Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.03.1990, Az.: BVerwG 8 C 20.88

I.

Die Beigeladene betrieb im Gebiet der klagenden Gemeinde bis 1985 eine Malzfabrik. Die Klägerin nahm im November 1977 eine Kläranlage in Betrieb, die sie mit Blick auf die Abwässer der Malzfabrik der Beigeladenen sowohl größer dimensionierte als auch mit einer zusätzlichen Schlammbehandlungsanlage ausstattete. Die Klägerin wälzte den Investitionsaufwand für die Herstellung der Kläranlage, des Verbindungssammlers und der Regenüberlaufkanäle nicht über Beiträge, sondern allein über Benutzungsgebühren ab. Da die Beigeladene infolge der Stillegung ihres Betriebs als Schuldnerin der Benutzungsgebühren ausfiel, änderte die Klägerin durch eine am 24. Februar 1985 in Kraft getretene Satzung vom 14. Februar 1985 den § 17 Abs. 3 ihrer Allgemeinen Entwässerungssatzung vom 28. November 1975 - ES - wie folgt:

"Werden durch Abwasser eines Einleiters besondere oder größere Anlagen erforderlich, so kann die Gemeinde insbesondere:

1.
eine Vorbehandlung des Abwassers und

2.
einen finanziellen Ausgleich für die Bau- und Folgekosten dieser Anlage verlangen.

Vereinbarungen sind zulässig. Die Vorbehandlung des Abwassers und ein finanzieller Ausgleich für die noch nicht gedeckten Folgekosten können auch bei bereits fertiggestellten Anlagen verlangt werden."

Mit Bescheid vom 20. Januar 1986, geändert durch Bescheid vom 30. Mai 1986, setzte die Klägerin gegenüber der Beigeladenen eine Ausgleichszahlung von 918.714,33 DM fest. Diese Zahlung setzt sich zusammen aus einem Betrag von 842.893,68 DM, den die Klägerin nach Maßgabe des Verhältnisses der Einwohnergleichwerte als Anteil der Beigeladenen am Restdarlehensbestand für die Herstellung der Kläranlage (Stand 1. Januar 1986: 2.290.471,96 DM) ermittelt hat, und einem Betrag von 75.820,65 DM, den die Klägerin als Anteil der Beigeladenen an den für das Jahr 1985 entstandenen Kosten für Zinsen und Tilgung der für die Herstellung der Kläranlage aufgenommenen Darlehen unter Anrechnung der von der Beigeladenen auf diese Kosten erbrachten Leistungen ermittelt hat.

Auf den Widerspruch der Beigeladenen hob der Kreisrechtsausschuß, des Beklagten die Bescheide der Klägerin durch Bescheid vom 19. Juni 1986 auf.

Der Widerspruchsbescheid ist wie folgt begründet: § 17 Abs. 3 ES sei unwirksam, weil er dem Bestimmtheitserfordernis abgabenrechtlicher Regelungen nicht gerecht werde. Es fehle an einer satzungsrechtlichen Festlegung des Begriffs der Folgekosten und des Abgabenmaßstabs. Ferner fehle es an einer satzungsrechtlichen Regelung der Fragen, ob die Folgekosten periodisch oder in einem Betrag zu zahlen seien, wann die Abgabeschuld entstehe und wann sie fällig werde.

Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Widerspruchsbescheid gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin durch Urteil vom 10. Dezember 1986 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 23. Juli 1987 das Urteil des Verwaltungsgerichts sowie den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses aufgehoben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Bescheide der Klägerin seien rechtmäßig. Sie hätten in § 17 Abs. 3 ES in der Fassung der Änderungssatzung vom 14. Februar 1985 in Verbindung mit § 52 Abs. 3 LWG eine wirksame Rechtsgrundlage. Diese Vorschriften genügten dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernis, weil sich der mit der Vorschrift verfolgte Zweck aus dem Zusammenhang ergebe, in dem der Wortlaut der Vorschrift zu dem zu regelnden Lebensbereich stehe. Insbesondere entbehre der in § 52 Abs. 3 LWG und in § 17 Abs. 3 ES enthaltene Begriff der Folgekosten nicht der inhaltlichen Bestimmtheit. Zu seiner Bestimmung könne auf die Legaldefinition des die gemeindlichen Investitionen betreffenden § 10 Abs. 3 Satz 2 Gemeindehaushaltsverordnung vom 6. Juni 1974 (GVBl. S. 277) zurückgegriffen werden. Danach seien Folgekosten die nach "Fertigstellung der Maßnahme entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen". Diese Umschreibung lasse ohne weiteres eine Bestimmung sowohl der Art als auch des Umfangs der als Folgekosten bezeichneten Kosten zu.

