I.

Die Kläger, die die libanesische Staatsangehörigkeit besitzen, wenden sich dagegen, daß der Beklagte die Kläger zu 1 und 2 aufgefordert hat, das Stadtgebiet von G. zu verlassen und nach Baden-Württemberg zurückzukehren.

Die Klägerin zu 1 sowie ihr Ehemann, der Kläger zu 2, reisten im Juni 1905 nach Berlin (West) ein und stellten hier beim Polizeipräsidenten jeweils einen Asylantrag. Der Polizeipräsident wies sie hinsichtlich ihres weiteren Aufenthalts für die Dauer des Asylverfahrens dem Land Baden-Württemberg zu. Dementsprechend begaben sich die Kläger zu 1 und 2 mit ihrer inzwischen geborenen Tochter Zeinab, der früheren Klägerin zu 3, nach Baden-Württemberg und wurden dort nach H. am Neckar verteilt, wo sie in einer Sammelunterkunft für Asylbewerber lebten.

Im September 1985 begaben sie sich nach Rheinland-Pfalz. Dort stellten sie bei der Zentralen Anlaufstelle in I. einen weiteren Asylantrag und gaben dabei vor, gerade aus dem Libanon gekommen zu sein. Sie wurden darauf dem Landkreis M. zugewiesen und wohnten in der Ortschaft B.. Anfang Januar 1986 begaben sie sich sodann nach G.. Hier stellten sie erneut einen Asylantrag und nahmen später den in Rheinland-Pfalz gestellten Antrag zurück. Am 1. Januar 1987 wurde in G. die Tochter Sekna, die Klägerin zu 4, geboren, die durch Bescheid der Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge in Nordrhein-Westfalen vom 18. März 1987 dem Lande Baden-Württemberg zugewiesen wurde. Am 9. März 1987 nahmen die Kläger zu 1 und 2 sämtliche Asylanträge zurück und beantragten bei dem Beklagten die Erteilung von Duldungen aus humanitären Gründen. Duldungsbescheinigungen waren ihnen bereits in der Vergangenheit erteilt worden. Sie trugen teils den Zusatz: "Asylfolgeantragsteller", teils den Zusatz: "Die Duldung erlischt vorzeitig mit der Zuweisung in ein anderes Bundesland." Am 21. August 1987 stellten die Kläger bei der Ausländerbehörde in D. erneut einen Asylantrag.

Durch Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 forderte der beklagte Oberstadtdirektor die Kläger zu 1 und 2 sowie "ein Kind" auf, unverzüglich das Stadtgebiet von G. zu verlassen und sich nach H. zu begeben.

Den hiergegen eingelegten Widerspruch, mit dem gleichzeitig die in D. gestellten Asylanträge zurückgenommen wurden, wies der Regierungspräsident in Münster mit der Maßgabe zurück, daß die Widerspruchsführer verpflichtet seien, nach Baden-Württemberg zur dortigen Anlaufstelle zurückzukehren.

Das Verwaltungsgericht hat der von den Klägern darauf erhobenen Klage stattgegeben.

Im Berufungsverfahren haben die Beteiligten den Rechtsstreit bezüglich des Kindes Zeinab, der früheren Klägerin zu 3, übereinstimmend für erledigt erklärt. Insoweit hat das Berufungsgericht das Verfahren eingestellt. Im übrigen hat es auf die Berufung des beklagten Oberstadtdirektors das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die gegen die Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 erhobene Klage abgewiesen.

Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Berufung sei zulässig, obwohl das Verwaltungsgericht sie nicht zugelassen habe. Das sei auch nicht erforderlich gewesen. Es liege nämlich keine Rechtsstreitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz im Sinne des § 32 Abs. 1 AsylVfG vor, da die im Streit befindliche Ordnungsverfügung auf § 14 des nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetzes gestützt sei. Diese sei auch rechtmäßig. Durch die Zuweisungsentscheidung des Polizeipräsidenten von Berlin sei nicht nur die Verpflichtung der Kläger zu 1 und 2 begründet worden, sich nach Baden-Württemberg zu begeben, sondern auch dort zu verweilen. Weiterhin knüpfe sich an die Zuweisungsentscheidung nach dem Sinn und Zweck des Verteilungsverfahrens auch die Verpflichtung des Asylbewerbers, im Falle des Zuwiderhandelns gegen seine Verweilpflicht in das zugewiesene Bundesland zurückzukehren. Diese Rückkehrverpflichtung sei allerdings nicht unmittelbarer Inhalt der Zuweisungsentscheidung, da sich deren "Aufforderungsteil" mit dem Eintreffen des Asylbewerbers an der angegebenen Stelle (§ 22 Abs. 8 AsylVfG) verbraucht habe. Sie bedürfe daher der Umsetzung im Einzelfall. Damit stelle die Zuweisungsentscheidung keine taugliche Grundverfügung zur Vollziehung der Rückkehrverpflichtung dar. Die Zuweisungsstellen würden mit der Erzwingung der Rückkehr des Asylbewerbers für den Bereich der Zuweisung im Wege der Verwaltungsvollstreckung ihre Sachkompetenz als Vollzugsbehörde überschreiten. Schon daraus folge, daß die den Zuweisungsstellen durch § 22 AsylVfG verliehenen Eingriffsbefugnisse nicht derart abschließend seien, daß für den Beklagten als allgemeine Ausländerbehörde ein Rückgriff auf § 14 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetzes zur Durchsetzung der Rückkehrverpflichtung von Rechts wegen ausgeschlossen sei. Der Beklagte sei daher befugt gewesen, nach dieser Vorschrift die Rückkehr der Kläger zu 1 und 2 nach Baden-Württemberg anzuordnen und so der aus der Zuweisungsentscheidung folgenden Rückkehrpflicht Geltung zu verschaffen. Die Zuweisungsentscheidung habe ihre Wirkung auch nicht durch die Rücknahme der Asylanträge verloren. Zwar seien die Kläger zu 1 und 2 dem Land Baden-Württemberg ausdrücklich nur für die Dauer des Asylverfahrens zugewiesen worden. Nach gefestigter, am Regelungszweck insbesondere des § 22 Abs. 1 AsylVfG orientierter Rechtsprechung bedeute "Dauer des Asylverfahrens" jedoch Dauer des infolge der Asylantragstellung ermöglichten Aufenthalts. Deshalb bleibe eine nach § 22 AsylVfG ausgesprochene Zuweisung auch nach einer Rücknahme des Asylantrags oder nach einem sonstigen erfolglosen Abschluß des Asylverfahrens so lange wirksam, bis entweder die Zuweisungsentscheidung förmlich aufgehoben worden oder der betreffende ehemalige Asylbewerber tatsächlich ausgereist oder aber dessen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland durch eine ausländerbehördliche Entscheidung asylverfahrensunabhängig legitimiert worden sei. Das sei bei den Klägern nicht der Fall. Soweit der Beklagte den Klägern zu 1 und 2 Duldungen erteilt habe, sei dies gerade nicht asylverfahrensunabhängig geschehen.

