I.

Der Kläger wendet sich als Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren Riedenheim Projekt III gegen die von der Flurbereinigungsdirektion am 31. Oktober 1984 mit Wirkung vom 1. Dezember 1984 erlassene vorläufige Besitzeinweisung, weil er die für ihn vorgesehene Abfindung für unzumutbar hält.

Der Flurbereinigungsplan, dessen Bekanntgabe mit Anhörungstermin für den Spätsommer bis Herbst 1985 geplant war, sieht für den klägerischen Einlagebesitz im Werte von 400 811 Wertverhältniszahlen - WVZ - (15.3939 ha und 26.0 Durchschnittswertzahl - DWZ -) eine Abfindung im Wert von 403 836 WVZ (15,4027 ha und 26,2 DWZ) vor.

Nach Zurückweisung seines Widerspruchs durch Bescheid vom 5. Juli 1985 erhob der Kläger Klage mit dem Begehren, die vorläufige Besitzeinweisung und den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Hierzu trug er vor: Seine der vorläufigen Besitzeinweisung zugrundeliegende Zuteilung stehe in einem offensichtlichen groben Mißverhältnis zum Wert seines eingebrachten Besitzes. So liege der zugewiesene neue Garten in Gewanne 166 im Gegensatz zur Einlage halbtags im Schatten und in einem Bereich, auf den noch Straßenanliegerbeiträge zukämen. Ferner bestünden Abfindungsmängel bei den neuen Grundstücken in den Gewannen 1031 und 4122. Angesichts der geringen Qualität der Abfindungsgrundstücke sei er nicht mehr in der Lage, sein Zuckerrübenkontingent von 2 064 dt im Jahr zu erfüllen. Vor der Besitzeinweisung habe er jährlich bis zu 3.000 dt Zuckerrüben angeliefert. Die Ertragsausfälle reichten nun bis zu einem Drittel dieser Menge.

Die vorläufige Besitzeinweisung leide ferner unter dem Mangel, daß die Beteiligten vor ihrem Erlaß nicht angehört worden seien. In der langen Zeitdauer zwischen der vorläufigen Besitzeinweisung und der Planbekanntgabe liege eine Verletzung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die die Rechtswidrigkeit der Anordnung vom 31. Oktober 1984 nach sich ziehe.

Der Beklagte trat dem Klagebegehren entgegen. Er wies darauf hin, daß sich die zeitliche Verzögerung gegenüber der Prognose bei Erlaß der vorläufigen Besitzeinweisung dadurch ergeben habe, daß noch Änderungen der Wertermittlung aufgrund von Widersprüchen von Teilnehmern in den Flurbereinigungsplan hätten eingearbeitet werden müssen.

Das Flurbereinigungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 5. Dezember 1985 ab. Zur Begründung ist ausgeführt: Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - hätten bei Erlaß der Anordnung vom 31. Oktober 1984 vorgelegen. Einwendungen hiergegen seien nicht vorgebracht worden. Ermessensfehler seien nicht festzustellen.

Die in § 65 FlurbG eingeräumte Möglichkeit, die Beteiligten bereits vor Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes und vor dem den Rechtsweg gegen den Plan eröffnenden Anhörungstermin nach § 59 Abs. 2 FlurbG unter bestimmten Voraussetzungen in den Besitz der neuen Grundstücke vorläufig einzuweisen, diene dem Zweck, durch möglichst frühe Aufnahme der Bewirtschaftung der neuen Grundstücke einen Zeitgewinn zu erzielen. Hiergegen bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber habe - wie § 51 FlurbG verdeutliche - bewußt die Schwierigkeiten in Kauf genommen, die dadurch entstehen könnten, daß der Flurbereinigungsplan später erfolgreich angegriffen werde. Der wirksame Rechtsschutz gegen den Flurbereinigungsplan werde dadurch weder vereitelt noch beeinträchtigt. Denn die vorläufige Besitzeinweisung könne mit der Begründung angefochten werden, zwischen Einlage und Abfindung bestehe entgegen § 44 Abs. 1 FlurbG offensichtlich ein grobes Mißverhältnis, dies führe entgegen § 44 Abs. 4 FlurbG offensichtlich zu einem unzumutbaren Eingriff in die bisherige Betriebsstruktur des Teilnehmers oder der Flurbereinigungsplan insgesamt könne aus anderen Gründen keinen Bestand haben. Davon könne beim Besitzstand des Klägers keine Rede sein. Die rein rechnerische Gegenüberstellung von Einlage und Abfindung zeige ein ausgewogenes Bild. Eine völlige Veränderung der bisherigen Struktur des klägerischen Betriebs (§ 44 Abs. 5 FlurbG) sei mit der Nutzung der zugewiesenen neuen Grundstücke nicht verbunden. In den Gewannen 3006 und 3031 stünden dem klägerischen Betrieb vielmehr Wirtschaftsflächen im Ausmaß von insgesamt über 8 ha zur Verfügung, die nach dem dort gegebenen Wertzahlengefälle durchaus als zuckerrübenfähig anzusehen seien. Auf vorübergehende Umstellungsschwierigkeiten könne bei der Prüfung, ob ein die Rechtmäßigkeit der vorläufigen Besitzeinweisung berührendes Mißverhältnis zwischen dem Wert der Einlage und dem Wert der Abfindung bestehe, nicht abgestellt werden.

