I.

Der Kläger ist Facharzt für Neurologie und Neurochirurgie. Er betreibt seit dem 1. Januar 1965 eine Kassenarztpraxis in ....

Seit dem 12. September 1967 betreibt der Kläger in ... in unmittelbarer Nähe zu seiner Praxis auch eine Privatklinik für Nerven- und Gemütskrankheiten, in der insbesondere chronische Schlafstörungen behandelt werden. Die Klinik weist jetzt gemäß dem letzten Genehmigungsbescheid der Stadt ... vom 13. Januar 1982 drei Abteilungen zur Behandlung psychischer Erkrankungen auf, und zwar eine geschlossene Abteilung mit acht Betten, eine offene Abteilung mit siebzig Betten und eine als Tagklinik bezeichnete Abteilung. Im Genehmigungsbescheid wurde dem Kläger zur Auflage gemacht, daß in der Klinik neben ihm als Chefarzt tagsüber noch ein anderer Facharzt und ein weiterer Arzt zur Verfügung stehen müssen und daß auch nachts die ärztliche Versorgung gewährleistet zu sein hat. Außerdem müßten ständig mindestens zwei ausgebildete Krankenpfleger und neun ausgebildete Krankenschwestern sowie das zur Krankenpflege und zu Hilfstätigkeiten erforderliche Personal beschäftigt werden. In der Tagesklinik müßten ein Arzt, eine ausgebildete Krankenschwester und eine Krankenpflegehelferin sowie ein Beschäftigungstherapeut und ein Psychologe oder ein Sozialpädagoge oder ein Sozialarbeiter vorhanden sein.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war im Zeitpunkt seiner letzten mündlichen Verhandlung die Facharztstelle zur Besetzung ausgeschrieben und damals nur durch einen in Ausbildung befindlichen Arzt besetzt. Auch eine Krankenpflegerstelle war ausgeschrieben und damals unbesetzt.

Bereits am 29. März 1973 hatte der Kläger bei dem Beklagten einen Antrag auf Aufnahme seiner Klinik mit damals dreiundzwanzig genehmigten Betten in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Bayern gestellt. Dieser Antrag wurde durch Bescheid vom 7. Juni 1973 mit der Begründung abgelehnt, daß die Klinik nicht leistungsfähig sei.

Am 28. Juli 1975 beantragte der Kläger erneut die Aufnahme seiner jetzt auf 78 Betten erweiterten Fachklinik in den Bedarfsplan für neurologisch-psychiatrische Betten im Räume ... und Umgebung. Dazu machte er geltend, er habe nunmehr ein moderne psychiatrisches und neurologisches Krankenhaus, in dem alle notwendigen technischen und apparativen Einrichtungen vorhanden seien. Jede diagnostisch und therapeutisch notwendige Maßnahme könne durchgeführt werden. In Zusammenarbeit mit der Röntgenabteilung des städtischen Krankenhauses ... würden Luftfüllungen und Hirngefäßdarstellungen ausgeführt. Im Anschluß daran könnten die Patienten bei ihm stationär behandelt werden. Auch sonst bestehe eine enge Zusammenarbeit mit dem städtischen Krankenhaus .... Wöchentlich würden ihm von dort zwischen fünf und zehn Patienten überwiesen, die mit Vergiftungen oder nach einem Suicidversuch eingeliefert worden seien oder die wegen einer plötzlich auftretenden Psychose in ein psychiatrisches Krankenhaus verlegt werden müßten.

Mit Bescheid vom 12. August 1976 lehnte das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung aufgrund der Feststellungen in einer gutachtlichen Stellungnahme der Gesundheitsabteilung der Regierung von Oberbayern den Antrag des Klägers ab. Zur Begründung hieß es, die Privatklinik des Klägers sei weder bedarfsnotwendig noch bedarfsgerecht im Sinne der Krankenhausplanung. Das Ziel der staatlichen Krankenhausbedarfsplanung, eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu gewährleisten, könne nur verwirklicht werden, wenn Krankenhäuser mit einer bestimmten Größenordnung geplant würden, die nach Bau, Ausstattung und Organisation der medizinischen Betreuung die ihnen innerhalb der Gesamtordnung zugedachten Aufgaben am besten wahrnehmen können. Dabei spielten die Aufnahmekapazität, die medizinische Leistungsfähigkeit und die wirtschaftliche Betriebsführung eine wesentliche Rolle. Dies führe zwangsläufig zu einer Konzentration des Bettenangebots auf größere, medizinisch und wirtschaftlich leistungsfähige Kliniken, da nur dort die den sich ständig erweiternden Diagnostik- und Therapiemethoden entsprechenden differenzierenden Einrichtungen bereitgestellt werden könnten. Diesen Planungsgrundsätzen entspreche die Privatklinik des Klägers nicht. Außerdem sei die stationäre Versorgung der Bevölkerung in ... durch die auf den Fachgebieten Neurologie und Psychiatrie bestehenden zentralen Einrichtungen im Bezirkskrankenhaus H. bei München und in den Münchener Universitätskliniken ausreichend sichergestellt. Sie werde durch die geplante Errichtung einer psychiatrischen Klinik mit 250 Betten im Rahmen des Neubaus eines Krankenhauses in ... unter entsprechender Verminderung der Bettenzahl in H. noch verbessert werden. Der Klinik des Klägers bedürfe es daher nicht.

Wegen dieser ablehnenden Entscheidung hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat der - später beigeladene - Krankenhauszweckverband ... am 1. Juli 1982 in seinem Klinikum ... eine psychiatrische Abteilung in Betrieb genommen, die nunmehr 250 Betten aufweist.

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, daß seine Klinik bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig sei. Insbesondere genügten die Räumlichkeiten sowie die personelle Besetzung und die medizinisch-technische Ausstattung der Klinik den Anforderungen, die an ein Krankenhausplanbett zu stellen sind. Ein Augenschein in seiner Klinik hätte den Beklagten hiervon überzeugen können.

