hatte. Das Verwaltungsgericht gab der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage statt und hob den Leistungsbescheid auf. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung der Beklagten zurück und begründete sein Urteil im wesentlichen wie folgt:

Verwaltungsakte der Eingriffsverwaltung seien nach dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit der Verwaltung nur zulässig, wenn ein Gesetz das Handeln der Verwaltung ausdrücklich normiere. Nicht nur der materielle Anspruch der Verwaltung, ein Handeln oder Unterlassen fordern zu dürfen, unterliege dem Gesetzesvorbehalt. Wenn die Verwaltung berechtigt sein solle, den ihr eingeräumten materiellen Anspruch im Wege des Verwaltungsaktes geltend zu machen, so müsse auch insoweit eine gesetzliche Ermächtigung gegeben sein. Andernfalls sei ein gleichwohl erlassener Verwaltungsakt gesetzlos selbst dann, wenn sein sachlicher Inhalt eine normative Grundlage habe. Eine gesetzliche Ermächtigung zur hoheitlichen Geltendmachung des behaupteten Schadensersatzanspruchs finde sich weder im Soldatengesetz - SG - vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 114) in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes vom 28. März 1960 (BGBl. I S. 206) noch in anderen Vorschriften des geschriebenen Rechts. Der Umstand allein, daß der Soldat durch die Begründung des Wehrdienstverhältnisses der Befehls- und der Organisationsgewalt des Dienstherrn unterworfen werde, ermächtige den Dienstherrn noch nicht, alle Ansprüche gegen den Soldaten einseitig durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Der Verwaltungsakt sei zwar in der Regel das zulässige Mittel zur Konkretisierung und Individualisierung des abstraktgenerellen Gesetzes. Das gelte vor allem auch für die Verwirklichung der Ansprüche des Dienstherrn gegen den Beamten im Rahmen des öffentlichen Dienstrechts. Das Recht des Dienstherrn, auch ohne ausdrückliche Ermächtigung Ansprüche gegen den Gewaltunterworfenen hoheitlich zu regeln, müsse indessen auf solche Ansprüche beschränkt sein, die in dem Wesen und in dem institutionellen Zweck des besonderen Gewaltverhältnisses ihre Rechtsgrundlage hätten; nur insoweit könne das gegenseitige Rechte und Pflichten besonderer Art umschreibende besondere Gewaltverhältnis anstelle einer Norm des geschriebenen Rechts als Ermächtigung zu einer hoheitlichen Regelung angesehen werden. Daß der Schadensersatzanspruch aus § 24 SG ein solcher "genuin hoheitlicher Anspruch des Dienstherrn" sei, erscheine schon deshalb zweifelhaft, weil unter den gleichen Voraussetzungen auch der Arbeiter und Angestellte im öffentlichen. Dienst zivilrechtlich seinem Dienstherrn gegenüber zum Schadensersatz verpflichtet sei, ohne daß dieser seine Forderung hoheitlich feststellen könne. Der Soldat dürfe aber jedenfalls deshalb nicht durch Verwaltungsakt zum Schadensersatz herangezogen werden, weil die Zulässigkeit einer einseitigen Festsetzung solcher Ansprüche im Erstattungsgesetz - ErstG - vom 18. April 1937 in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Januar 1951 (BGBl. I S. 109) abschließend normiert sei. Andere als die in diesem Gesetz geregelten Ersatzansprüche des Dienstherrn gegen den Beamten oder Soldaten dürften nicht durch Verwaltungsakt festgesetzt werden. Die durch dieses Gesetz geschaffene Rechtslage sei durch das Bundesbeamtengesetz - BBG - vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 551) und durch das Soldatengesetz nur insoweit geändert worden, als nunmehr für die Schadensersatzansprüche des Dienstherrn der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei. Die Zuweisung der Schadensersatzstreitigkeiten an die Verwaltungsgerichte habe nur verfahrensrechtliche Bedeutung, es könne aus ihr aber keine dem materiellen Recht zugehörende Befugnis zur hoheitlichen Regelung der Ansprüche hergeleitet werden. Im übrigen widerlegten gerade § 172 Abs. 2 BBG und § 59 Abs. 2 SG die Auffassung, daß sich im besonderen Gewaltverhältnis der Dienstherr und der Gewaltunterworfene in allen Beziehungen verfahrensmäßig im Verhältnis der über- und Unterordnung gegenüberstünden.