Weitere verfassungsrechtliche Bedenken griffen im Ergebnis ebenfalls nicht durch. Die in § 52 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LWG getroffene Regelung sei entbehrlich. Das Kommunalabgabengesetz befähige die Gemeinden ohnedies, angemessene Abgabentatbestände zu schaffen und damit auch die Fälle abgabenrechtlich adäquat zu erfassen, die § 52 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LWG zu regeln suche. Angesichts dessen bestehe die Gefahr einer zu Mißverständnissen und Ungenauigkeiten führenden Kollision dieser Vorschrift mit dem Kommunalabgabengesetz und den diesem zugrundeliegenden verfassungsrechtlichen Prinzipien. Das treffe um so mehr zu, als § 52 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LWG außerhalb der Systematik des Abgabenrechts stehe. Das Kommunalabgabengesetz knüpfe die Abwälzung von Herstellungskosten über Beiträge an die mögliche und nicht an die tatsächliche Nutzung eines Grundstücks. Damit werde der Dauerhaftigkeit in einer dem Gleichheitssatz genügenden Weise Rechnung getragen. § 52 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LWG stelle dagegen auf die zu einem bestimmten Zeitpunkt vorhandene tatsächliche. Nutzung des Grundstücks ab. Da die tatsächliche Nutzung im Rahmen der bauplanerischen Vorschriften jederzeit geändert werden könne, sei nicht auszuschließen, daß im Zeitpunkt der Festsetzung des Ausgleichsbetrags die zwischen diesem und der ursprünglichen tatsächlichen baulichen Nutzung vorhandene Relation verschoben oder völlig aufgelöst sei. Letzteres trete etwa ein, wenn die für die Ermittlung der Ausgleichszahlung maßgebende ursprüngliche tatsächliche Nutzung des Grundstücks gänzlich aufgegeben werde. Ob der Kostenaufwand für die dadurch entstehende freie Kapazität der Kläranlage bei der Erschließung neuer Baugebiete erneut beitragsrechtlich in Ansatz gebracht werden dürfe und ob demjenigen, der die Ausgleichszahlung erbracht habe, ein entsprechender Erstattungsanspruch zustehe, sei offen. In alledem liege jedoch kein Verstoß gegen Verfassungsrecht.

§ 52 Abs. 3 LWG und § 17 Abs. 3 ES seien auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie keine ausdrückliche Bestimmung des Abgabenmaßstabs enthielten. Eine solche Regelung sei nicht erforderlich, weil die Ausgleichszahlung der Kostenabwälzung in einem konkreten Einzelfall diene. Ermittlungsbedürftig sei allein der Umfang der durch einen Ausgleichspflichtigen verursachten Mehrkosten; diese Ermittlung sei jeweils auf der Grundlage des konkreten Kostenaufwands und der Dimension, in der die Anlage für den Ausgleichspflichtigen hergestellt oder vorgehalten werde, möglich.

Schließlich verstoße § 17 Abs, 3 ES auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Die Vorschrift wirke nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein.

