Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.10.1997, Az.: BVerwG 7 C 21/96

I.

Die Klägerin, eine Religionsgemeinschaft, begehrt die Feststellung ihrer Eigenschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts.

Im Jahre 1869 gründeten orthodoxe Juden, die sich Reformbestrebungen innerhalb der damaligen Jüdischen Gemeinde zu Berlin widersetzten, die selbständige Religionsgemeinschaft Adass Jisroel zu Berlin. Durch Verordnung vom 9. September 1885 verlieh der König von Preußen dieser Gemeinschaft die Rechte einer Synagogengemeinde.

Durch Reichsgesetz vom 28. März 1938 wurde den Jüdischen Gemeinden in Deutschland der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts entzogen. Am 18. Dezember 1939 ordnete "der Chef der Sicherheitspolizei und des SD" die Eingliederung von Adass Jisroel in die "Reichsvereinigung der Juden in Deutschland" an. Die Gemeindemitglieder wurden größtenteils deportiert und umgebracht.

Im Jahre 1949 wurde in Berlin (West) der Verein "Adass Jisroel Synagogengemeinde Berlin" gegründet. Nachdem die Zahl der Vereinsmitglieder unter drei abgesunken war, wurde er im Jahre 1962 im Vereinsregister gelöscht.

Im Sommer 1986 kamen überlebende Gemeindemitglieder auf dem im Ostteil von Berlin gelegenen ehemaligen Gemeindefriedhof zusammen. Gleichzeitig wurde in Berlin (West) der Verein "Gesellschaft zur Förderung von Adass Jisroel e.V." gegründet, der nach seiner Satzung die Wahrung und Pflege des geistigen, kulturellen und gegenständlichen Erbes von Adass Jisroel bezweckt.

Im Jahr 1988 ließ die Regierung der DDR auf Betreiben des Vereins das Friedhofsgrundstück sowie weitere Grundstücke der Gemeinde, darunter das ehemalige Synagogengrundstück in Berlin-Mitte, Tucholskystraße 40, im Grundbuch auf die "Israelitische Synagogengemeinde Adass Jisroel zu Berlin" als Eigentümerin umschreiben.

Am 18. Dezember 1989 gab die Regierung der DDR aus Anlaß der "50. Wiederkehr der Entrechtung der Israelitischen Synagogengemeinde Adass Jisroel zu Berlin" eine vom Stellvertreter des Vorsitzenden des Ministerrats, Lothar de Maiziere, unterzeichnete Erklärung ab, in der es u.a. heißt:

"... bekräftigt die Regierung der DDR erneut, daß die Israelitische Synagogengemeinde ADASS JISROEL zu Berlin nicht durch faschistischen Willkürakt untergegangen ist, sondern fortbesteht. ... Dementsprechend ist der Rechtsstatus der Israelitischen Synagogengemeinde ADASS JISROEL zu Berlin in der DDR voll gewahrt. ... Die Regierung der DDR gewährleistet, daß der legitimierte Vorstand die sich aus der Rekonstituierung ... ergebenden Rechte ... entsprechend der Rechtsordnung der DDR voll wahrnehmen kann."

