Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.04.1989, Az.: BVerwG 4 C 21.88

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks in Burgrieden-Bühl. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus bebaut; es liegt im Überflugbereich des Heeresflugplatzes Laupheim, und zwar unmittelbar neben der Achse der Anflugschneise. Der Kläger befürchtet Beeinträchtigungen, deren Ursache er in dem Bau und in der Inbetriebnahme der für den Anflug vorgesehenen Anflugbefeuerung sieht.

Der Flugplatz Laupheim entstand 1938 als Wehrmachtsflugplatz. Auf seinem Gelände wurde 1962 bis 1964 der neue Heeresflugplatz Laupheim errichtet. Hochleistungskampfflugzeuge können wegen ihrer hohen Landegeschwindigkeit dort nicht landen. Ein Lärmschutzbereich besteht nicht. Der Bundesminister der Verteidigung hat die Notwendigkeit einer derartigen Festsetzung 1986 verneint.

Seit 1973 entwickelte die Bundeswehr neue Anforderungen an den Ausbau militärischer Flugplätze. Das Konzept sieht für den Heeresflugplatz Laupheim eine Befeuerungsanlage vor. 1979 beantragte das zuständige Wehrbereichskommando beim Bundesminister der Verteidigung eine entsprechende Einrichtung. Sie erhöht bei schlechter Sicht oder ungünstigen Witterungsbedingungen die Sicherheit des Landeanfluges. Nach Auffassung der Bundeswehr kann ein reiner Instrumentenanflug die Vorteile einer Bodensicht vor der Landung als zusätzliches Sicherheitselement nicht ersetzen. Seit 1983 wird durch die Truppe ein Teil, seit Frühsommer 1986 der gesamte Hubschrauberverkehr nach Sichtflugregeln um die Ortschaft Bühl herumgeleitet. Das entspricht etwa 80 % aller Flugbewegungen.

1979 verfügte der Bundesminister der Verteidigung den beantragten Planungsauftrag für den Neubau der Befeuerungsanlage. 1982 bat der Interministerielle Ausschuß beim Finanzministerium Baden-Württemberg das Regierungspräsidium Tübingen, ein Anhörungsverfahren gemäß § 1 Abs. 2 des Landbeschaffungsgesetzes (LBG) durchzuführen. Der Ausschuß setzte sich damit über die von der Wehrbereichsverwaltung zunächst vertretene Auffassung hinweg, die Errichtung der Anflugbefeuerung und deren dingliche Sicherung seien nicht raumbedeutsam und ein Anhörungsverfahren nach § 1 Abs. 2 LBG damit entbehrlich. Die Wehrbereichsverwaltung vertrat in diesem Zusammenhang die Auffassung, daß mit der Einrichtung der Anflugbefeuerung kein zusätzlicher Flugbetrieb verbunden sei. Ihr Betrieb sei nur bei extremen Witterungsverhältnissen vorgesehen.

Die Gemeinde Burgrieden sprach sich gegen die Planung aus. Zur Begründung wies sie auf die große Belastung der Landwirtschaft in Bühl und auf eine erhebliche Belästigung der Bürger von Bühl durch das Blinkfeuer der Anlage hin. Das Landratsamt Biberach erhob Bedenken gegen die zu erwartende Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Nutzung und des Landschaftsbildes. Bedenken machten ferner der Regionalverband Donau-Iller und innerhalb des Regierungspräsidiums Tübingen die Abteilungen und Referate für Ernährung und Veterinärwesen, Wasserwirtschaft, Umwelt-, Natur- und Immissionsschutz und öffentliche Sicherheit geltend. Das Regierungspräsidium Tübingen stimmte auf der Grundlage der eingeholten Beurteilungen Ende 1983 mit einer Reihe von Maßgaben dem Vorhaben zu. Später wurde die Gesamtlänge der Anflugbefeuerung von zunächst 900 m auf 600 m verkürzt. Nach Auffassung der Wehrbereichsverwaltung werden dadurch schädliche Lichtemissionen für die Einwohner der Gemeinde Burgrieden nahezu ausgeschlossen. Der Interministerielle Ausschuß beim Finanzministerium Baden-Württemberg teilte daraufhin der Wehrbereichsverwaltung mit, er betrachte das Anhörungsverfahren mit Ausnahme der geforderten Zahlung einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe als abgeschlossen.