Die Rechtmäßigkeit der Anordnung vom 31. Oktober 1984 werde auch nicht durch den zwischen der vorläufigen Besitzeinweisung und der Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes verstrichenen Zeitraum in Frage gestellt. Der bei Erlaß der vorläufigen Besitzeinweisung angenommene Zeitraum bis zur Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes mit Anhörungstermin von nahezu einem Jahr - der auch im Gesetzgebungsverfahren angesprochen worden sei - sowie die tatsächlich abgelaufene Zeitspanne von über 13 Monaten ließen einen Ermessensfehlgebrauch beim Erlaß der vorläufigen Besitzeinweisung nicht erkennen. Das gelte insbesondere auch im Lichte des § 44 Abs. 1 Satz 4 FlurbG, wonach der Zeitpunkt des Wirksamwerdens der vorläufigen Besitzeinweisung den für die Bemessung der Landabfindung maßgeblichen Zeitpunkt abgebe.

Einer Anhörung der einzelnen Beteiligten vor Erlaß der vorläufigen Besitzeinweisung habe es nicht bedurft, weil der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft angehört worden sei.

Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers, mit der er sein Klageziel weiterverfolgt und ergänzend vorträgt: Wenn die vorläufige Besitzeinweisung vor dem Anhörungstermin zum Flurbereinigungsplan erlassen und wirksam werde, dürfe die Zeitspanne bis zur späteren Plananfechtung nicht unangemessen lang sein, weil anderenfalls Art. 19 Abs. 4 GG verletzt werde. Ein Anhörungstermin, der über ein Jahr nach Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung vorgesehen sei, liege außerhalb der noch vertretbaren Frist. Die vorläufige Besitzeinweisung müsse dann als rechtswidrig angesehen und aufgehoben werden. Da diese Spanne hier überschritten sei. müsse der Klage stattgegeben werden.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil, das er für zutreffend hält.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das Flurbereinigungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Nach dem unbestrittenen Sachverhalt lagen im Zeitpunkt der Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung - 31. Oktober 1984 - die Voraussetzungen für eine vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 Abs. 1 FlurbG vor.

Aufgrund der getroffenen Feststellungen und der darauf beruhenden Würdigung ist das Flurbereinigungsgericht im Rahmen der vergleichenden, notwendigerweise summarischen Betrachtung der Einlage des Klägers und der ihm durch die vorläufige Besitzeinweisung zugewiesenen "vorläufigen" Abfindung zu der Überzeugung gelangt, daß weder ein grobes Mißverhältnis zwischen den gegenübergestellten Grundstücken nach Fläche und Wert besteht noch eine völlige Änderung der bisherigen Struktur des klägerischen Betriebes damit verbunden ist.

Gegen die tatsächlichen Grundlagen dieser Würdigung sind vom Kläger zulässige und begründete Verfahrensrügen nicht vorgebracht worden. Der Vortrag des Klägers erschöpft sich insoweit in einer Wiederholung des Klagevorbringens und der hierzu geäußerten Rechtsansicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 137 Abs. 2 VwGO davon auszugehen, daß im vorliegenden Fall zwischen Einlage und Neubesitz offensichtlich kein grobes Mißverhältnis besteht und mit der vorläufigen Besitzeinweisung auch kein unzumutbarer Eingriff in die bisherige Betriebsstruktur des Klägers verbunden ist.