Daß auch der Beklagte seine Klinik zwischenzeitlich als bedarfsnotwendig und bedarfsgerecht eingeschätzt hat, zeige die Tatsache, daß aufgrund der Besichtigung am 29. April 1980 der Krankenhausplanungsausschuß einstimmig am 8. Mai 1981 den Beschluß gefaßt hat, seine Klinik in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen und die entsprechende Bettenzahl beim Bezirkskrankenhaus Haar abzuziehen. Im übrigen sei unbestritten, daß seine Klinik auch sozial tragbare Pflegesätze habe. Der Pflegesatz betrage zur Zeit 71,10 DM gegenüber einem Pflegesatz von 95,50 DM im Bezirkskrankenhaus Haar.

Darüber hinaus hätte der Beklagte auch berücksichtigen müssen, daß er seine Klinik zu einer Zeit aufgebaut und dann erweitert habe, als ein dringender Bedarf vorhanden war. Er habe als Arzt den psychisch kranken Patienten schon helfen wollen, als der bayerische Staat noch keine psychiatrische Klinik in ... geplant habe. Seine Klinik sei damals die einzige gewesen, die zur Verfügung gestanden habe, um wöchentlich mehrere Notfälle aus dem städtischen Krankenhaus ... aufzunehmen, insbesondere Patienten nach Suicidversuchen. Ebenso habe er jede Woche aus Privatpraxen mehrerer Alkoholdeliriker in seine Klinik nehmen und behandeln müssen.

Die Behauptung, die stationäre Versorgung der Bevölkerung auf dem Gebiet der Neurologie und Psychiatrie sei bisher durch das Bezirkskrankenhaus Haar bei München und die Universitätsklinik in München ausreichend sichergestellt, sei unzutreffend. Die Verhältnisse im Bezirkskrankenhaus Haar seien hinlänglich bekannt. Im übrigen sei der vorhandene Bedarf auch durch die geplanten 250 psychiatrischen Betten im Klinikum ... nicht zu decken. Ein einzuholendes Sachverständigengutachten werde ergeben, daß auch nach der Inbetriebnahme dieser 250 Betten noch ein zusätzlicher Bedarf für die 80 Betten seiner Klinik besteht. Dieser Bedarfsnotwendigkeit seiner Klinik sei grundsätzlich der Vorrang vor der Bedarfsgerechtigkeit einzuräumen. Denn andernfalls müßte man auf eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung deswegen verzichten, weil man sich noch bedarfsgerechtere Einrichtungen vorstellen könne und diese in Zukunft irgendwann einmal errichten wolle. Der Kläger hat - neben einem später zurückgenommenen Fortsetzungsfeststellungsantrag - insbesondere die Verpflichtung des Beklagten beantragt, die Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Bayern festzustellen. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und geltend gemacht, der Antrag des Klägers auf Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan sei ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Für diese Klinik bestehe kein Bedarf. Die vorhandenen Einrichtungen seien imstande, die Versorgung der Bevölkerung auf dem Gebiet der Neurologie und Psychiatrie sicherzustellen. Außerdem erfülle die Klinik des Klägers nicht die Voraussetzungen, die an ein leistungsfähiges psychiatrisches Krankenhaus zu stellen sind. In räumlicher, personeller und medizinischtechnischer Hinsicht entspreche sie nicht den Gegebenheiten, wie sie in den großen Fachkliniken angetroffen werden. Eine Klinik mit so geringer Bettenzahl sei naturgemäß nicht in der Lage, die erforderliche Spezialisierung innerhalb des Fachbereichs Neurologie und Psychiatrie durchzuführen.

Die psychiatrischen Krankenhäuser müßten ein umfassendes Leistungsangebot zur Verfügung stellen können. Zwar seien die aus dem vorigen Jahrhundert übernommenen psychiatrischen Krankenhäuser mit ihren überdimensionierten Aufnahmebezirken nicht mehr gut geeignet, einen wirkungsvollen Beitrag für eine moderne Psychiatrie zu leisten. Von der Fachwelt werde aber nach wie vor eine Bettenzahl verlangt, die wesentlich über derjenigen der vom Kläger betriebenen Klinik liege. Als Richtgröße seien rund 200 Betten anzunehmen, um eine ausreichende Differenzierung im stationären Bereich für kurz-, mittel- und längerfristig zu behandelnde Patienten und für Subspezialitäten zu gewährleisten. Im übrigen sei das selbständige psychiatrische Krankenhaus nur die zweitbeste Lösung, weil es Nachteile bei der notwendigen engen Verbindung der Psychiatrie mit der allgemeinen Medizin aufweise. Selbständige psychiatrische Krankenhäuser müßten so gegliedert sein, daß sie alle Kategorien von psychisch Kranken in den dafür erforderlichen Abteilungen und Sondereinrichtungen versorgen könnten, soweit diese nicht auf diagnostische, therapeutische oder rehabilitative Spezialeinrichtungen angewiesen seien.