Mit ihrer Revision machen die Kläger geltend: Das Berufungsgericht hätte über die vom Verwaltungsgericht nicht zugelassene Berufung des Beklagten sachlich nicht entscheiden dürfen, weil es sich um eine Rechtsstreitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz im Sinne des § 32 Abs. 1 AsylVfG handele. Entgegen der formalen Betrachtungsweise des Oberverwaltungsgerichts sei entscheidend, daß der Beklagte mit der auf die Generalklausel gestützten Ordnungsverfügung Pflichten durchsetzen wolle, die ihre Rechtsgrundlage im Asylverfahrensgesetz fänden und dies bestimmend für die Einordnung des Verfahrens sei. - Weiterhin verstoße das angefochtene Urteil gegen das bundesrechtliche Spezialitätsprinzip und gegen § 22 Abs. 5 AsylVfG, weil es annehme, § 22 AsylVfG enthalte keine Ermächtigungsgrundlage, einen Asylbewerber zur Rückkehr an den Zuweisungsort zu bewegen, so daß die ordnungsbehördliche Generalklausel anwendbar sei. Zu diesem Ergebnis gelange das Oberverwaltungsgericht nur durch eine als künstlich zu bewertende Aufspaltung der Zuweisungsentscheidung in eine "Reiseverpflichtung", "Verweilpflicht" und "Rückkehrverpflichtung" des Asylbewerbers. Wenn der Zuweisungsbescheid einen vollziehbaren Befehl enthalte und wenn er darüber hinaus zutreffend als Dauerverwaltungsakt qualifiziert werde, verbiete sich die Annahme, mit dem Eintreffen des Asylbewerbers am Zuweisungsort entfalle jeder vollstreckbare Inhalt der Zuweisungsentscheidung. Für den Gesetzgeber sei es selbstverständlich gewesen, daß sich der Ausländer gemäß § 22 Abs. 8 AsylVfG nicht nur einmal zu der in der Zuweisungsentscheidung angegebenen Stelle zu begeben habe, sondern daß diese Pflicht als unmittelbarer, vollstreckbarer Inhalt des Zuweisungsbescheids immer dann bestehe, wenn sich der Ausländer nicht am Zuweisungsort aufhalte. Sei damit aber der Fall eines den Zuweisungsort verlassenden Asylbewerbers in § 22 Abs. 5, Abs. 8 AsylVfG abschließend geregelt und sähen diese Normen insbesondere auch eine Vollziehung der Rückkehrpflicht mit Zwangsmitteln aufgrund der Zuweisungsentscheidung vor, sei für den Erlaß selbständiger, auf die ordnungsbehördliche Generalklausel gestützter Verfügungen kein Raum. Selbst wenn aber besondere Ordnungsverfügungen erforderlich sein sollten, sei dafür nicht die örtliche Ausländerbehörde zuständig. Vielmehr machten es Sinn und Zweck des Verteilungsverfahrens erforderlich, daß verbindliche Entscheidungen über den Aufenthaltsort eines Asylbewerbers nicht von den betroffenen Ländern und Gemeinden, sondern von einer zentralen Stelle getroffen würden. Das sei kraft Zusammenhangs die Stelle, die für den Erlaß des Zuweisungsbescheides zuständig gewesen sei. Die Ordnungsverfügung des Beklagten sei schließlich auch deshalb rechtswidrig, weil die Kläger zu 1, 2 und 4 nicht mehr verpflichtet seien, sich nach Baden-Württemberg zu begeben. Der die Kläger zu 1 und 2 betreffende Zuweisungsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 2. Juli 1985 und der die Klägerin zu 4 betreffende Bescheid der Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge in Nordrhein-Westfalen vom 18. März 1987 führten die Rechtsfolgen des § 22 Abs. 2, Abs. 8 AsylVfG nicht bzw. nicht mehr herbei. Für den Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin folge dies schon daraus, daß die Kläger zu 1 und 2 am 1. Oktober 1985 durch die Zentrale Anlaufstelle des Landes Rheinland-Pfalz in I. dem Kreis M. zugewiesen worden seien. Der damit erlassene Befehl, sich an diesen Ort zu begeben, habe die Verpflichtung zum Aufenthalt in Baden-Württemberg aufgehoben bzw. wirkungslos gemacht. Jedenfalls hätten sich die die Kläger zu 1 und 2 betreffenden Zuweisungsbescheide mit Rücknahme der Asylanträge erledigt. Der die Klägerin zu 4 betreffende Zuweisungsbescheid sei von Anfang an rechtswidrig gewesen, da er nach Rücknahme des Asylantrages und damit nach Beendigung des Asylverfahrens ergangen sei. Die in dem angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, eine Zuweisung bleibe auch nach einer Rücknahme des Asylantrages so lange wirksam, bis sie entweder förmlich aufgehoben werde oder der betreffende ehemalige Asylbewerber ausreise oder der Aufenthalt durch eine ausländerbehördliche Entscheidung asylverfahrensunabhängig legitimiert werde, sei mit § 22 AsylVfG unvereinbar und verletze die Kläger in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG. Wortlaut und Systematik des Asylverfahrensgesetzes stützten nicht die Annahme, das Asylverfahren dauere über eine bestands- oder rechtskräftige Entscheidung oder die Rücknahme des Asylantrages hinaus an. Die gegenteilige Auffassung lasse sich insbesondere nicht aus § 26 Abs. 1, § 28 Abs. 1 und 2 AsylVfG folgern. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung fehle. Solange sie nicht bestehe, könne ein ehemaliger Asylbewerber nach Rücknahme oder unanfechtbarer Ablehnung seines Asylantrags aufgrund einer Zuweisungsentscheidung nicht zum Aufenthalt an einem bestimmten Ort gezwungen werden. Der darin liegende Eingriff in seine allgemeine Handlungsfreiheit sei nicht durch ein Gesetz gedeckt, da die erweiternde Auslegung des Begriffs "Dauer des Asylverfahrens" die Grenzen des Wortsinns überschreite und dem Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufe.

Der sich am Verfahren beteiligende Oberbundesanwalt hält die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung für zutreffend und trägt dazu vor: Die Frage, ob ein Asylbewerber gezwungen werden könne, in das Bundesland, dem er ursprünglich zugewiesen worden sei, zurückzukehren, sei zu bejahen. Der Zweck der gleichmäßigen Verteilung der Asylbewerber würde nachhaltig vereitelt, wenn sich die Zuweisungsentscheidung in einer Reiseverpflichtung des einzelnen Asylbewerbers erschöpfte. Vielmehr gehe mit ihr eine Verweilpflicht einher. Diesem Zweck würde darüber hinaus nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn dieser Verweilpflicht nicht auch eine Rückkehrpflicht desjenigen Asylbewerbers korrespondierte, der ohne Genehmigung das ihm zugewiesene Bundesland verlasse. Bedenken gegen diese Auslegung könnten insbesondere nicht mit Blick auf das in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG verfassungsrechtlich verankerte Gebot der Bestimmtheit von Gesetzen geltend gemacht werden. Ein Gesetz sei tatbestandlich so klar zu fassen, daß der Bürger erkennen könne, was von ihm verlangt werde.