Für jene Teile der Anflugbefeuerung, die außerhalb des bundeseigenen Flugplatzgeländes liegen, ergaben sich Schwierigkeiten beim Abschluß von Gestattungsverträgen und beim Erwerb von Grundstücksflächen. Bereits 1984 hatte die zuständige Wehrbereichsverwaltung deshalb angeregt, das Vorhaben gemäß § 1 Abs. 3 LBG zu bezeichnen. Der Bundesminister der Verteidigung entsprach dieser Anregung mit folgender Bezeichnung vom 16. November 1984:

Nach Abschluß des Anhörungsverfahrens wird in Abstimmung mit den zuständigen Bundesministerien o.a. Vorhaben gem. § 1 Abs. 3 LBG wie folgt bezeichnet:

"Errichtung einer Anflug- und Anflugblitzbefeuerungsanlage für den Heeresflugplatz Laupheim".

Gleichzeitig erteile ich Ihnen Grunderwerbsauftrag (Bestellung von Grunddienstbarkeiten).

Die erforderlichen Planunterlagen (Lageplan 1: 2500) für die Anflugbefeuerung (Anflugblitzbefeuerung - 600 Meter -) kann Ihnen die Landesbauabteilung bzw. die Wehrbereichsverwaltung V zur Verfügung stellen.

Eine förmliche Bekanntgabe der Bezeichnung an die Gemeinde Burgrieden oder an den Kläger sowie an andere im Landeanflugbereich wohnhafte Anlieger unterblieb. Die Gemeinde Burgrieden erfuhr von der Bezeichnung im Juli 1986 im Zusammenhang der gegen sie eingeleiteten Enteignungsmaßnahmen. Eine behördliche Lärmmessung liegt nicht vor. Sie wird von der Wehrbereichsverwaltung für entbehrlich gehalten.

Mit seiner Klage hat der Kläger beantragt, die Bezeichnung des Bundesministers der Verteidigung aufzuheben, und hierzu vorgetragen: Er befürchte, daß sich durch das Vorhaben der Flugbetrieb mit der bisherigen Anflugrichtung verfestigen werde. Der Flugverkehr werde als Folge der Befeuerungsanlage zunehmen. Die dadurch erhöhten Lärmimmissionen seien unerträglich und gesundheitsgefährdend. Die Wohngebiete würden tags und nachts oftmals in einer Höhe von nur 20 m überflogen. Die Benutzung des Flugplatzes für Tragflächenflugzeuge stehe in Rede. Die Gefahr des Absturzes mit Folgen für Leib und Leben nehme ebenfalls zu.

Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat der Klage mit Urteil vom 23. März 1988 stattgegeben und die Bezeichnung des Bundesministers der Verteidigung aufgehoben. Es hat hierzu ausgeführt:

Die Bezeichnung sei auch gegenüber dem Kläger ein anfechtbarer Verwaltungsakt, durch den über die geplante künftige Nutzung eines einzelnen Grundstücks zu militärischen Zwecken verbindlich entschieden werde. Insoweit habe für ihn die Bezeichnung Außenwirkung im Sinne des § 35 VwVfG. Der Kläger sei gemäß § 12 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er sei Eigentümer eines Wohngrundstücks, das im unmittelbaren überflugbereich beim Landeanflug liege. Unbeschadet der Frage, ob die Bezeichnung den Kläger im Ergebnis tatsächlich in seinen Rechten verletze, lasse sich dies jedenfalls nicht von vornherein ausschließen.

Die Klage sei zudem begründet. Die angegriffene Bezeichnung genüge nicht dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG. Aus dem Schreiben des Bundesministers der Verteidigung sei die genaue Dimensionierung und die parzellengenaue Angabe des Vorhabens nicht zu entnehmen. Im weiteren mangele es an der nachvollziehbaren Abwägung der gegenläufigen, sich aufdrängenden und geltend gemachten Interessen.