Nach Beiladung des Krankenhauszweckverbandes ... als Träger des Klinikums ... zum Verfahren sowie aufgrund der Einnahme eines Augenscheins der Klinik des Klägers und der psychiatrischen Abteilung am Klinikum ... hat das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 11. August 1982 festgestellt (Ziffer I), daß die Ablehnung der Feststellung der Aufnahme der Klinik des Klägers in den damaligen Krankenhausbedarfsplan (1. Fortschreibung) durch den Bescheid vom 12. August 1976 und die Unterlassung der Feststellung der Aufnahme in die folgenden Fortschreibungen (bis zur 7. Fortschreibung) rechtswidrig gewesen seien. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen (Ziffer II). Zur Begründung hat es ausgeführt, der Kläger habe bis zum 1. Juli 1982 einen Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in die jeweiligen Krankenhausbedarfspläne gehabt, da seine Klinik bedarfsgerecht und ausreichend leistungsfähig gewesen sei und einen niedrigeren Pflegesatz aufgewiesen habe. Mangels eines anderen geeigneten Krankenhauses habe dem Beklagten kein Auswahlermessen zugestanden. Ein Überangebot an Betten habe nicht vorgelegen. Die Bedarfsnotwendigkeit des Krankenhauses des Klägers folge daraus, daß nicht nur seine Klinik damals regelmäßig mit überwiegend aus der Region ... stammenden Patienten voll belegt, teilweise sogar überbelegt gewesen sei, sondern auch das Bezirkskrankenhaus H. durch das der Beklagte den Bedarf als gedeckt ansehen wolle, noch im Jahre 1979 überbelegt gewesen sei. Der vorhandene Bedarf sei also auch durch das Krankenhaus des Klägers gedeckt worden.

Die Klinik des Klägers sei auch leistungsfähig gewesen. Hierfür komme es darauf an, daß für die Patienten einer bestimmten Krankheitsart eine dem Stand der Wissenschaft entsprechende ausreichende ärztliche und pflegerische Betreuung gewährleistet ist und die entsprechenden medizinisch-technischen Einrichtungen zur Verfügung stehen. Dies sei bei der Klinik des Klägers der Fall, wie der Vermerk bei Besichtigung der Klinik des Klägers am 4. Mai 1980 ergebe, in dem diese als funktionell zufriedenstellend bewertet worden sei. Dasselbe zeige der Umstand, daß der Krankenhausplanungsausschuß die Aufnahme der Klinik des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan im Vergleichswege vorgeschlagen hat.

Dagegen habe der Kläger seit der Inbetriebnahme der psychiatrischen Abteilung des Klinikums ... keinen Anspruch mehr auf Feststellung der Aufnahme seiner Klinik in den derzeit geltenden Krankenhausbedarfsplan (7. Fortschreibung). Insbesondere könne der Kläger nicht geltend machen, es werde in Zukunft neben der psychiatrischen Abteilung am Klinikum ... ein zusätzlicher Bedarf für die Betten seiner Klinik bestehen. Denn nach seinen Angaben habe er mit seinen 78 Betten mehr als die Hälfte der Patienten aus der Region ... versorgt. Bei dem nunmehr vorliegenden Überangebot an Betten könne der Beklagte nach seinem Ermessen bestimmen, welches der in Frage kommenden Krankenhäuser am besten geeignet ist, den Bettenbedarf zu decken. Die Entscheidung des Beklagten, die neue psychiatrische Abteilung des Klinikums ... zu bevorzugen, sei ermessensgerecht. Unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit entspreche diese Einrichtung den anerkannten neuen Forderungen nach Schaffung gemeindenaher, nicht zu großer psychiatrischer Einheiten mit Anbindung an ein allgemeines Krankenhaus. Bei der Klinik des Klägers fehle es an dieser räumlichen und funktionellen Integration, die der Isolierung und gesellschaftlichen Ächtung der psychisch Kranken entgegenwirken solle. Auch die Ausstattung der psychiatrischen Abteilung am Klinikum ... mit fachärztlichem, ärztlichem und pflegerischem Personal lasse eine bessere medizinische Betreuung der Patienten erwarten. So stünden dort für die 250 Betten 18 Ärzte zur Verfügung, während der Kläger für seine 78 Betten samt Tagesklinik nur drei Ärzte aufweisen könne. Auch könnten dort auf kürzestem Wege die diagnostischen Maßnahmen in der Röntgenabteilung und im Labor durchgeführt werden. Der Pflegesatz des Klägers sei zwar bedeutend günstiger. Dies sei jedoch durch die geringere Leistungsfähigkeit bedingt. Deshalb habe diesem Gesichtspunkt ein geringeres Gewicht beigemessen werden dürfen als der besseren medizinischen Versorgung, die hier modellhaft habe ausprobiert werden sollen.

Gegen dieses Urteil haben der Kläger und der Beklagte Berufung eingelegt.

Der Kläger hat die tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts, daß seine Klinik bis zum 1. Juli 1982 bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig gewesen sei, verteidigt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien aber diese Voraussetzungen für die Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan infolge der Inbetriebnahme des neuen Klinikums ... mit 250 psychiatrischen Betten nicht weggefallen. Denn die neue psychiatrische Abteilung des Klinikums ... gewährleiste keineswegs eine bedarfsgerechtere Versorgung der Bevölkerung als seine Klinik. Einem psychisch kranken Menschen sei nämlich in einem noch so modernen großen Krankenhaus nicht in gleicher Weise gedient, wie wenn ihm in einem relativ kleinen Haus mehr menschliche Zuwendung und persönlicher Kontakt entgegengebracht wird. Außerdem sei ein hoher Benutzungsgrad immer noch das beste Anzeichen für die Bedarfsgerechtigkeit. Seine Klinik sei trotz der Eröffnung der psychiatrischen Abteilung des Klinikums ... voll belegt bis überbelegt.

Daß die psychiatrische Abteilung des Klinikums leistungsfähiger erscheine, wolle er nicht leugnen. Allerdings bringe der Aufwand, der dort entfaltet werde, dem Patienten keine nennenswerten Vorteile. Wichtig sei vielmehr die menschliche Zuwendung durch Arzt und Pflegepersonal und eine Atmosphäre, die der Besonderheit der Erkrankung zuträglich ist. Dies sei in einem großen Klinikum nicht gewährleistet. Die starren Arbeitsregelungen und die Einstellung des ärztlichen und pflegerischen Personals solcher Kliniken führten zu einer Vereinsamung und Isolierung der Patienten.