Mit der Revision begehrt die Beklagte die Aufhebung des Berufungsurteils und die Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung an das Verwaltungsgericht. Sie vertritt die Auffassung, sie könne den Soldaten mittels Verwaltungsaktes zum Schadensersatz heranziehen.

Der Kläger hat sich zur Revision nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet.

Der nach § 59 SG in Verbindung mit § 42 VwGO statthaften Anfechtungsklage gegen den den Kläger belastenden Bescheid ist das gesetzlich vorgeschriebene Vorverfahren vorausgegangen. Der Kläger hat, da er im Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheides bereits nicht mehr Soldat war, zutreffend nicht die Beschwerde nach § 22 der Wehrbeschwerdeordnung vom 23. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1066), jetzt gültig in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Wehrdisziplinarordnung vom 9. Juli 1961 (BGBl. I S. 689), sondern den Widerspruch eingelegt (BVerwGE 18, 283).

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten zu Unrecht als unzulässig aufgehoben.

Der erkennende Senat hat bereits in dem schon genannten Urteil BVerwGE 18, 283 entschieden, daß der Bund den Soldaten mittels Verwaltungsaktes zur Leistung des Schadensersatzes nach § 24 SG verpflichten kann. Im Anschluß an dieses Urteil hat der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 17. September 1964 - BVerwG II C 147.61 - die gleiche Auffassung zu den beamtenrechtlichen Haftungsvorschriften des § 78 Abs. 1 BBG und des § 84 Abs. 1 des Beamtengesetzes Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juni 1962 (GV NW S. 272) vertreten. Die dem Berufungsurteil zugrunde liegenden Erwägungen geben keine Veranlassung, diese Auffassung aufzugeben. Es ist zwar richtig, daß nicht jeder öffentlich-rechtliche Anspruch einseitig durch Verwaltungsakt geregelt werden kann. Das rechtfertigt jedoch nicht den vom Berufungsgericht daraus gezogenen Schluß, ein Verwaltungsakt sei nur zulässig, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Bestimmung die Regelung des Anspruches durch Verwaltungsakt zulasse. Die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der hoheitlichen Geltendmachung des Anspruchs hängt vielmehr davon ab, in welchem Verhältnis die vom Anspruch berührten Rechtsträger einander gegenüberstehen. Steht der Anspruch der vollziehenden Gewalt gegen eine Person zu, die ihr bezüglich des Anspruches auf Grund einer Rechtsnorm gewaltunterworfen ist, so ist die vollziehende Gewalt befugt, den Anspruch hoheitlich zu verwirklichen. Besteht dagegen hinsichtlich des Anspruchs ein Gleichordnungsverhältnis zwischen dem Anspruchsberechtigten und dem Verpflichteten, so ist die Anspruchsverwirklichung mit hoheitlichen Mitteln ausgeschlossen. Das folgt aus dem Grundsatz des deutschen Verwaltungsrechts, daß die Organe der öffentlichen Gewalt diejenigen Rechtsbeziehungen, bezüglich derer sie dem einzelnen hoheitlich gegenüberstehen, hoheitlich, d.h. einseitig und - vorbehaltlich der Nachprüfung durch die Gerichte - verbindlich regeln können, soweit nichts anderes vorgeschrieben ist. Dieser Grundsatz ist mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar; denn er besagt nicht etwa, daß die Verwaltung innerhalb eines gesetzlich begründeten Hoheitsverhältnisses dem einzelnen gegenüber frei schalten und walten könne. Ihr Tätigwerden ist vielmehr - jedenfalls soweit ihre Maßnahmen belastender Art sind - davon abhängig, daß Gesetz und Recht die jeweiligen Maßnahmen gebieten oder zulassen, indem sie deren Voraussetzungen, Inhalt und Umfang bestimmen. Die Befugnis, eine sachlich-rechtlich zulässige Maßnahme hoheitlich zu treffen, ist, sofern Gesetz und Recht im Einzelfalle nichts Abweichendes bestimmen, die Folge des für die jeweiligen Rechtsbeziehungen gesetzlich begründeten Unterordnungsverhältnisses. Daß der Bund dem Soldaten kraft Gesetzes in seinen Rechtsbeziehungen aus dem Wehrdienstverhältnis hoheitlich gegenübersteht, bedarf keiner weiteren Darlegung. Das gilt auch für die in § 24 SG begründete Haftung des Soldaten wegen einer Verletzung seiner durch das Wehrdienstverhältnis begründeten Dienstpflichten.