Die dieser tatrichterlichen Würdigung zugrundeliegende Rechtsauffassung des Flurbereinigungsgerichts stimmt mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überein. Danach kann die vorläufige Besitzeinweisung nicht mit der Begründung angefochten werden, sie verletze die Bestimmungen des § 44 FlurbG, weil die Entscheidung über die Wertgleichheit der Abfindung der Plananfechtung vorbehalten ist, der insoweit nicht vorgegriffen werden darf. Lediglich dann, wenn die vorläufige Besitzeinweisung entgegen § 44 Abs. 1 FlurbG offensichtlich in einem groben Mißverhältnis zur Einlage stünde oder wenn sie entgegen § 44 Abs. 4 FlurbG offensichtlich zu einem unzumutbaren Eingriff in die bisherige Struktur des Betriebes des betroffenen Teilnehmers führen würde, könnte die vorläufige Besitzeinweisung als rechtswidrig angesehen werden (vgl. Beschlüsse vom 24. Januar 1959 - BVerwG 1 B 167.58 - <Buchholz 424.01 § 65 FlurbG Nr. 1> und 31. Oktober 1966 - BVerwG 4 B 2.66 - <RdL 1967, 219> mit weiteren Nachweisen sowie Urteile vom 15. Dezember 1983 - BVerwG 5 C 120.81 - <Buchholz 424.01 § 65 FlurbG Nr. 3> und 4. Juli 1985 - BVerwG 5 C 7.82 - <BVerwGE 71, 369/372>), weil dann mit einiger Wahrscheinlichkeit abzusehen wäre, daß der Flurbereinigungsplan keinen Bestand haben würde.

Der vom Kläger unter Berufung auf Recht (AgrarR 1985, 273 <284>) vorgetragenen Rechtsansicht, daß eine Frist von über einem Jahr zwischen der vorläufigen Besitzeinweisung und dem Termin zur Anhörung der Teilnehmer über den Flurbereinigungsplan nach § 59 Abs. 2 FlurbG die vorläufige Besitzeinweisung rechtswidrig werden lasse, weil die Effektivität des Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG in Frage gestellt sei, kann nicht beigepflichtet werden. Dem Flurbereinigungsgesetz ist eine dahin gehende Zeitspanne zwischen vorläufiger Besitzeinweisung und Anhörungstermin nicht zu entnehmen.

Die Einhaltung der angesprochenen Jahresfrist ist weder Vorbedingung für die Wirksamkeit der vorläufigen Besitzeinweisung noch ist der Ablauf dieser Zeitspanne, ohne daß bis dahin ein Anhörungstermin nach § 59 Abs. 2 FlurbG stattgefunden hat, ein die Wirksamkeit auflösendes Ereignis. Wie das Flurbereinigungsgericht bereits angeführt hat, ist zwar auch im Gesetzgebungsverfahren von einer Jahresfrist die Rede gewesen (vgl. BT-Drucks. I/3385, S. 40/41, zu §§ 65 bis 67 des Entwurfs eines Flurbereinigungsgesetzes). Dabei wurde bei der Gegenüberstellung der gesetzgeberischen Möglichkeiten für den beschleunigten Besitzübergang auf den Zeitgewinn von einem Jahr abgestellt, der mit der vorläufigen Besitzeinweisung erreicht werde, wenn davon abgesehen werde, daß der Flurbereinigungsplan (Plantext mit der Beschreibung der rechtlichen Regelung) zu diesem Zeitpunkt schon fertiggestellt sein müsse. Hieraus kann jedoch nicht auf eine zwingende Einhaltung der angesprochenen Jahresfrist geschlossen werden. Die damit verbundene Vorstellung, daß der mit der vorbezeichneten Verfahrensweise angestrebte Besitzübergang ein volles Jahr früher erfolgen könne und damit ein volkswirtschaftlich wertvoller Zeitgewinn erreicht werde, trug dem Gesichtspunkt Rechnung, daß bei Verzicht auf die Fertigstellung des Flurbereinigungsplanes im Zeitpunkt der vorläufigen Besitzeinweisung der Besitzübergang der Fruchtfolge angepaßt werden könne, so daß den Teilnehmern bei der Bewirtschaftung der neuen Grundstücke der Vorteil eines unter Umständen vollen Wirtschaftsjahres zugute komme. Im Gesetzgebungsverfahren hat dieser Aspekt jedoch weder zu einer dahin gehenden begrenzten Dauer der Wirksamkeit der vorläufigen Besitzeinweisung noch zu einer Ermessenseinschränkung bei deren Anordnung geführt. Auch bei der späteren Novellierung aufgrund des Gesetzes zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 (BGBl. I S. 533) hat der Gesetzgeber keine Veranlassung zu einer dahin gehenden Fristsetzung gesehen.