Die Klägerin ist der Ansicht, daß sie mit der im Jahre 1869 gegründeten Gemeinde rechtlich identisch sei; demgegenüber wird sie vom beklagten Land Berlin als nach 1986 neu entstandene Religionsgemeinschaft angesehen. Nach Rücknahme einer bereits im Jahre 1989 beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat die Klägerin im Jahre 1992 gegen den Beklagten erneut Klage erhoben und beantragt festzustellen, daß sie im Land Berlin Körperschaft des öffentlichen Rechts sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 10. Oktober 1994 (NVwZ 1995, 513) stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin habe den im Jahre 1885 erworbenen Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht verloren. Die in den Jahren 1938/39 gegen sie ergriffenen Maßnahmen seien als Willkürakte nichtig. Der daher zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grundgesetzes fortbestehende öffentlich-rechtliche Korporationsstatus der Klägerin sei nicht von der weiteren Existenz der Religionsgemeinschaft abhängig. Davon abgesehen sei Adass Jisroel durch die temporäre Untätigkeit der Gemeinde nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs nicht erloschen, denn es liege weder ein ausdrücklicher noch ein konkludenter Willensentschluß der Mitglieder zur Auflösung der Religionsgemeinschaft vor.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Februar 1996 (NVwZ 1997, 396) das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. In den Gründen des Berufungsurteils ist ausgeführt: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe die Existenz der Religionsgemeinschaft maßgebliche Bedeutung für den Fortbestand des umstrittenen Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts; bestehe die Religionsgemeinschaft nicht mehr, so könne auch dieser Status nicht gleichsam als "leere Hülle" fortbestehen. Die Religionsgemeinschaft Adass Jisroel sei zwar nicht im Jahre 1939, wohl aber nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs erloschen. Zwar habe von den Überlebenden des Holocaust nicht die alsbaldige Rückkehr in das Land ihrer Verfolger erwartet werden können. Jedoch könne die jahrzehntelange Untätigkeit der überlebenden Gemeindemitglieder nur als schweigend bekundete, vor dem historischen Hintergrund als beredt und bewußt zu begreifende Entscheidung verstanden werden, sich mit der Zerschlagung der Gemeinde abzufinden. Die mit der Klage begehrte Feststellung könne auch nicht auf die Erklärung der Regierung der DDR vom 18. Dezember 1989 in Verbindung mit Art. 19 des Einigungsvertrags - EV - gestützt werden. Denn die Rechtsform der Körperschaft des öffentlichen Rechts habe es nach dem Recht der DDR nicht gegeben. Überdies sei die Erklärung nach der Wiedervereinigung im Land Berlin nicht wirksam geworden, weil Art. 19 EV nicht zum Inhalt habe, daß sich die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts der DDR auf das Hoheitsgebiet eines alten Bundeslands erstrecke.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt. Sie hält dieses Urteil für zutreffend und wirft dem Oberverwaltungsgericht die Verletzung von formellem und materiellem Recht vor.

Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

Der Oberbundesanwalt meint, dem Berufungsurteil könne weder im Ergebnis noch in der Begründung gefolgt werden.

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das angefochtene Urteil verstößt gegen Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen müssen, weil die darin getroffene Feststellung der Rechtslage entspricht. Aufgrund der Erklärung der Regierung der DDR vom 18. Dezember 1989 steht fest, daß die im Jahre 1869 gegründete Israelitische Synagogengemeinde Adass Jisroel in Gestalt der Personenvereinigung, die die vorliegende Klage erhoben hat, fortbesteht (1). Infolgedessen besitzt die Klägerin die mit der Klage geltend gemachte Eigenschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts (2).

1. Wie auch das Oberverwaltungsgericht richtig erkannt hat, handelt es sich bei der Erklärung der Regierung der DDR vom 18. Dezember 1989 nicht lediglich um eine der Auflösung von Adass Jisroel im Jahre 1939 und der Wiederaufnahme des Gemeindelebens seit 1986 gedenkende Erklärung historischpolitischen Charakters. Denn ihr Inhalt erschöpft sich nicht darin, das Schicksal der aufgelösten Gemeinde und ihrer Mitglieder nachzuzeichnen sowie diejenigen überlebenden Mitglieder und Nachkommen von Mitgliedern, die "sich in jüngster Zeit als Gemeinde rekonstituiert und den Willen bekundet haben, an den originalen Stätten ihres religiösen Wirkens in der Hauptstadt der DDR die Tätigkeit in der Tradition des gesetzestreuen Judentums fortzusetzen", auf dem Boden der DDR willkommen zu heißen und der Unterstützung der Regierung der DDR zu versichern. Vielmehr weist die Erklärung vom 18. Dezember 1989 - ungeachtet ihrer dem Anlaß entsprechenden, von üblichen Verwaltungsentscheidungen deutlich abgehobenen Sprache - über ihren historisch-politischen Gehalt hinaus auch und sogar in erster Linie einen rechtlichen Entscheidungsgehalt auf. Denn mit der Wiederbelebung der Gemeinde waren, wie die späteren Auseinandersetzungen zwischen den Parteien und die gegensätzlichen Entscheidungen der Vorinstanzen zeigen, nicht leicht zu beantwortende Rechtsfragen verbunden, die das Verhältnis zwischen der wiederbelebten und der im Jahre 1869 gegründeten Gemeinde betrafen. Diese Fragen sollten mit der Erklärung vom 18. Dezember 1989 verbindlich geklärt werden, und zwar in der Weise, daß die wiederbelebte Gemeinde als mit der Gemeinde von 1869 rechtlich identisch angesehen wurde. Zu diesem Zweck stellte die Regierung der DDR mit Nachdruck fest, daß die im Jahre 1869 gegründete Gemeinde weder mit ihrer Auflösung im Jahre 1939 noch zu einem späteren Zeitpunkt im Rechtssinne untergegangen war, sondern fortbestand; darüber hinaus gewährleistete sie der fortbestehenden Gemeinde, vertreten durch ihren in der Presseerklärung vom selben Tage namentlich bezeichneten Vorstand, die uneingeschränkte Wahrnehmung ihrer Rechte "entsprechend der Rechtsordnung der DDR". Als kraft hoheitlicher Gewalt getroffene und auf Rechtsbeständigkeit abzielende behördliche Entscheidung eines Einzelfalls erfüllt die Erklärung vom 18. Dezember 1989 alle Merkmale eines (feststellenden) Verwaltungsakts im Sinne von Art. 19 EV (vgl. Beschluß vom 25. Januar 1994 - BVerwG 11 B 53.93 - Buchholz 111 Art. 19 EV Nr. 1). Adressat und Begünstigter dieses Verwaltungsakts war der Personenzusammenschluß, der sich zuvor "als Gemeinde rekonstiuiert" hatte und der unter dem überkommenen Gemeindenamen die vorliegende Klage erhoben hat.

