Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.10.1979, Az.: BVerwG 2 C 9.77

I.

Die drei Kläger sind bzw. waren als beamtete Chefärzte im Range von Medizinaldirektoren im Krankenhaus des beklagten Landkreises tätig. Der Beklagte hatte im Jahre 1970 jeweils durch Bescheid die Behandlung der sozialversicherten oder sonst zu Lasten öffentlicher Kostenträger eingewiesener Patienten dem Hauptamt der Kläger zugeordnet und die Behandlung selbstzahlender Patienten der damaligen ersten, zweiten und dritten Pflegeklasse einschließlich sog. "Aufzahler" dem Nebenamt der Kläger. In denselben Bescheiden wurden die Kläger verpflichtet, diese Nebentätigkeit zu übernehmen und fortzuführen. Weiter hieß es in den Bescheiden, die Chefärzte hätten "grundsätzlich das Recht, für ihre ärztliche Tätigkeit im Nebenamt nach Maßgabe der geltenden ärztlichen Gebührenordnungen zu liquidieren". Selbstzahlende Patienten nahm der Beklagte demgemäß nur mit der Vereinbarung persönlicher Behandlung und Liquidation durch die Chefärzte in das Krankenhaus auf.

Seit dem Inkrafttreten der Verordnung zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Bundespflegesatzverordnung - BPflV -)vom 25. April 1973 (BGBl. I S. 333) geht der Beklagte davon aus, daß aufgrund der Bundespflegesatzverordnung selbstzahlende Patienten mit Unterkunft im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen (entsprechend der früheren dritten Pflegeklasse) die Wahl haben, ob sie mit persönlicher Behandlung und Berechnung durch den Chefarzt aufgenommen werden oder ohne diese zum allgemeinen Pflegesatz. Der Beklagte hat seine Aufnahmepraxis in diesem Sinne geändert.

Hiergegen haben sich die Kläger mit dem jeweils gleichlautenden Klageantrag gewandt,

Hilfsweise haben die Kläger jeweils beantragt:

- Erster Hilfsantrag: -

- Zweiter Hilfsantrag: -

Durch Urteile vom 22. Oktober 1975 hat das Verwaltungsgericht Bayreuth den Klagen jeweils nach dem Hauptantrag stattgegeben. Es hat die Klagen bereits in der Erwägung als begründet angesehen, daß die in den Bescheiden vom 3. Juli 1970 jeweils erteilte Nebentätigkeitsgenehmigung bisher weder aufgehoben noch geändert worden sei. Im übrigen - so heißt es in diesen Urteilen weiter - falle das eingeräumte Liquidationsrecht entweder unter die Grundsätze über den Widerruf fehlerhaft gewordener, begünstigender Verwaltungsakte, die hier einen Widerruf nicht zuließen, oder es falle unter die Übergangsvorschrift des § 6 Satz 5 BPflV, die alte Liquidationsrechte auch in bezug auf die frühere dritte Pflegeklasse fortbestehen lasse.

Auf die Berufungen des Beklagten hat der bayerische Verwaltungsgerichtshof - nach Verbindung der drei Verfahren - durch Urteil vom 10. Dezember 1976 die erstinstanzlichen Urteile aufgehoben und die Klagen abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Beklagte habe die Nebenämter der Kläger rechtlich nicht ausdrücklich eingeschränkt. Allerdings wirke sich, die neue Aufnahmepraxis des Beklagten im Ergebnis als Einschränkung des den Klägern zustehenden Liquidationsrechts aus. Zu dieser mittelbaren Einschränkung sei der Beklagte aber befugt gewesen, weil er die Nebenämter auch ausdrücklich insoweit hätte begrenzen dürfen, und zwar nach den Grundsätzen über den Widerruf einer Nebentätigkeitsgenehmigung wegen Beeinträchtigung dienstlicher Interessen nach Art. 74 des Bayer. Beamtengesetzes. Dienstliches Interesse sei hier das öffentliche Interesse an der alsbaldigen Verwirklichung des neuen, allgemein verbindlichen Pflegesatzrechts jedenfalls im Hinblick auf selbstzahlende Patienten bei Unterkunft in Mehrbettzimmern (entsprechend der früheren dritten Pflegeklasse). Die Übergangsregelung des § 6 Satz 5 BPflV zugunsten bestehender Verträge greife schon deshalb nicht ein, weil sie auf ein durch Verwaltungsakt übertragenes Nebenamt eben wegen dessen Widerruflichkeit nicht anwendbar sei. Unter dem Gesichtspunkt des Eigentumschutzes nach Art. 14 GG sei die Neuregelung, die den Klägern Einkommenseinbußen von unter 1 %, 4,4 % und 5,9 % gebracht habe, eine zulässige maßvolle Umgestaltung ihrer Rechtsposition, die der Sozialpflichtigkeit des Eigentums Rechnung trage.