Nach § 66 Abs. 3 FlurbG enden die mit der vorläufigen Besitzeinweisung verbundenen rechtlichen Wirkungen erst mit der Ausführung des Flurbereinigungsplanes (§§ 61 und 63 FlurbG). Die zeitlich davor liegende Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes und die sich daran anschließende Anhörung der Beteiligten (§ 59 Abs. 1 und 2 FlurbG) haben für die Wirksamkeit der vorläufigen Besitzeinweisung, die bis zur Planausführung (§ 66 Abs. 3 FlurbG) bestehen bleibt, keine Bedeutung. Eine andere Auffassung würde zu einer erheblichen Einschränkung des Entschließungsermessens der Flurbereinigungsbehörde führen, die im Flurbereinigungsgesetz jedoch keinen Niederschlag gefunden hat. Die Voraussetzungen für eine Ermessensbetätigung zur Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung ergeben sich aus § 65 Abs. 1 FlurbG. Sind diese Voraussetzungen gegeben, dann obliegt es der Flurbereinigungsbehörde, darüber zu befinden, ob und wann sie von der Möglichkeit der vorläufigen Besitzeinweisung Gebrauch macht. Diese Gestaltungsermächtigung ist nicht davon abhängig, daß es ihr (voraussichtlich) gelingt, innerhalb eines Jahres auch den Flurbereinigungsplan fertigzustellen und den Beteiligten bekanntzumachen. Ein dahin gehender "Perspektiv-Plan" ist z.B. schon dann nicht einzuhalten, wenn einige Teilnehmer die ihnen mit der vorläufigen Besitzeinweisung zugewiesene neue Feldeinteilung erfolgreich anfechten, was unter Umständen eine zeitraubende Korrektur des Plankonzepts bedingen kann (von anderen, die Planaufstellung beeinflussenden oder berührenden tatsächlichen Ereignissen oder Ergebnissen zuvor angestrengter Rechtsbehelfe ganz abgesehen).

Da gegen die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung als eines im Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergehenden Verwaltungsaktes uneingeschränkt Rechtsschutz gewährt wird (§§ 141 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 140 FlurbG), wovon der Kläger auch Gebrauch gemacht hat, könnte ein Überschreiten der nach Auffassung des Klägers einzuhaltenden Zeitspanne nur dann die Fehlerhaftigkeit/Rechtswidrigkeit der vorläufigen Besitzeinweisung nach sich ziehen oder nachträglich bewirken, wenn dadurch der wirksame Rechtsschutz gegen den Flurbereinigungsplan vereitelt oder beeinträchtigt würde. Das ist weder grundsätzlich noch bei Nichteinhaltung der vom Kläger für notwendig gehaltenen Zeitspanne der Fall.

In einem Flurbereinigungsverfahren, das in mehrere Verfahrensabschnitte gegliedert ist, in deren Rahmen in stufenweiser Aufeinanderfolge mehrere selbständige Verwaltungsakte ergehen, wird durch die vorläufige Besitzeinweisung der Flurbereinigungsplan zwar in gewisser Weise vorgeprägt, aber dennoch nicht vorweggenommen und auch nicht vor-verwirklicht. Deshalb können hier auch die vom Bundesverwaltungsgericht angestellten Erwägungen zur Rechtsschutzgewährung gegen einen mit einem Planfeststellungsbeschluß verbundenen Besitzeinweisungsbeschluß im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens nach landesrechtlichen Enteignungsgesetzen (s. Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG 4 C 79.69 - <RdL 1974, 70>) nicht eingreifen.