Diesen Anforderungen werde § 22 AsylVfG gerecht. Es genüge, wenn der Gesetzgeber eine mit der Zuweisung einhergehende Reiseverpflichtung des Asylbewerbers normiere. Der betroffene Asylbewerber könne dann ohne weiteres erkennen, daß er gemäß § 22 Abs. 1 AsylVfG für die Dauer des Asylverfahrens diesem Bundesland zugewiesen sei. Rechtsgrundlage für die Durchsetzung der Rückkehrpflicht könne nur die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG des Landes Nordrhein-Westfalen sein. § 22 AsylVfG stelle in dieser Hinsicht keine Ermächtigungsnorm dar. Das Berufungsgericht habe in diesem Zusammenhang zutreffend festgestellt, daß dies einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes darstellen würde. Zwar sei es für den betroffenen Asylbewerber nicht erkennbar, wie das Gebot einer Rückkehr durchgesetzt werden könne. Insofern könne dem Gesetz nur eine tatbestandliche Pflicht entnommen werden, ohne daß eine Rechtsfolge bei einer Zuwiderhandlung normiert sei. Der Zuweisungsbescheid sei deshalb vollstreckungsfähig nur in dem Umfang, wie dem Asylbewerber die Pflicht auferlegt werde, sich unverzüglich in das Bundesland zu begeben, dem er zugewiesen sei, nicht aber hinsichtlich der Verweilpflicht und der Rückkehrpflicht bei Verstoß gegen die Verweilpflicht. Gleichwohl bedeute dies nicht, daß die Pflicht des Asylbewerbers, in das Bundesland zurückzukehren, dem er zugewiesen sei, verwaltungsrechtlich nicht durchgesetzt werden könne. Dem Gesetzesvorbehalt werde insoweit durch § 14 Abs. 2 Satz 2 OBG Rechnung getragen. Die aufgrund von § 22 Abs. 5 und Abs. 8 AsylVfG verliehenen Eingriffsbefugnisse seien erkennbar nicht abschließend, da ein Verstoß gegen die Verweil- und Rückkehrpflicht andernfalls sanktionslos bleibe, was zu einer Privilegierung des Asylbewerbers führe, der sich gerade nicht an die durch den Zuweisungsbescheid konkretisierten Verhaltenspflichten halte. Deshalb sei die Ausländerbehörde, in deren Bezirk sich ein Asylbewerber entgegen der Zuweisungsentscheidung und der damit einhergehenden Verweilpflicht aufhalte, für die Durchsetzung der Rückkehrverpflichtung zuständig. - Durch die Rücknahme der Asylanträge sei die Zuweisungsentscheidung nicht hinfällig geworden. Gemäß § 22 Abs. 1 AsylVfG habe ein Asylbewerber während der Dauer des Asylverfahrens keinen Anspruch darauf, sich in einem bestimmten Bundesland aufzuhalten. Das Asylverfahren werde weder durch die Rücknahme der Asylanträge noch dadurch beendet, daß der Aufenthalt eines Ausländers, der seinen Asylantrag zurückgenommen habe, geduldet werde. Unmittelbare Rechtsfolge der Rücknahme der Asylanträge sei, daß gemäß § 20 Abs. 3 Nr. 2 AsylVfG die Aufenthaltsgestattung erlösche. Dadurch unterliege der Ausländer der im Ausländergesetz normierten Ausreisepflicht. Solange diese bestehe, dauere das Asylverfahren an. Unter Dauer des Asylverfahrens sei daher das gesamte Verfahren einschließlich seiner aufenthaltsrechtlichen Abwicklung zu verstehen. Aufenthaltsrechtlich abgewickelt sei das Asylverfahren jedoch erst, wenn der Ausländer entweder seiner Ausreisepflicht nachgekommen sei oder aber sein Aufenthalt durch eine nach allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen zu beurteilende Aufenthaltsgenehmigung erlaubt sei. Eine bloße Duldung reiche nicht aus, da sie die Ausreisepflicht gerade unberührt lasse.

II.

Die Revision der Kläger ist unbegründet.

Das angefochtene Urteil verstößt mit seiner Auffassung, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 24. September 1987 sei rechtmäßig, nicht gegen Bundesrecht. Diese Ordnungsverfügung in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 1988 und die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht abgegebenen Erklärungen erhalten hat, ist allein Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, so daß auf die Ausführungen der Revision nicht einzugehen ist, die sich mit der gegenüber der Klägerin zu 4 ergangenen Zuweisungsentscheidung der Landesstelle für Aussiedler, Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge in Nordrhein-Westfalen vom 18. März 1987 befassen.