Eindeutig überlegen sei seine Klinik mit ihrem niedrigen Pflegesatz. Dieser betrage weiterhin 71,10 DM, während in der psychiatrischen Abteilung des Klinikums 244,50 DM gefordert würden. Auch wenn dies der gemeinsame Pflegesatz für psychisch und organisch kranke Patienten sei, zeige seine Höhe doch, daß eine derartige Kostenexplosion die schönste Modellvorstellung wirtschaftlich untragbar mache.

Der Kläger hat beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. August 1982 aufzuheben, soweit die Klage abgewiesen worden ist, den Beklagten zur Feststellung der Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan (10. Fortschreibung) zu verpflichten und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Der Beklagte hat beantragt, das angefochtene Urteil in Ziffer I aufzuheben, die Klage in vollem Umfang abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen. Er hat sein bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Insbesondere hat er geltend gemacht, für die Klinik des Klägers habe es von Anfang an bis heute an der erforderlichen Bedarfsnotwendigkeit gefehlt. Das Bezirkskrankenhaus Haar sei kapazitätsmäßig imstande gewesen, auch die in der Klinik des Klägers behandelten Patienten aufzunehmen. Die volle Belegung des Bezirkskrankenhauses Haar sei allein darauf zurückzuführen, daß dieses seine Bettenkapazität von ursprünglich 2.900 bis zum Jahre 1982 auf 2.400 reduziert habe. Diese nicht betriebsbedingte und jederzeit rücknehmbare Reduzierung beweise, daß die in der Klinik des Klägers behandelten Patienten jederzeit im Bezirkskrankenhaus Haar hätten versorgt werden können. Auch an der Bedarfsgerechtigkeit im engeren Sinne habe es der Klinik des Klägers gefehlt. Es liege im Rahmen der zulässigen Planung, wenn sich die Behörde an bestimmten Zielvorstellungen orientiere. Danach könne ein selbständiges psychiatrisches Krankenhaus nur dann in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden, wenn es eine wesentlich höhere Gesamtbettenzahl als die Klinik des Klägers aufweist.

Mit Beschluß vom 4. Dezember 1984 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Bezirk Oberbayern zu dem Verfahren beigeladen, da der Beklagte von diesem im Falle eines Obsiegens des Klägers Fördermittel für nicht förderungsfähige Betten im Bezirkskrankenhaus Haar zurückfordern müsse.

Durch Urteil vom 6. Dezember 1984 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof der Berufung des Beklagten stattgegeben und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat er zurückgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seiner Entscheidung im einzelnen näher dargelegt, daß der Kläger zu keiner Zeit einen Anspruch auf Feststellung der Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan des Beklagten gehabt habe. Insbesondere könne er nicht die nachträgliche Aufnahme in die jetzt maßgebliche 9. Fortschreibung des Krankenhausbedarfsplanes verlangen. Die Klinik des Klägers sei schon nicht bedarfsgerecht (im engeren Sinne). In der Region ... bedürfe es über die von der psychiatrischen Abteilung des Klinikums ... angebotenen 250 Betten sowie weiteren 20 Betten in einer Tagesklinik hinaus keiner weiteren psychiatrischen Betten, weil nach den Festsetzungen des Beklagten der Bedarf bei 270 psychiatrischen Betten liege. Dieser Bedarf könne durch das Klinikum ... am besten befriedigt werden.

Die Klinik des Klägers sei auch nach wie vor nicht ausreichend leistungsfähig. So sei derzeit kein zweiter Facharzt für Psychiatrie angestellt, so daß nicht einmal die aus Sicherheitsgründen erforderliche Mindestbesetzung mit Fachärzten vorhanden sei. Dieser Mangel könne nicht durch die behaupteten Vereinbarungen mit den beiden in ... frei praktizierenden Fachärzten ausgeglichen werden. Demgegenüber sei die verbesserte Situation beim Pflegepersonal ohne Bedeutung.

Die kostengünstigsten Pflegesätze habe zwar nach wie vor die Klinik des Klägers aufzuweisen. Der Pflegesatz liege zur Zeit bei 88,- DM, während er im Klinikum bei 244,50 DM liege. Mangels Vergleichbarkeit in der Leistungsfähigkeit könne der Kläger hieraus nichts für sich herleiten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 24. Oktober 1985 zugelassene Revision eingelegt.

In seiner Revisionsbegründung bezweifelt der Kläger zunächst die Verfassungsmäßigkeit der Krankenhausbedarfsplanung, wie sie in den Vorschriften der §§ 1, 6, 8 und 17 Abs. 5 KHG im Zusammenwirken mit § 371 RVO ihren Niederschlag gefunden hat. Diese als eine rechtliche Einheit anzusehende Gesamtregelung verstoße gegen Art. 12 und Art. 14 GG, weil sie zur Existenzvernichtung der nicht öffentlich geförderten Krankenhäuser führen könne.

Sodann rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe den unbestimmten Rechtsbegriff der Bedarfsgerechtigkeit unzutreffend angewandt. Die Entscheidung, ob ein Krankenhaus bedarfsnotwendig im Sinne der Entscheidung des Berufungsgerichts ist, hänge davon ab, wie hoch der Bedarf an seinen Krankenbetten ist. Das Berufungsgericht habe es zu Unrecht unterlassen, den tatsächlichen Bedarf an psychiatrischen Betten im Raum ... zu ermitteln. Es habe ohne eigene Prüfung die vom Beklagten angenommene Schlüsselzahl von 0,8 psychiatrischen Betten auf 1.000 Einwohner übernommen. Diese Prognose des Beklagten sei unrichtig. Das deutliche Abweichen des realen Bedarfs von der Prognose hätte weitere Ermittlungen erfordert. Die beantragte Einholung eines Sachverständigengutachtens hätte ergeben, daß tatsächlich ein höherer Bedarf besteht. Selbst der Beklagte habe inzwischen den Bettenschlüssel auf 1,15 auf 1.000 Einwohner erhöht. Dessen Zugrundelegung hätte bestätigt, daß im Raum ... über die 250 psychiatrischen Betten des Klinikums hinaus noch ein Bedarf für die 78 Betten in seiner Klinik besteht.