Dabei wird nicht verkannt, daß es um so schwieriger sein wird, eine aufgrund der vorläufigen Besitzeinweisung zugewiesene, sich als fehlerhaft erweisende Abfindung nachträglich wieder zu ändern, je größer der Zeitraum ist, der zwischen der vorläufigen Besitzeinweisung und der späteren Ausführung liegt, insbesondere weil die zufriedenen Teilnehmer sich inzwischen auf den durch die vorläufige Besitzeinweisung hergestellten Zustand eingestellt haben. Eine rechtlich notwendige Änderung einer fehlerhaften Zuweisung kann jedoch an praktischen Schwierigkeiten nicht scheitern, zumal sie - mit oder ohne vorhergehende vorläufige Besitzeinweisung - nicht nur bis zur Anordnung der Ausführung des Flurbereinigungsplanes, sondern auch noch danach, wenn auch unter erschwerten Bedingungen, vorgenommen werden darf (§§ 60 Abs. 1 Satz 1, 64 Satz 1 FlurbG).

Nach dem Regelungsgefüge des Flurbereinigungsgesetzes ist nach allem nicht zu besorgen, daß durch die (fachgerichtlich überprüfbare) vorläufige Besitzeinweisung der Rechtsschutz gegen den Flurbereinigungsplan vereitelt oder beeinträchtigt werden könnte oder vollendete Tatsachen geschaffen würden (BVerwGE 71. 369 <371 f.>).

Auch aus verfassungsrechtlicher Sicht begegnet es deshalb keinen Bedenken, daß der Gesetzgeber in § 65 FlurbG die Möglichkeit vorgesehen hat, die Beteiligten eines Flurbereinigungsverfahrens unter den gesetzlichen Voraussetzungen bereits vor der Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes in den Besitz neuer Grundstücke vorläufig einzuweisen (vgl. BVerfG. Beschluß vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 1068/80 - <RzF 65, 43>). Mit Recht wird hierfür in der vorzitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angeführt, daß durch die vorläufige Besitzeinweisung regelmäßig keine Tatsachen geschaffen werden, die nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten, und daß die vorläufige Besitzeinweisung erst erfolgen kann, wenn das Flurbereinigungsverfahren sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Auch sei es im Hinblick auf die Garantie des effektiven Rechtsschutzes von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der Teilnehmer mit seinen Einwendungen gegen die Zuweisung der für ihn vorgesehenen Grundstücke auf die gegen den Flurbereinigungsplan bestehenden Rechtsbehelfe verwiesen werde.

Die Effektivität des flurbereinigungsrechtlich gewährten Rechtsschutzes wird auch nicht durch die Nichteinhaltung der angeführten Jahresfrist zwischen der vorläufigen Besitzeinweisung und dem Anhörungstermin nach § 59 Abs. 2 FlurbG in Frage gestellt. Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. A GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Bürger hat danach einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (BVerfGE 35. 263 <274>). Die aufgezeigte flurbereinigungsgerichtliche Kontrolle verliert nicht dadurch an Effektivität, daß die mit der (gerichtlich bestätigten) vorläufigen Besitzeinweisung verbundenen Wirkungen sich über die Dauer eines Jahres erstrecken, wenn innerhalb dieser Spanne - vom Ergehen der vorläufigen Besitzeinweisung an gerechnet - ein Anhörungstermin nach § 59 Abs. 2 FlurbG weder vorgesehen noch bekanntgemacht ist noch abgehalten wird.

Im Ergebnis zu Recht hat das Flurbereinigungsgericht schließlich auch angenommen, daß die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung nicht wegen Verfahrensfehlern aufzuheben ist. Zwar verletzt die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, Art. 28 BayVwVfG komme nicht zur Anwendung, weil das Flurbereinigungsgesetz die Anhörung vor Erlaß einer vorläufigen Besitzeinweisung in § 25 Abs. 2 regele, revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO); denn die Anhörung des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft nach § 25 Abs. 2 FlurbG kann die Anhörung der Beteiligten nach Maßgabe des Art. 28 BayVwVfG weder von vornherein ersetzen noch schlechthin verdrängen (vgl. auch Hoecht, RdL 1984, 141 <142>; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, 1978/1988, Einleitung Rdnr. 258). Indessen erweist sich die Entscheidung des Flurbereinigungsgerichts aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); denn das Unterlassen vorheriger Anhörung des Klägers wäre jedenfalls durch Nachholung im Widerspruchsverfahren geheilt (Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit Abs. 2 BayVwVfG; BVerwGE 54, 276 <280>; 58, 37 <43>; 66, 111 <113 f.>; 66, 184 <187 ff.>).

Die aus der Zurückweisung der Revision sich ergebende Kostenfolge beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.