Der mithin auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruhende Bescheid begegne auch inhaltlich keinen rechtlichen Bedenken. Die Klägerin habe die Höhe der Ausgleichszahlung nach dem Maß der Einwohnergleichwerte ermitteln dürfen. Das Maß der Einwohnergleichwerte sei geeignet, den Umfang, in dem die Anlage für die Beigeladene hergestellt oder vorgehalten worden sei, in sachbezogener Weise festzulegen. Die Klägerin habe die Ausgleichszahlung auch kapitalisieren dürfen, d.h. auf der Grundlage der in Zukunft auf die Beigeladene rechnerisch entfallenden Folgekosten eine einmalige Ausgleichszahlung ermitteln und anfordern dürfen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beigeladenen, mit der diese die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils sowie die Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts begehrt.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Beigeladenen hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Der erkennende Senat hält für zweifelhaft, ob die Festsetzung der Ausgleichszahlung für Bau- und Folgekosten der Kläranlage mit dem bundesverfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot belastender Gesetze vereinbar ist. Der für die Rechtfertigung der Festsetzung allein in Betracht kommende § 17 Abs. 3 der Allgemeinen Entwässerungssatzung der Klägerin in der Fassung vom 14. Februar 1985 - ES - äußert, wenn er, wie das Berufungsgericht annimmt, die Festsetzung der Ausgleichszahlung rechtfertigen soll, Rückwirkung. Denn das Phänomen, an das im Sinne eines Abgabentatbestandes belastende Rechtsfolgen geknüpft werden oder geknüpft werden könnten (Vorhandensein eines Betriebs mit einer Abwasserproduktion, die besondere oder größere Kläranlagen erforderlich macht; Einleitung der Abwässer eines solchen Betriebs; Benutzung der Anlagen), liegt abgeschlossen vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Vorschrift (24. Februar 1985). Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß die Malzfabrik der Beigeladenen vor diesem Zeitpunkt stillgelegt worden ist. Das Vertrauen der Beigeladenen auf die dem § 17 Abs. 3 ES vorangegangene Rechtslage dürfte sachlich gerechtfertigt und deshalb schutzwürdig sein (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168, 196, 197, 210, 472/66 - BVerfGE 30, 367 [BVerfG 23.03.1971 - 2 BvL 2/66] <387 f.> und vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <242, 258 f. [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83]>). Die Beigeladene brauchte mit einer Rückwirkung vorbezeichneten Inhalts nicht zu rechnen. Denn die Vorhaltung oder die Benutzung der Anlage wurden der Beigeladenen vor Inkrafttreten des § 17 Abs. 3 ES nicht abgabenfrei gewährt. Die Klägerin wälzte den Investitionsaufwand für die Herstellung der Kläranlage (auch) gegenüber der Beigeladenen über Benutzungsgebühren ab. Diese vorangegangene Gesetzeslage war weder unklar und verworren noch lückenhaft. Ebensowenig sind zwingende Gründe des Gemeinwohls ersichtlich, die gegenüber dem Vertrauensschutz der Beigeladenen Vorrang beanspruchen könnten. In der Möglichkeit, daß die Beigeladene ihren Betrieb stillegen und demzufolge als Gebührenschuldnerin ausfallen würde, liegt ein Risiko, dem die Klägerin durch eine anderweitige Gestaltung ihres Ortsrechts hätte begegnen können. Das alles mag jedoch im einzelnen auf sich beruhen. Es kommt darauf für die Entscheidung nicht an. Denn die Festsetzung der Ausgleichszahlung ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil es ihr an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehlt.

Als Rechtsgrundlage für den festgesetzten Ausgleich kommt allein S 17 Abs. 3 ES in Betracht. § 52 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Landeswassergesetzes vom 4. März 1983 (GVBl. S. 31) - LWG - scheidet als Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides aus, weil er nach seiner im Anschluß an das Verwaltungsgericht getroffenen irrevisiblen Auslegung durch das Berufungsgericht die Gemeinden lediglich dazu ermächtigt, die in ihm bezeichneten Ausgleichsansprüche durch Satzung zu begründen (vgl. auch Himmel, Kommentar zum Landeswassergesetz Rheinland-Pfalz und zum Wasserhaushaltsgesetz,§ 52 LWG/§ 18 a Abs. 1 u. 2 WHG, Rdn. 26; Steenbock, KStZ 1986, S. 101 <105>).