Gegen dieses Berufungsurteil wenden sich die vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen der Kläger mit dem Antrag,

Gerügt wird die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt den Revisionen entgegen.

Der Oberbundesanwalt macht sich die Ausführungen des angefochtenen Berufungsurteils zu eigen.

II.

Die Revisionen haben keinen Erfolg.

Das angefochtene Urteil hat im Ergebnis zu Recht die Klagen abgewiesen. Die zulässigen Feststellungeklagen sind, ebenso wie die materiell in die gleiche Richtung gehenden Hilfsanträge, unbegründet. Die Kläger haben seit dem Inkrafttreten der Bundespflegesatzverordnung am 1. Januar 1974 keinen Anspruch mehr darauf, daß der Beklagte selbstzahlende Patienten bei Unterkunft im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen (entsprechend der früheren dritten Pflegeklasse) nur zugleich mit der Vereinbarung persönlicher Behandlung und Liquidation durch die Kläger in das Krankenhaus aufnimmt.

1.

Die den Klägern erteilten Bescheide vom 3. Juli 1970 hatten zugleich mit der organisatorischen Abgrenzung zwischen Hauptamt und Nebentätigkeit und mit der Genehmigung und Verpflichtung zur Ausübung der Nebentätigkeit auch eine Selbstverpflichtung des Beklagten zum Inhalt, sein Verhalten gegenüber aufzunehmenden Patienten entsprechend der betroffenen Abgrenzung einzurichten, also selbstzahlende Patienten im Sinne der Bescheide nur mit der - ggf. in den Aufnahmebedingungen enthaltenen - Vereinbarung persönlicher Behandlung und Liquidation durch die Kläger in das Krankenhaus aufzunehmen.

Für diesen Sinn der Bescheide spricht der beiden Seiten offenkundige Umstand, daß Art und Umfang der Möglichkeit zur persönlichen Behandlung und Liquidation schon finanziell einen Hauptpunkt der Beziehungen zwischen den Parteien und der Voraussetzungen bildeten, unter denen die Kläger ihre Ämter übernommen hatten. Die Verwirklichung dieser Möglichkeit war vor allein davon abhängig, daß der Beklagte als Krankenhausträger seine Aufnahmeverträge mit den in Betracht kommenden Patienten entsprechend gestalte. Daß die Übertragung der stationären ärztlichen Behandlung von Privatpatienten als Nebentätigkeit mit dem geltenden Beamtenrecht zwar schwer, aber unter Berücksichtigung der Besonderheiten des atypischen Beamtenverhältnisses leitender Krankenhausärzte gerade noch zu vereinbaren ist, hat der erkennende Senat mehrfach ausgesprochen (vgl. Urteile vom 26. März 1970 - BVerwG 2 C 50.65 - [Buchholz 237.7 § 205 LBG NW Nr. 1 = NJW 1970, 1248 = ZBR 1970, 229]; vom 31. Januar 1974 - BVerwG 2 C 36.70 - [Buchholz 237.5 § 81 HessBG Nr. 1 = NJW 1974, 1440]; vom 7. November 1974 - BVerwG 2 C 22.72 - [Buchholz 237.6 § 75 LBG Nds. Nr. 1]).

2.