Die Beklagte hat die vom Erstgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Sie beantragt, die Klage abzuweisen, und trägt hierzu vor:

Die Bezeichnung des geplanten Vorhabens sei gegenüber Privatpersonen kein Verwaltungsakt. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - (BVerwGE 74, 124) entschieden. Daran sei festzuhalten. Unmittelbare Rechtswirkungen für Private könnten einer Bezeichnung nicht zukommen. Der Private sei gleichwohl nicht rechtsschutzlos. Als Enteignungsgesetz räume das LBG den betroffenen Bürgern Rechtsschutzmöglichkeiten ein. Selbst wenn ein Enteignungsverfahren nicht stattfinde, hätten Private die Möglichkeit, im Wege der allgemeinen Leistungsklage Rechtsschutz zu begehren, falls ihre persönlichen Belange in unzumutbarer Weise beeinträchtigt würden.

Der Kläger verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Er beantragt hilfsweise, die Beklagte zu verurteilen, den Betrieb des Heeresflugplatzes aus Gründen des Lärmschutzes in näher bezeichneter Weise einzuschränken.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht hat die Beklagte verbindlich erklärt, daß sich durch die Installation der Anflugbefeuerung der Flugverkehr nicht erhöhe.

II.

Die Revision ist begründet. Das erstinstanzliche Urteil verletzt Bundesrecht. Die von dem Verwaltungsgericht gemäß dem Hauptantrag vorgenommene Aufhebung der Bezeichnung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. November 1984 stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Das führt zur Abweisung des Hauptantrages und damit zur Abweisung der Klage. Der erst im Revisionsverfahren gestellte Hilfsantrag ist unzulässig.

1.

Das erstinstanzliche Gericht erachtet die Klage im Hauptantrag für zulässig. Das trifft nicht zu. Eine Anfechtungsklage ist zulässig, wenn ihr Gegenstand ein Verwaltungsakt ist und der Kläger geltend macht, durch ihn in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. § 42 Abs. 1 und 2 VwGO). Nach seinem eigenen Vorbringen kann der Kläger nicht geltend machen, durch die angegriffene Bezeichnung des Bundesministers der Verteidigung in seinen Rechten verletzt zu sein. Im einzelnen ergibt sich:

a)

Das erstinstanzliche Gericht sieht in der Bezeichnung im Sinne des § 1 Abs. 3 des Landbeschaffungsgesetzes - LBG - einen Verwaltungsakt, der gemäß § 42 Abs. 1 VwGO die Möglichkeit der Anfechtungsklage eröffne. Ob dem zu folgen ist, bedarf letztlich keiner Entscheidung. Zu den dazu von den Beteiligten und der Vorinstanz vertretenen Auffassungen ist folgendes zu bemerken:

Der erkennende Senat hat sich mit der Frage der Verwaltungsaktqualität der "Bezeichnung" im Sinne des § 1 Abs. 3 LBG in seinen Urteilen vom 12. November 1982 - BVerwG 4 C 67 und 68.80 - (Buchholz 406.33 § 1 LBG Nr. 1) und vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - (BVerwGE 74, 124) näher befaßt. Er hat die Meinung vertreten, daß der Gesetzgeber seinen Willen, diese Maßnahme nicht als Verwaltungsakt auszugestalten, zwar im Hinblick auf die betroffenen Bürger zum objektiven Gesetzesinhalt gemacht hat, nicht aber im Verhältnis zu den - gegebenenfalls durch die Bezeichnung in ihrer Planungshoheit betroffenen - Gemeinden. Dieser Rechtsprechung zu § 1 Abs. 3 LBG ist entgegengehalten worden, sie sei in der "Aufteilung" der Verwaltungsaktqualität der Bezeichnung gegenüber der Gemeinde einerseits und dem Grundeigentümer andererseits verfehlt (vgl. Laubinger, VerwArch 1986, 421; Geiger, BayVBl. 1987, 106; Langer, DÖV 1987, 418). Demgegenüber hält der Senat daran fest, daß eine unterschiedliche Einordnung von Behördenentscheidungen je nach ihren konkreten Rechtswirkungen grundsätzlich sinnvoll und systemgerecht sein kann (vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 42 Anh. Rn 41 ff.). Der Senat räumt jedoch ein, daß dieser Betrachtungsweise entgegengehalten werden könnte, daß die Bezeichnung primär auf Liegenschaften ausgerichtet ist und sich wegen des hieraus folgenden intransitiven Charakters der Regelung (vgl. dazu Niehues, DVBl. 1982, 317) auch die Auffassung vertreten läßt, die Bezeichnung erfasse alle von der sachenrechtlichen Regelung Betroffenen. Auf weitere Nachteile der Anwendung des 1957 erlassenen Landbeschaffungsgesetzes bei den von der Verwaltung zu treffenden materiellen Planungsentscheidungen hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 11. April 1986 (vgl. a.a.O., S. 129/30 und die dort zitierte Literatur) hingewiesen. Dem ist hier hinzuzufügen, daß die bisherige gesetzliche Regelung - selbst wenn sie letztlich dem Art. 19 Abs. 4 GG noch genügen sollte - zumindest in großer Nähe zu dieser verfassungsrechtlichen Schwelle liegende Rechtsschutzdefizite aufweist: Wäre die Bezeichnung auch im Verhältnis zu den betroffenen Bürgern als Verwaltungsakt anzusehen, so könnten diese nämlich nicht nur den Zeitpunkt für ihr Rechtsschutzbegehren verläßlich bestimmen, sondern insbesondere auch Ziel und Inhalt ihres rechtlichen Vorgehens an diesem Verwaltungsakt ausrichten. Diese Vorteile einer Anfechtungsklage bietet die anderenfalls in Betracht kommende Unterlassungsklage nicht oder jedenfalls nicht annähernd in diesem Maße. Auch der Hinweis des Senats, angesichts der bisherigen Rechtslage bestehe Anlaß zu Überlegungen, ob es nicht - zugleich auch im Interesse einer besseren Akzeptanz in der Bevölkerung sowie einer höheren Effektivität der Planungen - zweckmäßig wäre, für raumbeanspruchende Verteidigungsvorhaben ein Planungsverfahren nach dem Vorbild moderner Fachplanungsgesetze einzuführen (vgl. a.a.O., S. 130), bekommt angesichts des weiteren Zeitablaufs zusätzliches Gewicht: Erfüllt der Gesetzgeber den aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Auftrag, dem Bürger einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle einzuräumen (vgl. dazu BVerfGE 40, 272 <275>[BVerfG 29.10.1975 - 2 BvR 630/73];  77, 275 <284>[BVerfG 02.12.1987 - 1 BvR 1291/85]) nur unzulänglich, so wächst mit fortschreitendem Zeitablauf die Notwendigkeit der richterlichen Rechtsfortbildung.

b)

Auch wenn ein Verwaltungsakt gegeben ist, so ist die Anfechtungsklage nach § 12 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch ihn in seinen Rechten verletzt zu sein. Das ist vorliegend nicht der Fall. Das Revisionsgericht hat die tatsächlichen Voraussetzungen der Klagebefugnis von Amts wegen zu prüfen.

Der Kläger leidet nach seinem Vorbringen unter Auswirkungen, die sich daraus ergeben sollen, daß die vorgenommene Landbeschaffung der Bundeswehr die Möglichkeit eröffnet, ihn in seinen Rechten zu beeinträchtigen. Diese beeinträchtigenden Auswirkungen sieht der Kläger zum einen in Lichtemissionen vor allem der installierten Blitzbefeuerungsanlage und zum anderen in erhöhten Lärmeinwirkungen, die er mit der Zunahme des Plugverkehrs in Verbindung bringt. Auf der Grundlage dieses Vorbringens ergibt sich keine Rechtsverletzung, die die beantragte Aufhebung der Bezeichnung rechtfertigen könnte.