Entgegen der Ansicht der Revision ist das Urteil des Berufungsgerichts zunächst in prozessualer Hinsicht nicht deshalb fehlerhaft, weil das Oberverwaltungsgericht in eine Prüfung der Begründetheit der vom Beklagten eingelegten Berufung eingetreten ist, obwohl das Verwaltungsgericht in seinem die Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 aufhebenden Urteil die Berufung nicht zugelassen hat. Diese war nämlich auch ohne Zulassung statthaft. Eine Berufungszulassung wäre nur dann erforderlich gewesen, wenn es sich bei der von den Klägern gegen die Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 erhobenen Anfechtungsklage um eine Rechtsstreitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz im Sinne des § 32 Abs. 1 AsylVfG handeln würde. Das ist - wie das Berufungsgericht richtig gesehen hat - jedoch nicht der Fall. Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz sind alle gerichtlichen Streitigkeiten, die ihre rechtliche Grundlage im Asylverfahrensgesetz haben (GK-AsylVfG § 32 Rdnr. 50). Ob dies so ist, richtet sich, wenn es sich - wie hier - um die Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts gegenüber einem Ausländer handelt, allein danach, auf welche Rechtsvorschrift die Behörde ihre Maßnahme tatsächlich gestützt hat. Ist dies eine solche des Asylverfahrensgesetzes, liegt eine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz vor. Ist die Maßnahme hingegen auf eine andere Rechtsvorschrift gestützt, liegt eine Rechtsstreitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz selbst dann nicht vor, wenn sie bei zutreffender rechtlicher Beurteilung in dieser keine Stütze findet, sondern nur nach Maßgabe der Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes hätte erlassen werden dürfen. Letzteres ist allein eine Frage der Begründetheit der von dem Ausländer gegen die Maßnahme erhobenen Anfechtungsklage. Im vorliegenden Fall ist die Ordnungsverfügung des Beklagten auf § 14 des nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetzes (OBG NW) gestützt. Es handelt sich damit um eine Rechtsstreitigkeit nach diesem Gesetz und nicht um eine solche nach dem Asylverfahrensgesetz.

Auch in der Sache selbst hält das angegriffene Urteil der rechtlichen Überprüfung stand. Das Berufungsgericht hat in Einklang mit Bundesrecht entschieden, daß die in der Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 enthaltene, nunmehr nur noch gegen die Kläger zu 1 und 2 gerichtete Aufforderung, nach Baden-Württemberg zur dortigen Zentralen Anlaufstelle zurückzukehren, rechtmäßig ist und damit auch die Klägerin zu 4, die nicht Adressat dieser Aufforderung ist, mit ihrer gegen die Ordnungsverfügung erhobenen Klage keinen Erfolg haben kann.

Das Berufungsgericht hat in dieser Hinsicht zunächst im Ergebnis zutreffend angenommen, daß Ausländer, die - wie hier die Kläger zu 1 und 2 in Berlin - einen Asylantrag gestellt haben und gemäß § 22 Abs. 5 AsylVfG einem bestimmten Bundesland (hier: Baden-Württemberg) zugewiesen worden sind, grundsätzlich verpflichtet sind, dorthin zurückzukehren, wenn sie ihren Aufenthalt ohne Erlaubnis auf Dauer in ein anderes Bundesland (hier: Nordrhein-Westfalen) verlegen. Diese Rückkehrpflicht ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz, daß derjenige, der einen rechtswidrigen Zustand geschaffen hat, zu dessen Beseitigung verpflichtet ist: Nach § 22 Abs. 1 AsylVfG hat ein Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, keinen Anspruch darauf, sich für die Dauer des Asylverfahrens in einem bestimmten Lande oder an einem bestimmten Ort aufzuhalten. Vielmehr bestimmt ein Beauftragter der Bundesregierung oder eine - bisher nicht errichtete - Zentralstelle der Länder das Land, in dem sich dieser Ausländer aufzuhalten hat. Die in Ausführung dieser verwaltungsinternen Bestimmung unter Berücksichtigung der in § 22 Abs. 6 AsylVfG angeführten Umstände gegenüber dem Ausländer zu erlassende Zuweisungsentscheidung nach § 22 Abs. 5 AsylVfG hat deshalb in erster Linie eine Aufenthaltsbestimmung zum Inhalt. Als deren Folge verpflichtet § 22 Abs. 8 AsylVfG den Ausländer, sich unverzüglich zu der in der Zuweisungsentscheidung angegebenen Stelle zu begeben. Diese Verpflichtung wird durch die Zuweisungsentscheidung in zweiter Linie im Einzelfall konkretisiert. Die in der Zuweisungsentscheidung enthaltene Aufenthaltsbestimmung wirkt - wie das Berufungsgericht zutreffend annimmt - rechtsgestaltend in der Weise, daß ein rechtmäßiger Aufenthalt nur in dem Lande begründet werden kann, dem der Ausländer zugewiesen worden ist. Diese Wirkung bleibt so lange bestehen, bis die Zuweisungsentscheidung aufgehoben oder sonst gegenstandslos geworden ist. Verläßt der Ausländer das Land, das ihm als Aufenthalt zugewiesen ist, und begibt er sich in ein anderes Land, um sich dort auf Dauer aufzuhalten, ist dieser Aufenthalt deshalb rechtswidrig. Diesen von ihm geschaffenen rechtswidrigen Zustand zu beseitigen ist der Ausländer in der Weise verpflichtet, daß er in das Land, dem er zugewiesen wurde, zurückkehrt. Die Rückkehrpflicht ist daher - anders, als das Berufungsgericht angenommen hat - nicht Ausfluß eines bereits der Zuweisungsentscheidung mittelbar innewohnenden Rückkehrbefehls, sondern sie wird dadurch ausgelöst, daß der Ausländer durch sein eigenes Verhalten einen rechtswidrigen Zustand geschaffen hat. Zu einer von der Revision bemängelten künstlichen Aufspaltung des Inhalts der Zuweisungsentscheidung in eine Reiseverpflichtung, Verweilpflicht und Rückkehrverpflichtung kommt es daher nicht.