Die Verpflichtung des Beklagten, selbstzahlende Patienten nur mit der Vereinbarung persönlicher Behandlung und Liquidation durch die Kläger in das Krankenhaus aufzunehmen, ist jedoch dadurch hinfällig geworden, daß die aufgrund der Ermächtigung in § 16 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - KHG - vom 29. September 1972 (BGBl. I S. 1009) erlassene Bundespflegesatzverordnung - BPflV - vom 25. April 1973 (BGBl. I S. 333) dem Beklagten ein abweichendes Verhalten gegenüber den aufzunehmenden Patienten, nämlich das Angebot der allgemeinen Krankenhausleistungen einschließlich ärztlicher Behandlung zum allgemeinen Pflegesatz, zwingend vorschreibt.

a)

Diese Verpflichtung gegenüben den aufzunehmenden Patienten ergibt sich aus dem Gebot des § 3 Abs. 1 BPflV, für jedes Krankenhaus einen allgemeinen Pflegesatz festzusetzen, durch den "alle unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Krankenhausleistungen (allgemeine Krankenhausleistungen) abgegolten werden". Mit diesem Gebot dient die Bundespflegesatzverordnung dem in § 1 KHG ausgesprochenen Ziel, zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen, und konkretisiert die Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 1 KGH, wonach die Pflegesätze für alle Benutzer nach einheitlichen Grundsätzen zu bemessen sind. Zu den allgemeinen Krankenhausleistungen zählt nach der Begriffsbestimmung des § 2 Nr. 5 und nach dem Inhalt des § 3 Abs. 1 BPflV insbesondere auch die ärztliche Behandlung, sofern die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses sie umfaßt, d.h. sofern das Krankenhaus auf dem betreffenden Fachgebiet über eigene behandelnde Ärzte verfügt und nicht nur von Belegärzten in Anspruch genommen wird. Eine Beschränkung der zum allgemeinen Pflegesatz zur Verfügung stehenden Krankenhausleistungen auf die nichtärztlichen Leistungen gegenüber bestimmten Patienten würde den in §§ 1, 17 Abs. 1 Satz 1 KHG zum Ausdruck gekommenen Zielsetzungen zuwiderlaufen. Sie ist schon dadurch ausgeschlossen, daß § 3 Abs. 1 BPflV Ausnahmen von der dort ausgesprochenen Verpflichtung nicht vorsieht. Zudem unterstreicht § 3 Abs. 3 BPflV ausdrücklich die Unzulässigkeit einer Unterscheidung nach der Kostenträgerschaft.

Zu Unrecht meint die Revision, aus den Regelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KHG, § 3 Abs. 2 BPflVüber einen Abzug vom allgemeinen Pflegesatz im Falle gesondert berechenbarer Arztkosten ergebe sich deren allgemeine Zulässigkeit. Zwar gehen diese Abzugsregelungen ersichtlich davon aus, daß Fälle der gesonderten Berechenbarkeit von Arztkosten möglich bleiben. Welche Fälle dies sind, ist aber anderen Vorschriften der Bundespflegesatzverordnung zu entnehmen: Aus § 3 Abs. 1 BPflV ergibt sich die - in § 3 Abs. 2 Satz 1 BPflV vorausgesetzte - Zulässigkeit der Verweisung auf die ärztliche Behandlung durch Belegärzte bei fehlender eigener Leistungsfähigkeit des Krankenhauses, und aus § 6 BPflV ergibt sich die Zulässigkeit, gesondert berechenbare ärztliche Leistungen als Wahlleistungen anzubieten.