Soweit der Kläger eine Beeinträchtigung seiner Rechte in der Zunahme des Flugverkehrs und in den damit erhöhten Lärmeinwirkungen sieht, fehlt es an dem erforderlichen rechtlichen Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt der angegriffenen Bezeichnung. Diese ist auf die "Errichtung einer Anflug- und Anflugblitzbefeuerungsanlage für den Heeresflugplatz Laupheim" gerichtet. Die Installation der so bezeichneten Befeuerungsanlage dient indes nur der Verbesserung der Sicherheit des Landeverkehrs, nicht jedoch einer Erhöhung des Verkehrsaufkommens. Die Beklagte hat dies ausweislich der Akten von Anfang an hervorgehoben sowie in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat näher dargelegt und bekräftigt. Dieses Vorhaben, dessen Inhalt die Beklagte selbst bestimmt und der bei der gerichtlichen Überprüfung der Planung zugrunde zu legen ist, kann daher nicht zu einer zusätzlichen Beeinträchtigung des Klägers durch Fluglärm führen.

Soweit der Kläger eine "außerplanmäßige" Erhöhung des Verkehrsaufkommens fürchtet - das ist unter Umständen auch ohne technische oder bauliche Maßnahmen möglich -, ist er dagegen gleichwohl nicht ohne Rechtsschutz, den er allerdings - wie noch auszuführen ist - in anderer Weise als durch eine Anfechtung der Bezeichnung zu verfolgen hat.

Soweit der Kläger eine Beeinträchtigung seiner Rechte durch Lichtemissionen vor allem der installierten Blitzbefeuerungsanlage fürchtet, kann er damit nicht geltend machen, daß die angegriffene Bezeichnung - unterstellt, sie sei ein anfechtbarer Verwaltungsakt - insgesamt aufzuheben sei. Die Klagebefugnis hat sich in ihren Voraussetzungen auf den gesamten Regelungsgehalt des angegriffenen Verwaltungsakts zu beziehen, wenn dessen Aufhebung begehrt wird. Der Kläger erstrebt indes nur, daß die Beklagte bestimmte Maßnahmen trifft, um die sich ihm gegenüber rechtsbeeinträchtigend auswirkenden Folgen der Befeuerungsanlage zu beseitigen. Damit zielt er der Sache nach auf eine Ergänzung der technischen Einrichtungen oder auf Änderungen des Betriebs der Anlage ab und macht - versteht man die angegriffene Bezeichnung als planerischen Verwaltungsakt - einen Anspruch auf "Planergänzung" geltend, um zu seinen Gunsten Schutzvorkehrungen zu erreichen. Damit kann jedoch die Rechtmäßigkeit des Vorhabens als solches nicht erfolgreich in Zweifel gezogen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 <133>[BVerwG 07.07.1978 - 4 C 79/76]; Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 63.80 - BVerwGE 71, 150 <161>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 63/80]). Die etwa fehlenden Schutzvorkehrungen ließen sich nämlich - wenn der Kläger durch Lichtemissionen unzumutbar beeinträchtigt wird - ohne weiteres nachholen, ohne daß nunmehr andere Belange berührt würden. Einen auf die Vornahme von Schutzvorkehrungen gegen die Lichteinwirkungen gerichteten Antrag hat der Kläger indes nicht gestellt. Im Revisionsrechtszug kann dies im Hinblick auf § 142 VwGO auch nicht nachgeholt werden. Nach dieser Vorschrift sind Klageänderungen im Revisionsverfahren unzulässig.

2.

Der Kläger hat hilfsweise beantragt, die Beklagte zu verurteilen, den Betrieb des Heeresflugplatzes aus Gründen des Lärmschutzes in näher bezeichneter Weise einzuschränken.

Der Hilfsantrag kann sachlich nicht beschieden werden. Dem steht § 142 VwGO entgegen. In dem erst im Revisionsverfahren gestellten Hilfsbegehren ist eine Klageänderung zu sehen.