Hieraus ergibt sich zugleich, daß - wie die Vorinstanz ebenfalls ohne Rechtsverstoß angenommen hat - allein der Beklagte zur Durchsetzung der demnach mit dem Verlassen Baden-Württembergs entstandenen Rückkehrverpflichtung der Kläger zu 1 und 2 befugt war, nachdem diese in G. ihren Aufenthalt genommen hatten. Der Polizeipräsident in Berlin (jetzt: das Landeseinwohneramt), der die Kläger zu 1 und 2 durch Bescheid vom 2. Juli 1985 dem Lande Baden-Württemberg gemäß § 22 Abs. 5 AsylVfG zugewiesen hatte, besaß dazu als Zuweisungsbehörde keine Kompetenz. Diese war auf den Erlaß der Zuweisungsentscheidung beschränkt. Die Zuweisungsentscheidung hinwiederum erschöpfte sich - wie ausgeführt - in der Aufenthaltsbestimmung und der Pflicht, sich nach Baden-Württemberg zu begeben. Diese - an sich vollstreckungsfähige - Verpflichtung haben die Kläger zu 1 und 2 erfüllt. Die Aufenthaltsbestimmung ist als rechtsgestaltender Verwaltungsakt jedoch eines Vollzuges nicht fähig, so daß insoweit eine Vollstreckung durch die Zuweisungsbehörde ausscheidet. Eine Ermächtigung der Zuweisungsbehörde, neben der Zuweisungsentscheidung und der Vollstreckung der sich aus § 22 Abs. 8 AsylVfG ergebenden Verpflichtung zusätzliche Maßnahmen gegenüber dem Ausländer zu ergreifen, wenn er das Land, dem er zugewiesen worden ist, verläßt, ist in § 22 AsylVfG nicht vorgesehen. Daraus ergibt sich, daß der Bundesgesetzgeber die Durchsetzung der Rückkehrverpflichtung den allgemein für Ausländer zuständigen Behörden nach Maßgabe des jeweiligen, der Beseitigung ordnungswidriger Zustände dienenden - nicht revisiblen - Landesrechts hat überlassen wollen. Der Beklagte war daher nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AuslG 1965 befugt, die Ordnungsverfügung vom 24. September 1987 auf der Grundlage des § 14 OBG NW zu erlassen und die Kläger zu 1 und 2 zur Rückkehr nach Baden-Württemberg aufzufordern.

Deren Rückkehrpflicht ist nämlich - wie das Berufungsgericht ebenfalls richtig gesehen hat - nicht nachträglich wieder entfallen.

Entgegen der Ansicht der Revision ist dies nicht dadurch geschehen, daß die Kläger zu 1 und 2 anläßlich ihres vorübergehenden Aufenthalts in Rheinland-Pfalz dem Landkreis M. zugeteilt worden sind. Diese Zuweisung hatte für die Kläger nur die Verpflichtung zum Inhalt, sich innerhalb des Landes Rheinland-Pfalz an einen bestimmten Ort zu begeben (sogenannte landesinterne Zuweisung), und könnte, da sich die Kläger zu 1 und 2 nicht mehr in Rheinland-Pfalz aufhalten, allenfalls dann wieder von Bedeutung werden, wenn sie sich erneut dorthin begeben würden. Die durch den Polizeipräsidenten in Berlin erfolgte länderübergreifende Zuweisung nach Baden-Württemberg ist dadurch unberührt geblieben.