Der dargelegten Auslegung steht auch nicht die Begriffsbestimmung in § 2 Nr. 4 KHG entgegen. Nach dieser Vorschrift sind die "Pflegesätze", die den Gegenstand der Regelungen des "KHG" und der Bundespflegesatzverordnung bilden, "die Entgelte der Benutzer oder ihrer Kostenträger für stationäre und halbstationäre Leistungen des Krankenhauses". Dies hindert aber nicht die Auslegung, wonach zusammen mit der Höhe der Pflegesätze auch zu regeln war und geregelt worden ist, welche Leistungen zu diesen Pflegesätzen anzubieten sind; denn anders wäre eine sinnvolle und in der Praxis wirksame Regelung der Pflegesätze nicht möglich. Allein diese Auslegung ist auch mit dem Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG vereinbar. Dementsprechend hat das Bundesarbeitsgericht bereits im Urteil vom 11. Januar 1978 - 5 AZR 797/76 - (NJW 1978, 1699) aus § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG, § 3 Abs. 1 BPflV gefolgert, daß jeder Patient das Recht habe, allgemeine Krankenhausleistungen einschließlich der medizinischen Versorgung durch angestellte Ärzte zum allgemeinen Pflegesatz in Anspruch zu nehmen.

Das umfangreiche Schrifttum streitet im wesentlichen darüber, ob die Übergangsregelung in § 6 Satz 5 BPflV auch hier eingreift. Es geht aber ganz überwiegend davon aus, daß jedenfalls für künftig anzustellende Chefärzte die Vereinbarung eines "automatischen" Liquidationsrechtes gegenüber Selbstzahlern im Mehrbettzimmer nicht mehr zulässig sei (vgl. z.B. Baur-Hess, "Der Krankenhausarzt" 1973, 369 ff.; Lüke-Walendy, JZ 1977, 657, 659; Zimmer, "Die Krankenversicherung", Heft 12/1974; zweifelnd Weissauer, "Der Krankenhausarzt" 1975, 327, 330 f.).

b)

§ 6 Abs. 5 BPflV trifft zugunsten durch Vertrag geregelter Rechtsverhältnisse eine Übergangsregelung. Ob diese auf durch Verwaltungsakt begründete Rechtspositionen auch nicht sinngemäß anzuwenden ist, wie das angefochtene Urteil annimmt, erscheint nicht zweifelsfrei, bedarf jedoch hier keiner abschließenden Entscheidung, denn die Übergangsregelung bezieht sich nicht auf "automatische" Liquidationsrechte bei Unterbringung im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen (entsprechend der früheren dritten Pflegeklasse).

§ 6 Abs. 5 BPflV schränkt schon nach seiner Stellung im Zusammenhang der Verordnung nur diejenigen zugunsten der Patienten erlassenen Regelungen ein, die in den vorhergehenden Sätzen des § 6 BPflV getroffen sind. Dies ist insbesondere die in Satz 3 vorgesehene "Entkoppelung" der gesondert berechenbaren Unterkunft im Ein- oder Zweibettzimmer von anderen Wahlleistungen wie der gesondert berechenbaren ärztlichen Behandlung. Sprachlich deutet nichts darauf hin, daß mit § 6 Satz 5 BPflV auch Einschränkungen des an anderer Stelle der Verordnung, nämlich in § 3 Abs. 1 und 3 BPflV, begründeten und im Grundsatz schon in § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG vorgezeichneten Rechts aller Patienten auf allgemeine Krankenhausleistungen zum allgemeinen Pflegesatz zugelassen werden sollten. Allerdings wird dieses Recht auch in § 6 Satz 2 BPflV insofern erneut angesprochen, als dort für alle gesondert berechenbaren Leistungen als Voraussetzung u.a. eine Vereinbarung des Patienten mit dem Krankenhaus gefordert wird. Dies ändert aber nichts daran, daß der Anspruch bereits durch § 3 BPflV begründet wird, eine Ausnahme hiervon also vor allem als Ausnahme von § 3 BPflV kenntlich zu machen gewesen wäre. Auch die amtliche Begründung des Regierungsentwurfs der Bundespflegesatzverordnung (Bundesrats-Drucksache Nr. 596/72) erwähnt zu § 6 BPflV als Gegenstand der Übergangsregelung nur Verträge, nach denen die Chefärzte "bei den Benutzern von Ein- oder Zweibettzimmern die ärztlichen Leistungen gesondert berechnen dürfen".