Gegenstand der in der Erklärung vom 18. Dezember 1989 zugunsten der Klägerin getroffenen Feststellung war demnach allein ihre rechtliche Identität mit der Gemeinde von 1869. Dagegen enthält die Erklärung, wie das Oberverwaltungsgericht gleichfalls richtig erkannt hat, keine Aussage zu der Eigenschaft der Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Das erklärt sich daraus, daß dieser Rechtsstatus seit 1968 in der Verfassung der DDR nicht mehr vorgesehen war. Diese Verfassung - und ebenso die des Jahres 1974 - garantierte den Kirchen und den anderen Religionsgemeinschaften nur noch das Recht zur Ordnung ihrer Angelegenheiten und zur Ausübung ihrer Tätigkeit "in Übereinstimmung mit der Verfassung und den gesetzlichen Bestimmungen der Deutschen Demokratischen Republik" (Art. 39 Abs. 2 a.a.O.). Ohne daß den bisher als Körperschaften des öffentlichen Rechts verfaßten Religionsgemeinschaften dieser Rechtsstatus förmlich entzogen worden wäre, wurden sie als andere rechtlich selbständige Organisationen und Vereinigungen im Sinne von § 11 Abs. 3 DDR-ZGB angesehen und damit dem Privatrecht unterstellt (vgl. v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, 3. Aufl. 1996, S. 146 m. Fn. 44).

Der feststellende Verwaltungsakt vom 18. Dezember 1989 hat nicht mit der Herstellung der Einheit Deutschlands am 3. Oktober 1990 seine Wirksamkeit verloren, sondern gilt gemäß Art. 19 Satz 1 EV fort. Da er nicht aufgehoben worden ist, ist sein Regelungsgehalt auch von den Gerichten zu beachten. Die Fortgeltung eines Verwaltungsakts der DDR gemäß Art. 19 Satz 1 EV hängt nicht davon ab, ob er mit der Rechtsordnung der DDR in Einklang stand. Vielmehr erfaßt diese Vorschrift alle Verwaltungsakte, die nach der seinerzeitigen Staats- und Verwaltungspraxis der DDR als wirksam angesehen und behandelt wurden (vgl. Urteil vom 20. März 1997 - BVerwG 7 C 23.96 - VIZ 1997, 348). Die Regierung der DDR ist von der Erklärung vom 18. Dezember 1989 nicht abgerückt; im Gegenteil hat sie, wie den Verwaltungsvorgängen des Beklagten zu entnehmen ist, im Jahre 1990 der von ihr als rechtsfähig und mit der früheren Gemeinde rechtlich identisch anerkannten Gemeinde umfangreiche materielle Aufbauhilfe gewährt.

Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten scheitert die Anwendung des Art. 19 Satz 1 EV auf die Erklärung vom 18. Dezember 1989 nicht daran, daß sich die Rechtsverhältnisse der Religionsgemeinschaften in der DDR am 3. Oktober 1990 grundlegend verändert haben. Zwar trifft es zu, daß die Erklärung vom 18. Dezember 1989, soweit sie der Klägerin die ungehinderte Wahrnehmung ihrer Rechte als Religionsgemeinschaft gewährleistet, ausdrücklich auf die Rechtsordnung der DDR Bezug nimmt. Richtig ist auch, daß die derart in Bezug genommenen Rechtsvorschriften, insbesondere die Vorschrift des Art. 39 Abs. 2 der Verfassung der DDR und die darin erwähnten gesetzlichen Bestimmungen, mit dem Beitritt der DDR außer Kraft getreten sind. Daraus läßt sich jedoch nicht der Schluß ziehen, daß die in der Erklärung vom 18. Dezember 1989 getroffene Regelung zu diesem Zeitpunkt gegenstandslos und damit ebenfalls ungültig geworden wäre. Diese Annahme wäre mit dem Wiedergutmachungszweck der Erklärung unvereinbar. Wie aus der Bezeichnung der Geschehnisse nach 1933 als "faschistische Willkürakte" hervorgeht, sah die Regierung der DDR die Auflösung von Adass Jisroel im Jahre 1939 als schlimmes Unrecht an, das der Wiedergutmachung bedurfte. Aus diesem Grunde setzte sie die wiederbelebte Gemeinde in ihre alte Rechtsstellung wieder ein und stellte sie damit den Religionsgemeinschaften in der DDR rechtlich gleich, die kein derartiges Verfolgungsschicksal erlitten und daher im Gegensatz zu Adass Jisroel ihre Tätigkeit unter der Herrschaft des Nationalsozialismus und in der Zeit danach tatsächlich nicht unterbrochen hatten. Die Erklärung vom 18. Dezember 1989 hatte mithin den Zweck, zum Ausgleich des geschehenen Unrechts und seiner Folgen die rechtliche Kontinuität der Gemeinde seit ihrer Gründung im Jahre 1869 zu wahren und ihren Fortbestand auch in der Zukunft zu sichern. Wegen dieses Regelungshintergrunds war die Erklärung nicht strikt auf die damalige Rechtslage bezogen, sondern gegenüber einer generellen Änderung der Rechtsverhältnisse der Religionsgemeinschaften offen, wie sie am 3. Oktober 1990 eingetreten ist. Die Bezugnahme auf die "Rechtsordnung der DDR" sollte nur verdeutlichen, daß Adass Jisroel keine anderen Rechte eingeräumt wurden, als sie auch den in der Zeit von 1933 bis 1945 nicht aufgelösten Religionsgemeinschaften in der DDR, namentlich den Kirchen, zustanden.

Ebensowenig ist Art. 19 Satz 1 EV deswegen im Verhältnis zum Beklagten unanwendbar, weil diese Vorschrift, wie das Oberverwaltungsgericht meint, die Fortgeltung der Verwaltungsakte der DDR nur in deren Hoheitsgebiet, nicht aber im Hoheitsgebiet eines alten Bundeslands anordnet. Eine derartige Begrenzung ihres räumlichen Anwendungsbereichs, welche die mit dem Einigungsvertrag angestrebte Rechtseinheit gefährden würde (vgl. auch BVerfGE 77, 137 (147 ff.) [BVerfG 21.10.1987 - 2 BvR 373/83]), ist der Vorschrift nicht zu entnehmen. Infolgedessen kommt den Verwatungsakten der DDR nach Art. 19 Satz 1 EV grundsätzlich ebenso Geltung im gesamten (erweiterten) Bundesgebiet zu, wie dies auch für Verwaltungsakte zutrifft, die bis zum 3. Oktober 1990 von der Behörde eines alten Bundeslands erlassen worden sind. Die Erklärung vom 18. Dezember 1989 regelt, wie dargelegt, den Status der Klägerin als Rechtsperson, die mit der im Jahre 1869 gegründeten Gemeinde identisch ist. Solche statusbildenden Verwaltungsakte können schon wegen des Inhalts der getroffenen Regelung nicht in ihrer Geltung auf Teile des Bundesgebiets beschränkt werden. Ein zusätzliche Überlegungen erfordernder Gegensatz zwischen dem Verwaltungsakt vom 18. Dezember 1989 und einer anderen, gleichfalls rechtsverbindlichen Entscheidung im alten Bundesgebiet besteht nicht. Zwar hat die Klägerin bereits in den Jahren 1988/89 bei dem damaligen Land Berlin ihre Anerkennung als mit der Gemeinde von 1869 identische Körperschaft begehrt. Über dieses Begehren ist jedoch nicht durch Verwaltungsakt zu ihrem Nachteil entschieden worden. Die von der Klägerin gegen das Land im April 1989 erhobene (erste) Klage hat nicht zu einer Entscheidung geführt, sondern ist von der Klägerin zurückgenommen worden.