Die Rückkehrpflicht ist auch nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß die Kläger zu 1 und 2 ihre insgesamt viermal gestellten Asylanträge jeweils wieder zurückgenommen haben. Dies folgt aus einer am Sinn und Zweck des Gesetzes orientierten Auslegung des § 22 Abs. 1 AsylVfG, die - entgegen Äußerungen der Revision in der mündlichen Verhandlung - zu den allgemein anerkannten und letztlich maßgebenden Auslegungsmethoden gehört. Nach § 22 Abs. 1 AsylVfG hat ein Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, keinen Anspruch darauf, sich für die Dauer des Asylverfahrens in einem bestimmten Land ... aufzuhalten. Demgemäß ergeht die Zuweisungsentscheidung gegenüber einem Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, für die Dauer des Asylverfahrens. Daß die Kläger zu 1 und 2 hier Asylanträge gestellt haben, ist nicht zweifelhaft. Die Rücknahme ändert daran nichts. Deshalb kommt es darauf an, was unter "Dauer des Asylverfahrens" zu verstehen ist. Dieser Begriff wird außer in § 22 Abs. 1 AsylVfG in § 17 Abs. 1 AsylVfG (Erreichbarkeit des Ausländers während der Dauer des Asylverfahrens), in § 26 AsylVfG (Paßhinterlegung während der Dauer des Asylverfahrens) und in § 27 AsylVfG (Ausweispflicht während der Dauer des Asylverfahrens) gebraucht. Dieser Gebrauch ist nicht einheitlich, wie ein Vergleich des § 27 AsylVfG mit § 26 AsylVfG zeigt. Nach § 27 AsylVfG genügt der Ausländer für die Dauer des Asylverfahrens seiner Ausweispflicht mit einer Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung nach § 20 Abs. 4 AsylVfG. Die Aufenthaltsgestattung erlischt jedoch nach § 20 Abs. 3 Nr. 2 AsylVfG, wenn der Asylantrag zurückgenommen wird mit der Folge, daß die Bescheinigung einzuziehen ist. Daraus ergibt sich, daß in § 27 AsylVfG unter Dauer des Asylverfahrens die Dauer des Verfahrens über den Asylanspruch verstanden wird. Mit einer anderen Bedeutung wird der Begriff "Dauer des Asylverfahrens" dagegen in § 26 Abs. 1 AsylVfG gebraucht. Diese Vorschrift ging in ihrer ursprünglichen Fassung lediglich dahin, daß der Ausländer seinen Paß für die Dauer des Asylverfahrens bei der Ausländerbehörde zu hinterlegen hatte. Auch im Rahmen dieser Bestimmung war streitig geworden, ob der Ausländer auch nach Rücknahme oder endgültiger Ablehnung seines Asylgesuchs zur Paßhinterlegung verpflichtet blieb. Dies wurde durch Art. 1 Nr. 15 a des Gesetzes zur Änderung asylverfahrensrechtlicher, arbeitserlaubnisrechtlicher und ausländerrechtlicher Vorschriften vom 6. Januar 1987 (BGBl. I S. 89) klargestellt, indem in § 26 Abs. 1 AsylVfG die Sätze hinzugefügt wurden: "Ein hinterlegter Paß oder Paßersatz verbleibt bei der Ausländerbehörde bis zur Ausreise. Wird dem Ausländer ungeachtet der Ablehnung seines Asylantrags der Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes ermöglicht, ist der Paß oder Paßersatz auszuhändigen, wenn die Aufenthaltsgestattung erlischt." Dazu heißt es in der Begründung des vom Bundesrat eingebrachten Gesetzentwurfs (BT-Drucks. 10/1164 S. 8 f.):

"Es hat sich in der Praxis ... gezeigt, daß kleinere Ergänzungen notwendig sind. ... Asylbewerber, die nicht im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung sind, haben für die Dauer des Asylverfahrens ihren ausländischen Paß oder Paßersatz bei der Ausländerbehörde zu hinterlegen. Dabei sind nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift (vgl. BT-Drucks. 9/875 S. 24 zu § 23) die Worte 'für die Dauer des Asylverfahrens' dahin zu verstehen, daß das Asylverfahren im Sinne des Asylverfahrensgesetzes nicht mit dem Abschluß des förmlichen Verfahrens endet, sondern sich bis zum Zeitpunkt der Ausreise des Ausländers aus dem Bundesgebiet erstreckt ... Da vereinzelt aber die Auffassung vertreten wird, daß mit Abschluß des Asylverfahrens die Hinterlegungspflicht endet und die Ausländerbehörde von diesem Zeitpunkt ab verpflichtet ist, dem Ausländer seinen Reisepaß oder Paßersatz auszuhändigen, soll durch einen neuen Satz 2 klargestellt werden, daß ein hinterlegten Paß oder Paßersatz bis zur Ausreise bei der Ausländerbehörde verbleibt. Hierdurch soll auch verhindert werden, daß Ausländer vor ihrer Ausreise ihren Paß vernichten oder den Paßverlust erklären, um die Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung zu erschweren oder zu verzögern."