Die Annahme des Berufungsgerichts, die vorbezeichneten Vorschriften genügten ihrem Inhalt nach dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleiteten Bestimmtheitserfordernis gesetzlicher Ermächtigungen und Grundlagen, trifft allein für § 52 Abs. 3 LWG, nicht dagegen auch für § 17 Abs. 3 ES zu.

Die Ermächtigung zum Erlaß (bestimmter) gemeindlicher Satzungen bedarf, da die für die Übertragung rechtsetzender Gewalt auf die Exekutive geltende Regelung in Art. 80 Abs. 1 GG auf die Satzungsgewalt der Gemeinden nicht anwendbar ist, bundesverfassungsrechtlich einer Bestimmtheit nur insoweit, als sich ihr zweifelsfrei entnehmen lassen muß, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf (Urteile vom 7. März 1958 - BVerwG VII C 84.57 - BVerwGE 6, 247 <249>[BVerwG 07.03.1958 - VII C 84/57] und vom 28. Juni 1974 - BVerwG VII C 22.73 - BVerwGE 45, 277 <284>[BVerwG 28.06.1974 - VII C 22/73]; Beschluß vom 17. Juli 1989 - BVerwG 8 B 159.88 - NVwZ 1989, 1175 [BVerwG 17.07.1989 - 8 B 159/88]). Die Ermächtigungsvorschrift des § 52 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 LWG genügt dieser Anforderung. Sie ordnet, soweit hier interessiert, an, daß die Gemeinden, wenn durch Abwässer eines Einleiters besondere oder größere Anlagen erforderlich werden, einen finanziellen Ausgleich für die Bau- und Folgekosten dieser Anlagen verlangen können und ein finanzieller Ausgleich für die noch nicht gedeckten Folgekosten auch bei bereits fertiggestellten Anlagen verlangt werden kann.

Im Unterschied dazu genügt § 17 Abs. 3 ES, in den die klagende Gemeinde den Wortlaut der Ermächtigungsvorschrift ohne zusätzliche Konkretisierung übernommen hat, den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots nicht. Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot verlangt bei einer Fallgestaltung wie der vorliegenden, bei der es nicht um eine isolierte Kostenerstattung im engeren Sinne, sondern darum geht, daß die Abwälzung einer Kostenmasse mit Hilfe einer entsprechenden rechtssatzmäßigen Regelung in die Form einer Abgabe gekleidet ist, also Kosten nach bestimmten Regeln verteilt werden sollen, wenigstens die Rechtsfolgen der Verwirklichung des Abgabentatbestands exakt zu regeln und damit den Inhalt des Anspruchs durch Satzung festzulegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht das Gebot angemessener Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen erstens auf ein spezifisches, dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes entsprechendes Verständnis der Aufgaben- bzw. Gewaltenteilung zwischen dem Gesetzgeber und der Verwaltung zurück. Es rechtfertigt sich zweitens - ebenfalls auf der Grundlage des Rechtsstaatsprinzips - aus dem Zusammenhang zwischen der Bestimmtheit und dem Bedürfnis nach Berechenbarkeit gesetzlicher Regelungen (vgl. Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6 S. 3 <4 f.>). Das Rechtsstaatsprinzip verlangt, "daß der Gesetzgeber die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überläßt". Gesetzliche Grundlagen zum Erlaß belastender Verwaltungsakte müssen in Parallele zu dem, was Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bei Verordnungsermächtigungen fordert, "nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt" sein, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Betroffenen voraussehbar und berechenbar werden (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 95.68 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 6 S. 4 <7 f.> unter Bezugnahme auf BVerfG, u.a. Beschlüsse vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - BVerfGE 8, 71 [BVerfG 10.07.1958 - 1 BvF 1/58] <76>[BVerfG 10.07.1958 - 1 BvF 1/58], vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 - BVerfGE 8, 274 <325> und vom 10. Oktober 1961 - 2 BvL 1/59 - BVerfGE 13, 153 [BVerfG 10.10.1961 - 2 BvL 1/59] <160>[BVerfG 10.10.1961 - 2 BvL 1/59]). Diesen Anforderungen genügt die Vorschrift des § 17 Abs. 3 ES selbst dann nicht, wenn in Rechnung gestellt wird, daß nur die dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Bestimmtheit gefordert sein kann (vgl. Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O. S. 5). Das Fehlen einer hinreichend präzisen Regelung der Rechtsfolge schränkt die Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit in einem nicht zumutbaren Ausmaß ein.