Das Berufungsgericht habe auch den Rechtsbegriff der Leistungsfähigkeit unrichtig angewandt. Insoweit sei entscheidend, ob ein Krankenhaus aufgrund der vorhandenen personellen und medizinisch-technischen Ausstattung funktionell zufriedenstellend arbeiten kann. Das Berufungsgericht habe es unterlassen, dazu konkrete tatsächliche Feststellungen zu treffen. Es habe allein aufgrund von Zahlenmaterial, welches das Verhältnis von Arzt und Pflegepersonal zu Patienten in seiner Klinik und in der psychiatrischen Abteilung des Klinikums belegt, die Leistungsfähigkeit seiner Klinik bezweifelt. Den gegenüber wäre es entscheidend darauf angekommen, ob die personelle und die medizinisch-technische Ausstattung seiner Klinik ausreichend ist. Eine Ortsbesichtigung sowie die Einholung eines Sachverständigengutachtens hätten ergeben, daß dies der Fall ist. Der Umstand, daß ein bestimmtes Krankenhaus eine qualitativ bessere Versorgung anbietet, bedeute nicht, daß die anderen Krankenhäuser nicht leistungsfähig sind.

Außerdem habe das Berufungsgericht die Bedeutung verkannt, die der Kostengünstigkeit eines Krankenhauses beizumessen ist. Es habe zu Unrecht angenommen, mit steigender Leistungsfähigkeit seien auch steigende Pflegesätze als sozial tragbar anzusehen. Hätte das Berufungsgericht nicht verkannt, daß seine Klinik bedarfsgerecht und leistungsfähig ist, dann hätte dessen niedrigerer Pflegesatz den Ausschlag geben müssen.

Darüber hinaus habe das Berufungsgericht auch nicht die rechtlichen Bedenken erkannt, die gegen das staatliche "Hinwegplanen" eines vorhandenen privaten Krankenhauses bestehen. Der Beklagte habe seine Planung ohne Rücksicht auf seine - des Klägers - seit 1967 vorhandene und zufriedenstellend arbeitende Klinik durchgeführt und dann auch durchgesetzt. Deren mögliche Existenzvernichtung sei ihm gleichgültig gewesen. Daß auch dieser Gesichtspunkt hätte Beachtung finden müssen, werde dadurch bestätigt, daß § 1 Abs. 2 Satz 1 KHG (1984) nunmehr vorschreibt, daß die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten ist. Dies ziele auf den Bestandsschutz vorhandener privater Krankenhäuser ab. Demgemäß sei der Beklagte gehalten, einem zwar auch, jedoch weniger leistungsfähigen privaten Krankenhaus den Vorzug vor einem leistungsfähigeren öffentlichen Krankenhaus zu geben.

Schließlich rügt der Kläger auch noch die Verletzung der §§ 86 Abs. 1, 104, 108 Abs. 1 VwGO. Für das Berufungsgericht sei entscheidungserheblich gewesen, ob seine Klinik bedarfsnotwendig ist. Dafür hätte es der Ermittlung des tatsächlichen Bedarfs an psychiatrischen Betten bedurft. Dies hätte die Einholung eines Sachverständigengutachtens erforderlich gemacht. Dadurch hätte sich ergeben, daß bereits der zugrunde gelegte Bettenschlüssel unrichtig ist.

Darüber hinaus wäre es darauf angekommen, wie groß der tatsächliche Bettenbedarf im Raum ... ist. Aufgrund der vollen Belegung seines Krankenhauses müsse dieser Bedarf größer sein, als er nach dem Bettenschlüssel des Beklagten zu sein scheint. Dies hätte ein Sachverständigengutachten ergeben.

Hinsichtlich der Leistungsfähigkeit sei vom Verwaltungsgericht aufgrund einer Ortsbesichtigung seiner Klinik festgestellt worden, daß sie funktionell zufriedenstellend arbeite. Ohne eigene Ortsbesichtigung hätte das Berufungsgericht von dieser Feststellung nicht abweichen dürfen. Wenn das Berufungsgericht gemeint haben sollte, es könne dies nicht selbst beurteilen, so hätte es dazu ein Sachverständigengutachten einholen müssen.

Für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit seiner Klinik wäre es darauf angekommen, welche personelle und medizinisch-technische Ausstattung erforderlich ist, ohne daß sie auch optimal ist. Dazu hätte ein Sachverständigengutachten eingeholt werden müssen, das ergeben hätte, daß das Leistungsangebot seiner Klinik fachlich ausreichend ist.

Schließlich habe er damit rechnen dürfen, daß sich das Gericht, dem für die Beurteilung der komplizierten medizinischen Fragen, zu denen es sich in der Begründung seiner Entscheidung geäußert hat, die eigene Sachkunde gefehlt habe, durch einen Sachverständigen die notwendige Sachkunde verschaffen werde. Von der Entscheidung des Gerichts allein auf der Grundlage des Sachvortrages des Beklagten sei er überrascht worden. Das Berufungsgericht habe auch nicht erörtert, ob etwaige Mängel in der Leistungsfähigkeit seiner Klinik durch Auflagen korrigiert werden können, wozu es verpflichtet gewesen wäre.

Der Kläger stellt - sinngemäß - den Antrag,

Seinen Fortsetzungsfeststellungsantrag hat er in der mündlichen Verhandlung am 27. November 1986 fallen lassen.

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Urteil des Berufungsgerichts, das zu Recht einen Anspruch des Klägers auf Feststellung der Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan verneint habe.