Hiernach kommt es auf die Erwägungen nicht an, die das Berufungsgericht zur Qualifizierung des Schadensersatzanspruches aus § 24 SG unter dem Gesichtspunkt des sogenannten "besonderen Gewaltverhältnisses" angestellt hat; denn die Befugnis zur Verwirklichung von Ansprüchen der Verwaltung durch Verwaltungsakt in den Fällen, in denen über die Verfahrensweise nichts bestimmt ist, ist entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht auf sogenannte "besondere Gewaltverhältnisse" beschränkt, sondern hängt allein davon ab, ob die Verwaltung dem Verpflichteten in bezug auf den Anspruch hoheitlich gegenübersteht. Abgesehen davon könnte diesen Erwägungen des Berufungsgerichts nicht gefolgt werden. Es meint, das auch von ihm anerkannte Recht des Dienstherrn, ohne besondere gesetzliche Ermächtigung innerhalb des "besonderen Gewaltverhältnisses" Ansprüche gegen den Beamten oder Soldaten mittels Verwaltungsaktes zu verfolgen, müsse auf solche Ansprüche beschränkt sein, die in dem Wesen und in dem institutionellen Zweck des "besonderen Gewaltverhältnisses" ihren Rechtsgrund hätten. Das sei bei dem Haftungsanspruch schon deshalb zweifelhaft, weil der entsprechende Anspruch gegenüber dem zum Schadensersatz verpflichteten Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes auch nicht hoheitlich verwirklicht werden könne. Der Umstand, daß im Rahmen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses überhaupt kein Verwaltungsakt ergehen kann, schließt es jedoch schlechthin aus, die Zulässigkeit eines Verwaltungsaktes gegenüber einem Soldaten danach zu beurteilen, ob bei äußerlich gleichen Umständen gegenüber einem Angestellten und Arbeiter ein Verwaltungsakt zulässig wäre.