Sachlich erscheint im Gesamt Zusammenhang der durch das "KHG" und die Bundespflegesatzverordnung getroffenen Neuordnung das grundlegende Recht jedes Patienten, die allgemeinen Krankenhausleistungen zum allgemeinen Pflegesatz in Anspruch zu nehmen, noch wesentlich gewichtiger als die "Entkoppelung" der Unterkunft im Ein- oder Zweibettzimmer. Von diesen Wahlleistungen kann ein Patient absehen, ohne seine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung in Frage zu stellen. Bei der Inanspruchnahme der allgemeinen Krankenhausleistungen dagegen geht es um eben diese Versorgung, der Patient hat also keine Ausweichmöglichkeit, obwohl gerade in schweren Krankheitsfällen - worauf das Bundesarbeitsgericht in dem genannten Urteil vom 1. November 1978 hinweist - die gesondert berechneten Kosten der ärztlichen Behandlung den pauschalen, im allgemeinen Pflegesatz enthaltenen Arztkostenanteil um ein Mehrfaches übersteigen können. Deshalb hat der Gesetzgeber das Recht auf allgemeine Krankenhausleistungen zum allgemeinen Pflegesatz, anders als die "Entkoppelung" der Unterkunft im Ein- und Zweibettzimmer, bereits im "KHG" selbst vorgezeichnet. Das legt den Schluß nahe, daß der Verordnungsgeber sogar verpflichtet war, dieses grundlegende Recht im wesentlichen so, wie durch § 3 BPflV geschehen, zu konkretisieren, und zwar ohne Einschränkung durch eine Übergangsregelung. Jedenfalls aber erscheint es unter diesen Gesichtspunkten sachlich naheliegend und folgerichtig, daß der Verordnungsgeber in § 6 Satz 5 BPfIV die übergangsweise Einschränkung, die er für die "Entkoppelung" der Unterkunft im Ein- und Zweibettzimmer vorgesehen hat, nicht auch für das "automatische" Liquidationsrecht bei Unterkunft im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen vorsehen wollte.

c)

Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums nach Art. 14 GG stand der getroffenen Regelung nicht entgegen. Belastet durch die bisherige Praxis und begünstigt durch die Neuregelung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KHG, § 3 BPfIV sind die Patienten. An den Verträgen oder Verwaltungsakten, durch die im Innenverhältnis die Krankenhaus träger ihren Chefärzten persönliche Behandlungs- und Liquidationsbefugnisse einräumten, waren die hierdurch betroffenen Patienten nicht beteiligt. Im Außenverhältnis zu ihnen war sowohl für den Krankenhausträger als auch für den Arzt die Möglichkeit, daß die Krankenhausaufnahme von der gleichzeitigen Vereinbarung persönlicher ärztlicher Behandlung und Liquidation abhängig gemacht wurde, kein erworbenes Recht, sondern eine bloße, nach der früheren Rechtslage gegebene Erwerbschance. In diese aus sozialen Erwägungen zugunsten der Patienten umgestaltend einzugreifen, stand dem Gesetzgeber frei.

d)

Durch die nachträglich eingetretene Rechtsänderung ist mit deren Inkrafttreten am 1. Januar 1974 die Verbindlichkeit der in den Bescheiden vom 3. Juli 1970 enthaltenen Selbstverpflichtung des Beklagten in dem dargelegten Umfange kraft Gesetzes entfallen, ohne daß es insoweit eines Widerrufs bedurfte. Ein Verwaltungsträger kann sich nicht rechtswirksam verpflichten, einem Dritten gegenüber rechtswidrig zu handeln. Das Verhalten, zu dem sich der Beklagte verpflichtet hatte, ist nachträglich rechtlich unmöglich geworden.

Auch Grundsätze des Vertrauensschutzes hindern nicht, daß der Verwaltungsträger sich entsprechend der neuen Rechtslage verhält, denn es besteht kein Schutz des Vertrauens auf Beständigkeit einer bestimmten Gesetzgebung (vgl. Urteil vom 3. September 1970 - BVerwG 8 C 66.68 - [BVerwGE 36, 71, 75 f. [BVerwG 03.09.1970 - VIII C 66/68]]).

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.