Das Berufungsgericht habe den Rechtsbegriff der Bedarfsgerechtigkeit zutreffend angewandt. Dabei könne es dahingestellt bleiben, ob die Klinik des Klägers als bedarfsnotwendig angesehen werden kann. Jedenfalls sei sie objektiv weniger geeignet als das Klinikum ... dem Bedarf an psychiatrischen Betten im Raum ... gerecht zu werden.

Auch die Ausführungen des Berufungsgerichts zum Begriff der Leistungsfähigkeit seien unbedenklich. Insoweit komme es bei einem Fachkrankenhaus zunächst auf die Zahl der angestellten Fachärzte und weiteren Ärzte sowie auf das Verhältnis dieser Zahl zur Bettenzahl an. Außerdem müsse es die erforderliche personelle und medizinisch-technische Ausstattung besitzen. Hiernach sei die Klinik des Klägers nicht leistungsfähig. Bei einer Zahl von 78 psychiatrischen Betten müßten mindestens zwei Fachärzte zur Verfügung stehen. Daran fehle es. Ebenso erfülle sie beim Pflegepersonal nicht die Anforderungen, die bei der Konzession gestellt worden sind. Der Stellenschlüssel von 1: 3,3 sei unzureichend.

Schließlich lägen auch keine Verfahrensmängel vor. Insbesondere habe es keiner Sachverständigen bedurft, da das Berufungsgericht für die Feststellung der entscheidungserheblichen Tatsachen für die Bedarfsgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit wie Bettenbedarf, Bettenzahl, Besetzung mit Fachärzten und weiteren Ärzten, Umfang des Pflegepersonals und medizinisch-technische Ausstattung die notwendige Sachkunde gehabt habe.

Der Rücknahme des Fortsetzungsfeststellungsbegehrens hat der Beklagte zugestimmt.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hat in der mündlichen Verhandlung zu den einschlägigen Rechtsfragen Stellung genommen.

II.

1.

Die Revision des Klägers erweist sich hinsichtlich des zuletzt noch gestellten Klageantrags als begründet. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts beruht insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

2.

Gegen die Zulässigkeit der vom Kläger erhobenen Verpflichtungsklage mit dem im Revisionsverfahren - als ursprünglicher Klageantrag zu 1) - allein noch gestellten Verpflichtungsantrag dahin, daß der Beklagte die Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan des Freistaates Bayern in der jetzt maßgeblichen Fassung der Elften Fortschreibung - Stand 1. Januar 1986 - vom 20. Dezember 1985 feststellen soll, bestehen keine rechtlichen Bedenken. Denn die vom Kläger vorgenommene Neuformulierung dieses Klagebegehrens stellt sich nicht als eine Änderung des Streitgegenstandes und damit der Klage im Sinne von § 91 VwGO dar, die nach § 142 VwGO im Revisionsverfahren unzulässig wäre. Nicht einmal eine Änderung des mit der Klage begehrten Gegenstandes kann darin gesehen werden. Vielmehr hat der Kläger mit der Neuformulierung seines Sachbegehrens lediglich die gebotene Konsequenz daraus gezogen, daß der Krankenhausbedarfsplan des Beklagten vom 19. April 1974 in der im Berufungsverfahren maßgebend gewesenen Fassung der Neunten Fortschreibung vom 1. Januar 1984 im Laufe des Revisionsverfahrens eine neue Fassung erhalten hat. Bei einer anderen rechtlichen Beurteilung würde die effektive Durchsetzung eines etwa bestehenden Rechts auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan gefährdet werden. Es bestünde dann die Gefahr, daß sich jeweils das akute Verpflichtungsbegehren wegen einer zwischenzeitlichen Fortschreibung des betreffenden Krankenhausbedarfsplans vor der abschließenden gerichtlichen Entscheidung erledigt, so daß der Kläger kaum eine Chance hätte, jemals eine den Beklagten verpflichtende Entscheidung zu erlangen. Dies wäre mit dem aus Art. 19 Abs. 4 GG abgeleiteten Gebot eines effektiven Rechtsschutzes schwerlich zu vereinbaren (vgl. zu einer ähnlichen Problematik: Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - in NJW 1975, 1504).

3.

In materieller Hinsicht ist das Berufungsgericht zu Recht davon ausgegangen, ein Erfolg des Verpflichtungsbegehrens des Klägers setze voraus, daß er in dem für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung einen Anspruch gegen den Beklagten hat, daß dieser die Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan des Beklagten, und zwar jetzt in der Fassung der Elften Fortschreibung - Stand 1. Januar 1986 - vom 20. Dezember 1985, feststellt oder jedenfalls ihn hinsichtlich dieses Begehrens erneut bescheidet. Diese Voraussetzung ist einmal dann erfüllt, wenn dem Kläger bereits im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten über die Feststellung der Aufnahme in diesen Krankenhausbedarfsplan in seiner damaligen Fassung ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan oder auf Neubescheidung zustand und er diesen Anspruch nicht durch eine zwischenzeitliche Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse verloren hat. Sie ist aber auch dann erfüllt, wenn der Kläger zwar im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten (noch) keinen Anspruch auf Feststellung der Aufnahme oder Neubescheidung hatte, jedoch einen solchen Anspruch danach infolge einer zwischenzeitlichen Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erlangt hat.

Für die Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren des Klägers kann es dahinstehen, ob ihm im Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheides des Beklagten vom 12. August 1976 ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan des Beklagten zustand. Nach der Rechtsprechung des Senats besaß im damaligen Zeitpunkt der Träger eines Krankenhauses aufgrund der Regelungen in den §§ 1, 6 Abs. 1, 8 Abs. 1 KHG in der Fassung vom 29. Juni 1972 (KHG 1972) dann einen Anspruch auf Feststellung der Aufnahme, wenn sein Krankenhaus zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung geeignet, leistungsfähig und kostengünstig sowie bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern am besten geeignet war, den Bedarf zu befriedigen (vgl. Urteile vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - in BVerwGE 62,86 = Buchholz 451.74 § 8 Nr. 2 und vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 - in Buchholz 451.74 § 8 Nr. 3). An dieser Rechtsauffassung hat er für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Art. 1 Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 festgehalten (s. auch BGH, Urteil vom 10. März 1983 - III ZR 198/81 - in MDR 1983, 825).