Um über den Hilfsantrag sachlich entscheiden zu können, bedürfte es ohne weitere Rechtsprüfung gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO der Zurückverweisung. Gerade dies will § 142 VwGO verhindern. Der Rechtsstreit soll nicht deshalb zurückverwiesen werden müssen, weil der Revisionskläger im Revisionsverfahren erstmals einen Klagantrag gestellt hat. Vielmehr soll sich das Revisionsgericht grundsätzlich auf die rechtliche Prüfung des in der Vorinstanz bereits erörterten Streitstoffes beschränken. Für den dem erkennenden Senat unterbreiteten Hilfsantrag fehlt es an der im Revisionsverfahren vorausgesetzten vorinstanzlichen Aufbereitung des maßgeblichen Streitstoffs. Das erstinstanzliche Gericht hat insoweit tatsächliche Feststellungen nicht getroffen. Dazu hatte es auf der Grundlage seiner rechtlichen Auffassung auch keinen Anlaß. Demgemäß kann über den nunmehr geltend gemachten Anspruch nur in einem anderen Verfahren befunden werden.

3.

Der Kläger hat im Revisionsverfahren geltend gemacht, es sei eine wesentliche Änderung des bisherigen Flugbetriebes zu beobachten oder jedenfalls zu befürchten. Diesem neuen Vorbringen kann aus revisionsrechtlichen Gründen (vgl. BVerwGE 54, 74 <75>[BVerwG 03.06.1977 - IV C 37/75]) nicht nachgegangen werden. Zur Erläuterung der Rechtslage bemerkt der Senat insoweit ergänzend:

Militärische Flugplätze bedürfen - außer in den in § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG genannten Fällen - der Genehmigung nach § 6 LuftVG (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11.85 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 18 = NVwZ 1988, 1122). Wenn die Anlage oder der Betrieb eines militärischen Flugplatzes wesentlich geändert oder erweitert werden soll, ist gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG generell eine Änderung der Genehmigung erforderlich (vgl. Urteil vom 16. Dezember 1983 - BVerwG 4 C 40.86 - DVBl. 1989, 363). Im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sind die in § 30 Abs. 3 Satz 1 und 2 LuftVG genannten Voraussetzungen zu beachten. Ist erst noch ein Verfahren der Landbeschaffung durchzuführen, verlagert außerdem § 30 Abs. 3 Satz 3 LuftVG die Anhörung in dieses Verfahren mit der Folge, daß sie in einem späteren Genehmigungsverfahren nicht wiederholt zu werden braucht. Das (isolierte) Genehmigungsverfahren wird damit nicht überflüssig. Da ihm ein Planfeststellungsverfahren nicht folgt, muß nach den Grundsätzen materieller Planung entschieden werden.

§ 30 Abs. 3 Satz 3 LuftVG hat allerdings nur insoweit Bedeutung, als eine Anhörung nach § 1 Abs. 2 LBG tatsächlich stattgefunden hat; andernfalls ist sie im Verfahren nach § 6 LuftVG nachzuholen.

Das erstinstanzliche Gericht hat nicht erörtert, ob der Heeresflugplatz Laupheim überhaupt eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung besitzt. Liegt eine Genehmigung nicht vor, sind etwaige Beeinträchtigungen durch Fluglärm schon deshalb rechtswidrig. Indes gilt auch insoweit der Grundsatz von Treu und Glauben. Wenn der Kläger jahrelang den militärischen Flugbetrieb hingenommen hat, dann erscheint es als treuwidrig, wenn er sich anläßlich der zu erörternden Veränderung auf die fehlende Genehmigung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG beruft. Deshalb bleibt es entscheidend, ob der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Da das luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren für ein militärisches Vorhaben, dem kein Planfeststellungsverfahren folgt, auch dem Schutz der vom Fluglärm betroffenen Anwohner dient, könnte sich der Kläger auf eine Verletzung des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG berufen und, sofern der erweiterte Flugbetrieb und der dadurch verursachte Fluglärm ihn erheblich beeinträchtigen, wegen Fehlens des erforderlichen Verwaltungsverfahrens einen Unterlassungsanspruch durchsetzen.