Nach den gleichen Kriterien, die der Gesetzgeber bei seiner klarstellenden Interpretation des § 26 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG hat maßgebend sein lassen, nämlich nach Sinn und Zweck des Gesetzes, ist auch zu ermitteln, wie die Worte "Dauer des Asylverfahrens" in § 22 Abs. 1 AsylVfG zu verstehen sind. Der Zweck des § 22 AsylVfG besteht darin, einen angemessenen Ausgleich der durch die große Anzahl der Asylbewerber entstehenden Lasten unter den Bundesländern zu ermöglichen. Dieser Zweck entfällt nicht dadurch, daß der Ausländer seinen Asylantrag zurücknimmt oder dieser endgültig abgelehnt wird. Zudem ist in beiden Fällen der Ausländer grundsätzlich zur Ausreise verpflichtet. Wie sich aus § 26 AsylVfG ergibt, will der Gesetzgeber jedoch verhindern, daß ein solcher Ausländer - gerade auch nach Ablehnung oder Rücknahme seines Asylantrags - durch eigenes Handeln die Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung erschwert. Dem würde es aber zuwiderlaufen, wenn der Gesetzgeber in § 22 AsylVfG einem Ausländer, dessen Asylantrag endgültig abgelehnt oder zurückgenommen worden ist, das Recht hätte einräumen wollen, nunmehr seinen Aufenthalt in der Bundesrepublik nach eigenem Gutdünken zu bestimmen und dadurch die Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung hinauszuzögern. Sowohl unter dem Gesichtspunkt gleichmäßiger Lastenverteilung unter den Bundesländern als auch unter dem Gesichtspunkt, daß der abgelehnte oder seinen Anspruch nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG durch Antragsrücknahme nicht mehr weiterverfolgende Asylbewerber die Durchsetzung seiner Ausreisepflicht nicht soll erschweren können, ist daher unter der Dauer des Asylverfahrens auch in § 22 Abs. 1 AsylVfG das gesamte Verfahren einschließlich seiner aufenthaltsrechtlichen Abwicklung zu verstehen (vgl. Urteil vom 25. Oktober 1988 - BVerwG 9 C 2.88 - BVerwGE 80, 313 <317>[BVerwG 25.10.1988 - 9 C 2/88]). Dafür spricht weiter, daß ein Ausländer, der seinen Asylantrag zurückgenommen hat, jederzeit einen Folgeantrag nach § 14 AsylVfG stellen kann. Davon wird - wie die Praxis und der vorliegende Fall zeigen - nicht nur einmal, sondern auch mehrmals Gebrauch gemacht. Würde jeweils bei Rücknahme eines Asylantrags die getroffene Zuweisungsentscheidung gegenstandslos, müßten bei jedem weiteren Folgeantrag beständig neue Zuweisungsentscheidungen ergehen, denen sich der Ausländer wiederum durch Antragsrücknahme entziehen könnte. Er hätte es damit im Ergebnis selbst in der Hand, seinen Aufenthalt zu bestimmen, und besäße dann, obwohl zur Ausreise verpflichtet, eine bessere Rechtsposition als der sein Asylverfahren durchführende und zu diesem Zwecke aufenthaltsberechtigte Ausländer. Die Zuweisungsentscheidung nach § 22 Abs. 5 AsylVfG bleibt daher auch bei einer Rücknahme des Asylantrags so lange wirksam, bis der Ausländer ausgereist ist oder ihm der Aufenthalt ungeachtet der Antragsrücknahme aus asylverfahrensunabhängigen Gründen ermöglicht wird. Ein solcher Anschlußaufenthalt, der mit dem Betreiben des Asylverfahrens in keinem Zusammenhang mehr steht, kann zwar - entgegen der Ansicht des Oberbundesanwalts - je nach Lage des Falles auch durch eine Duldung bewirkt werden (vgl. Urteil vom 21. November 1989 - BVerwG 9 C 28.89 - Buchholz 402.25 § 10 AsylVfG Nr. 5). Den Klägern zu 1 und 2 ist jedoch ein mit dem Betreiben des Asylverfahrens in keinem Zusammenhang stehender Anschlußaufenthalt nicht gewährt worden. Die ihnen erteilten Duldungen enthielten teils den Zusatz: "Asylfolgeantragsteller"; insoweit ist der Zusammenhang mit einem Asylverfahren offensichtlich. Zuletzt erhielten die Duldungen den Zusatz: "Die Duldung erlischt vorzeitig mit der Zuweisung in ein anderes Bundesland." Dieser Zusatz diente ersichtlich nicht einem asylverfahrensunabhängigen Anschlußaufenthalt, zumal bis zum 9. März 1987 und sodann wiederum vom 21. August 1987 bis zur Widerspruchseinlegung Asylanträge anhängig waren, sondern der Klärung der durch das Verhalten der Kläger zu 1 und 2 entstandenen unklaren aufenthaltsrechtlichen Verhältnisse aus Anlaß ihrer gestellten und sodann wieder zurückgenommenen Asylanträge. Daran ändert nichts, daß die Kläger zu 1 und 2 anläßlich der Rücknahme ihrer bei dem Beklagten gestellten Asylanträge eine Duldung "aus humanitären Gründen" beantragt hatten. Die Beklagte hat aus diesen Gründen keine Duldung erteilt. Infolgedessen kann von einer in Nordrhein-Westfalen erfolgten

"faktischen Konzedierung eines Anschlußaufenthalts, bei dem das weitere Verbleiben des Ausländers im Inland aus dem Zusammenhang mit dem seinerzeit betriebenen Asylverfahren gelöst erscheint"

(Urteil vom 21. November 1989 - BVerwG 9 C 28.89 - a.a.O.), nicht gesprochen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.