Mit dem Inkrafttreten der vorgenannten Vorschrift ist am 1. Januar 1982 eine wesentliche Änderung der rechtlichen Verhältnisse eingetreten. In dem neuen § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) ist bestimmt worden, daß ein Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan nicht besteht. Bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern habe die zuständige Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwägen, welches der betroffenen Krankenhäuser den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird. Ähnliche Regelungen sind durch Art. 1 Nr. 10 des Krankenhaus-Neuordnungsgesetzes - KHNG - vom 20. Dezember 1984 mit Wirkung vom 1. Januar 1985 in dem neuen § 8 Abs. 2 KGH (1984) aufgenommen worden. Demgemäß kommt es hier darauf an, ob dem Kläger nach Eintritt dieser letzten Rechtsänderung ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan oder auf Neubescheidung zusteht.

4.

Für die zu treffende Entscheidung kann es unentschieden bleiben, ob die Ansicht des Klägers, die Vorschrift des § 8 Absätze 1 und 2 KHG (1984) verstoße schon für sich allein, zumindest aber in ihrem inneren Zusammenhang mit § 17 Abs. 5 KHG sowie mit § 371 RVO, gegen seine Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, zutreffend ist. Denn diese Rechtsfrage ist deswegen hier nicht entscheidungserheblich, weil dem Kläger weder im Falle der Verfassungsmäßigkeit noch im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 8 Absätze 1 und 2 KHG (1984) ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme seiner Klinik in den Krankenhausbedarfsplan zusteht. Im Falle der Verfassungswidrigkeit würde dem Kläger ein solcher Anspruch mangels einer wirksamen Rechtsgrundlage in keinem Falle zustehen können. Nur für den Fall, daß auf die Revision des Klägers seine Klage hätte Erfolg haben können, hätte die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Absätze 1 und 2 KHG (1984) Bedeutung gewonnen. Da sich aber hier aus dem § 8 Absätze 1 und 2 KHG (1984) im Falle seiner Verfassungsmäßigkeit nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen kein Anspruch des Klägers ergibt, braucht die Frage, ob die Vorschrift verfassungsmäßig ist, nicht entschieden zu werden.

5.

Das Berufungsgericht ist im angefochtenen Urteil zu Recht davon ausgegangen, daß der für den Erlaß des Feststellungsbescheids nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1972) zuständigen Landesbehörde hinsichtlich ihrer Entscheidung über die Feststellung der Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan kein planerischer Gestaltungsspielraum im Sinne eines Planungsermessens zugestanden hat. Das gilt in gleicher Weise für die am 1. Januar 1982 in Kraft getretene Änderung des § 8 Abs. 1 KHG sowie für die seit dem 1. Januar 1985 geltenden Neuregelungen in § 8 Absätze 1 und 2 KHG (1984). Nur diese rechtliche Beurteilung wird auf der einen Seite dem rechtlichen Charakter des Krankenhausbedarfsplans als einer Verwaltungsmaßnahme ohne unmittelbare Rechtswirkungen nach außen und auf der anderen Seite der rechtlichen Bedeutung des Feststellungsbescheids nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG (1984) als eines Verwaltungsakts gerecht.

Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner früheren Rechtsprechung zu § 6 Absätze 1 und 3 KHG (1972) ausgeführt hat (vgl. Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - a.a.O.), hatte der Bundesgesetzgeber zunächst davon abgesehen, im Krankenhausfinanzierungsgesetz in der damaligen Fassung ausdrückliche Regelungen über die Rechtsnatur des Krankenhausbedarfsplanes und den notwendigen Inhalt des Plans zu treffen. Welche Rechtsnatur der Krankenhausbedarfsplan hat, läßt sich aber aus den in der Folgezeit wiederholt geänderten §§ 6 und 8 KHG (1972/1981/1984) eindeutig entnehmen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 1985 - BVerwG 3 C 25.84 -, vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 41.84 - und vom 16. Januar 1986 - BVerwG 3 C 37.83 -, sämtlich in Buchholz 451.74 § 8 Nr. 1, Nr. 8 und Nr. 9). Insbesondere lassen diese Änderungen zweifelsfrei erkennen, daß der Krankenhausbedarfsplan keine Rechtsnorm darstellt. Dies folgt aus dem § 6 Abs. 1 KHG (1981), der bestimmt hat, daß die Länder Krankenhausbedarfspläne aufstellen, die in geeigneter Form zu veröffentlichen sind. Damit sind für die Krankenhausbedarfspläne weder die Form der Rechtsverordnung noch ein förmliches Planfeststellungsverfahren und darüber hinaus auch keine förmliche Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt vorgesehen gewesen, wie dies bei Rechtsnormen grundsätzlich erforderlich ist. Die Krankenhausbedarfspläne können auch nicht als Verwaltungsakte in der Form der Allgemeinverfügung charakterisiert werden. Dies folgt daraus, daß nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1972/1981) bzw. jetzt nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG (1984) die zuständige Landesbehörde die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan festzustellen hat und nach § 8 Abs. 1 Satz 6 KHG (1981) bzw. § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG (1984) gegen den Feststellungsbescheid der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

Daraus muß geschlossen werden, daß die Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan als solche nicht zum Gegenstand einer Verpflichtungsklage gemacht werden kann, weil der Plan nicht als Verwaltungsakt erlassen wird.