Da auch im übrigen keine Gründe dafür zu erkennen sind, dem Verwaltungsakt vom 18. Dezember 1989 die Anerkennung zu versagen - er ist weder mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar (vgl. Art. 19 Satz 2 EV) noch leidet er an einem sonstigen, möglicherweise zu seiner Nichtigkeit führenden Verstoß gegen grundlegende Wertungen der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland -, ist der erkennende Senat an seinen Regelungsgehalt gebunden. Auf die vom Oberverwaltungsgericht erörterte und in Anwendung des Rechts der Bundesrepublik Deutschland bejahte Frage, ob die im Jahre 1869 gegründete Gemeinde in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg infolge jahrzehntelanger Untätigkeit der überlebenden Gemeindemitglieder untergegangen ist, kommt es nicht an, weil hierüber in dem fortgeltenden Verwaltungsakt vom 18. Dezember 1989 im gegenteiligen Sinn entschieden worden ist.

2. Als Rechtsperson, die mit der Gemeinde von 1869 rechtlich identisch ist, besitzt die Klägerin die Eigenschaft einer Körperschaft des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 WRV.

Mit dem Wirksamwerden des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 hat sich der Geltungsbereich des Grundgesetzes auf das Gebiet der DDR einschließlich des Ostteils von Berlin erstreckt (Art. 3 EV). Zu den hiernach im vereinigten Deutschland geltenden Verfassungsbestimmungen gehören auch Art. 140 GG und die darin zum Bestandteil des Grundgesetzes erklärten sog. Weimarer Kirchenartikel. Gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 WRV sind alle Religionsgemeinschaften in Deutschland, die bereits vor dem Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung Körperschaften des öffentlichen Rechts waren oder denen dieser Status unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung verliehen worden ist, weiterhin Körperschaften des öffentlichen Rechts. Soweit die Religionsgemeinschaften in der ehemaligen DDR den ihnen nach der gesamtdeutschen Verfassungstradition zustehenden öffentlich-rechtlichen Korporationsstatus infolge der Nichtanerkennung dieses Status durch die DDR verloren hatten, haben sie ihn am 3. Oktober 1990 verfassungskräftig wiedererlangt. Aus den Bestimmungen des Einigungsvertrags ergibt sich nichts anderes; im Gegenteil läßt sich Art. 9 EV und dem darin als Recht der neuen Bundesländer aufrechterhaltenen Kirchensteuergesetz der DDR vom 31. August 1990 (GBl DDR I S. 1627 = BGBl II S. 1194) entnehmen, daß nach dem Willen der Vertragsparteien diejenigen Religionsgemeinschaften in der DDR, die bereits nach Art. 137 Abs. 5 der Weimarer Reichsverfassung Körperschaften des öffentlichen Rechts gewesen waren, als solche ab dem Steuer jahr 1991 zur Erhebung von Kirchensteuern berechtigt sein sollten (s. §§ 1, 2, 20 des Kirchensteuergesetzes der DDR). Daß in Art. 9 EV das Land Berlin nicht erwähnt ist, hat seinen Grund in der Existenz des Kirchensteuergesetzes für Berlin (West), dessen Geltungsbereich durch das Gesetz über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom 28. September 1990 (GVBl Berlin S. 2119) auf den Ostteil der Stadt ausgedehnt wurde. Seit dem 3. Oktober 1990 beruht der Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts und das damit verbundene Recht zur Erhebung von Kirchensteuern (Art. 137 Abs. 6 WRV) bei allen Religionsgemeinschaften, die die Voraussetzungen des Art. 137 Abs. 5 WRV erfüllen, einheitlich auf Art. 140 GG.

Die Klägerin hatte bereits vor dem Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung im Jahre 1919 aufgrund der Verordnung des Königs von Preußen vom 9. September 1885 (PrGS S. 337), mit der ihr die Rechte einer Synagogengemeinde verliehen wurden, den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechtssinne (vgl. RGZ 133, 192). Dieser Status ist ihr nicht durch § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der jüdischen Kultusvereinigungen vom 28. März 1938 (RGBl I S. 338) wirksam entzogen worden. Sowohl im erstinstanzlichen Urteil als auch im Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist unter Bezugnahme auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 1968 - 2 BvR 557/62 - (BVerfGE 23, 98 (106 f.) [BVerfG 14.02.1968 - 2 BvR 557/62]) zutreffend ausgeführt, daß die Überführung der jüdischen Gemeinden in den Status eines bürgerlich-rechtlichen Vereins im Zusammenhang mit der vom deutschen Staat seit 1933 planmäßig betriebenen Verfolgung und Vernichtung der Juden steht und daher als eine in das Gewand des Rechts gekleidete Willkürmaßnahme von Anfang an nichtig war. Dem ist nichts hinzuzufügen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Dr. Paetow

Dr. Bardenhewer

Kley

Herbert

Dr. Brunn