Der Abgabenanspruch ist in§ 17 Abs. 3 ES erstens insofern nicht hinreichend bestimmt geregelt, als nicht festgelegt ist, nach welchem Maßstab die Mehrkosten, die durch die Abwässer des Ausgleichspflichtigen erforderlich werden, ermittelt werden sollen. Die Frage, in welchem Umfang die Anlage für den Ausgleichspflichtigen einerseits und für die übrigen (potentiellen) Benutzer andererseits hergestellt worden ist und vorgehalten wird und wie dementsprechend die entstandenen Kosten aufzuteilen sind, kann nach unterschiedlichen Bemessungsmethoden beantwortet werden. Im Bereich des Abgabenmaßstabs beläßt § 52 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 LWG der Gemeinde als Ortsgesetzgeber einen Spielraum, den dieser durch Satzung auszufüllen hat; der Ortsgesetzgeber darf die erforderliche Entscheidung über den anzuwendenden Maßstab nicht dem Ermessen der Gemeindeverwaltung überlassen.

An einer hinreichenden Bestimmtheit mangelt es zweitens auch darin, daß in § 17 Abs. 3 ES nicht festgelegt ist, ob der Abgabenanspruch in voller oder nur in teilweiser Höhe der erforderlichen Mehrkosten (Bau- und Folgekosten) entstehen soll. Nach der Auslegung durch das Berufungsgericht ist der Begriff des "finanziellen Ausgleichs für die Folgekosten" mit dem Begriff der Folgekosten nicht inhaltsgleich. Für die Bestimmung der Höhe des Ausgleichsanspruchs bedarf es mithin einer Entscheidung, ob sich diese nach dem vollen Umfang oder nach nur einem Teil der Bau- und Folgekosten richten soll. Auch diese Entscheidung muß durch Satzung und darf nicht nach dem Ermessen der rechtsanwendenden Gemeindeverwaltung getroffen werden.

Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 ES läßt schließlich auch die Frage unbeantwortet, ob der Ausgleichsanspruch für die Baukosten und insbesondere für die Folgekosten periodisch, etwa jährlich, oder ob er einmalig in einer Summe entstehen soll. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, daß Folgekosten als laufende Kosten auch nur durch laufende Entgelte gedeckt werden könnten. Das Berufungsgericht dagegen hat unter Folgekosten zwar gleichfalls die jährlich entstehenden Haushaltsbelastungen verstanden, die Abwälzung dieser Kosten aber gleichwohl auch in einer Summe, gleichsam als Kapitalisierung der Folgekosten, als zulässig angesehen. Ob das den Rahmen zulässiger (Gesetzes-)Auslegung überschreitet, mag dahinstehen. Jedenfalls ist auch insoweit der Inhalt des Anspruchs, für den § 17 Abs. 3 ES eine gesetzliche Grundlage zu schaffen sucht, in der Satzung nicht hinreichend voraussehbar und berechenbar festgelegt.

Ob das Rechtsstaatsprinzip überdies erfordert, den die Abgabe begründenden Tatbestand näher als in § 17 Abs. 3 ES geschehen zu umschreiben, und ob Verfassungsrecht gebietet, die Erstattung von Teilen der Ausgleichszahlung für den Fall zu regeln, daß der Ausgleichspflichtige als solcher wegfällt und die für ihn vorgehaltenen Kapazitätsanteile der Kläranlage nachträglich für andere Betriebe oder für andere Baugebiete in Anspruch genommen werden (vgl. Steenbock, a.a.O.), kann zweifelhaft sein. Das bedarf im hier gegebenen Zusammenhang keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.