Auch die gegen die Heranziehung des Soldaten zum Schadensersatz durch Verwaltungsakt aus dem Erstattungsgesetz und aus § 59 Abs. 2 SG sowie aus § 172 Abs. 2 BBG hergeleiteten Bedenken des Berufungsgerichts greifen nicht durch. Der Senat hat im Urteil BVerwGE 18, 283 näher dargelegt, daß es schon zweifelhaft sei, ob die Soldaten, die zwar neben den Beamten, Angestellten und Arbeitern als haftende Personen im Sinne des § 2 ErstG in Betracht kommen können, überhaupt zum originär-haftenden Personenkreis des § 1 ErstG zählen (BVerwGE 18, 283 [286]). In dem den Schadensersatzanspruch gegen einen Beamten betreffenden Urteil des II. Senats vom 17. September 1964 ist weiter ausgeführt, es lasse sich aus der Fortgeltung des Erstattungsgesetzes, nicht herleiten, daß der Dienstherr die im Erstattungsgesetz nicht aufgeführten Ersatzansprüche nicht durch Verwaltungsakt geltend machen dürfe. Dem schließt sich der erkennende Senat an. Das Erstattungsgesetz regelt das Erstattungsverfahren für bestimmte Schadenstatbestände. Über die Frage, wie beim Vorliegen anderer Schadenstatbestände zu verfahren ist, enthält das Erstattungsgesetz keine Vorschriften. Daß nach dem früheren Rechtszustand in den im Erstattungsgesetz nicht angesprochenen Fällen dem Dienstherrn neben der Aufrechnung nur die Möglichkeit verblieb, seinen Anspruch im Klagewege zu verfolgen, ist nicht eine Rechtsfolge aus dem Erstattungsgesetz. Das hatte seinen Grund vielmehr darin, daß alle vermögensrechtlichen Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis, also auch Schadensersatzansprüche des Dienstherrn, dem ordentlichen Rechtsweg zugewiesen waren, so daß aus diesem Grunde eine vorgreifliche hoheitliche Anspruchsregelung ausgeschlossen war. Mit der Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges für alle Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis wurde zwar unmittelbar nur eine die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte begründende Rechtswegregelung getroffen. Als mittelbare Folge entfiel indessen auch die aus der Natur des Klagezwanges vor den ordentlichen Gerichten sich ergebende Sperre, die einer verbindlichen Regelung der Rechtsbeziehungen vermögensrechtlicher Art durch den Dienstherrn, entgegenstand. Wo die Verfassung auch heute noch eine solche Sperre bestehen läßt - wie im Art. 34 Satz 3 GG - ist nach wie vor die Regelung durch Verwaltungsakt ausgeschlossen. Daß auch der frühere Gesetzgeber von der Wechselwirkung der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte auf die Zulässigkeit von Verwaltungsakten und umgekehrt ausging, wird ganz deutlich aus der Rechtswegregelung des Erstattungsgesetzes. § 8 Abs. 1 dieses Gesetzes hat für diejenigen Fälle, in denen das Erstattungsgesetz vermögensrechtliche Ansprüche des Dienstherrn einer hoheitlichen Regelung im Erstattungsverfahren zugänglich gemacht hat, den Verwaltungsrechtsweg eröffnet. § 13 ErstG schob zwar das Inkrafttreten des § 8 Abs. 1 bis zur Errichtung des Reichsverwaltungsgerichts hinaus und erhielt bis dahin die bisherige Zuständigkeit der - ordentlichen - Gerichte aufrecht. Diese Übergangslösung beeinträchtigt jedoch nicht die Grundentscheidung des Gesetzes.

Das Oberverwaltungsgericht meint schließlich, § 172 Abs. 2 BBG und § 59 Abs. 2 SG widerlegten die Auffassung, daß sich Dienstherr und Gewaltunterworfener in allen Beziehungen verfahrensmäßig im Verhältnis der über- und Unterordnung entgegenstünden. Das ist richtig, doch ergibt sich daraus nicht, daß der Anspruch aus § 24 SG nicht hoheitlich verwirklicht werden dürfe. Die genannten Vorschriften regeln nur den Rechtsweg für Klagen des Dienstherrn, falls dieser klagt, sie bestimmen aber nicht, in welchen Fällen er klagen muß. Sie haben auch dann einen Sinn, wenn das hoheitliche Gewaltverhältnis, wie oben dargelegt, die aus dem Wehrdienstverhältnis herrührenden Haftungsbeziehungen zwischen den Soldaten und dem Bund ergreift. Dieser Umstand ermächtigt zwar den Bund zur hoheitlichen Regelung, schließt aber nicht aus, daß er den Klageweg beschreitet, wenn ihm dies zweckmäßig erscheint (zum letzteren: Urteil vom 17. Juli 1963 - BVerwG VI C 173.61 -, Buchholz BVerwG 237.7, § 84 Nr. 1).

Hiernach waren die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben. Da das Verwaltungsgericht den angegriffenen Bescheid für unzulässig gehalten und deshalb die mit diesem Bescheid angefochtene Verpflichtung des Klägers zur Schadensersatzleistung sachlich nicht geprüft hat, war die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.