Hiernach kann der Krankenhausbedarfsplan als solcher nur als eine verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Rechtswirkungen nach außen qualifiziert werden. Dabei verkennt der Senat nicht, daß der Plan regelmäßig eine unmittelbare "Innenwirkung" dahin entfalten wird, daß sich die nach § 8 Abs. 1 KHG (1972/1981/1984) zuständige Landesbehörde für verpflichtet halten wird, ihren Feststellungsbescheiden den Inhalt des Plans zugrunde zu legen. Insoweit ist der Krankenhausbedarfsplan am ehesten vergleichbar mit einer allgemeinen Verwaltungsanordnung oder einer innerdienstlichen Weisung, durch welche eine Behörde angewiesen wird, bestimmte Verwaltungsakte oder einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen. In ähnlicher Weise wird durch die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans die nach § 8 Abs. 1 KHG (1972/1981/1984) zuständige Landesbehörde angewiesen, die dem Plan entsprechenden positiven oder negativen Feststellungsbescheide zu erlassen. Nur mit dieser rechtlichen Einschränkung trifft es zu, daß diese Behörde mit dem Feststellungsbescheid den Inhalt des Krankenhausbedarfsplans in eine gerichtlich überprüfbare Einzelfallregelung transformiere (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 1985 - BVerwG 3 C 25.84, vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 41.84 - und vom 16. Januar 1986 - BVerwG 3 C 37.83 - a.a.O.).

6.

An die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans schließen sich die nunmehr nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG (1984) von der zuständigen Landesbehörde zu treffenden Entscheidungen an, mit denen sie die Aufnahme - oder Nichtaufnahme - eines bestimmten Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan feststellt. Bei diesen Feststellungsentscheidungen ist nach der Systematik des Gesetzes zwischen zwei Entscheidungsstufen zu differenzieren. Auf der ersten Entscheidungsstufe kommt es entsprechend § 1 Abs. 1 KHG (1984) darauf an, welche vorhandenen Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen in Betracht kommen. Sollte die Zahl der Betten, die in den dafür geeigneten Krankenhäusern vorhanden sind, die Zahl der für die Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten nicht übersteigen, so besteht keine Notwendigkeit, auf einer zweiten Entscheidungsstufe zwischen mehreren geeigneten Krankenhäusern auszuwählen. Soweit dagegen die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Betten höher ist als die Zahl der benötigten Betten, ergibt sich auf der zweiten Entscheidungsstufe die Notwendigkeit für eine Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern.

Im Hinblick auf die vorgenannte erste Entscheidungsstufe hält der Senat an seiner bisher vertretenen Auffassung fest, daß die auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 KHG (1984) getroffenen Feststellungsentscheidungen, soweit sie regeln, welche vorhandenen Krankenhäuser bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig sind, rein gesetzesakzessorischer Natur sind (vgl. Urteil vom 16. Januar 1986 - BVerwG 3 C 37.83 - a.a.O.). Denn die Begriffe der Bedarfsgerechtigkeit, der Leistungsfähigkeit und des sozial tragbaren Pflegesatzes stellen Rechtsbegriffe dar, die zwar inhaltlich unbestimmt sein mögen, jedoch unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Gesetzes sinngemäß ausgelegt werden können. Diese Begriffe geben nichts dafür her, daß der Gesetzgeber damit der Behörde durch eine Beurteilungsermächtigung einen Beurteilungsspielraum oder durch eine Handlungsermächtigung einen Handlungsspielraum im Sinne des Handlungsermessens eingeräumt hat (vgl. Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - a.a.O.). Insbesondere spricht gegen die Annahme einer Beurteilungsermächtigung der Gesichtspunkt, daß die zu treffende Entscheidung, welche Krankenhäuser bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig sind, im Hinblick auf die zur Entscheidung berufene Stelle keinen höchstpersönlichen Charakter besitzt und daß diese Stelle auch nicht aus einem Ausschuß besteht, der bei seiner Entscheidung an Weisungen nicht gebunden ist (vgl. Urteil des Senats vom 25. Juni 1981 - BVerwG 3 C 35.80 - in BVerwGE 62, 330). Selbst wenn der zu beurteilende Sachverhalt die besonderen Fachkenntnisse der dafür zuständigen Behörde erfordern sollte, so würde dieser Gesichtspunkt für sich allein nicht ausreichen, um daraus auf eine Beurteilungsermächtigung schließen zu können. Die Entscheidung der Behörde, daß ein Krankenhaus bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig sei oder nicht sei, kann vom Gericht erforderlichenfalls mit Unterstützung eines Sachverständigen in vollem Umfang nachvollzogen werden (vgl. dazu die zum Baurecht ergangenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 <304 f.>[BVerwG 12.12.1969 - IV C 105/66] und vom 9. Juni 1978 - BVerwG 4 C 54.75 - in BVerwGE 56, 71 <75>[BVerwG 09.06.1978 - 4 C 54/75]). Deshalb ist nichts dafür ersichtlich, daß der Behörde insoweit ein Beurteilungsspielraum zugebilligt worden ist.

Hiernach stellt also die Entscheidung der Behörde über die Feststellung der Aufnahme der bedarfsgerechten, leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan dann eine insgesamt gesetzesakzessorische Entscheidung dar, wenn die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Planbetten die Zahl der zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten nicht übersteigt.

Allerdings wird dies nach den bisherigen Erfahrungen nur in seltenen Fällen zutreffen. In der Mehrzahl der Fälle wird sich die Notwendigkeit ergeben, daß zwischen mehreren bedarfsgerechten, leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäusern ausgewählt werden muß. Für derartige Fälle hat der Gesetzgeber erstmals durch Art. 1 Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 eine ausdrückliche Regelung getroffen. Er hat in § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) bestimmt, daß für keines der mehreren Krankenhäuser ein Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan besteht. Vielmehr hat die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) zuständige Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwägen, welches der betroffenen Krankenhäuser den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird. Entsprechende Regelungen sind nunmehr in § 8 Abs. 2 KHG (1984) enthalten. Bei der Neuregelung 1981 fiel zunächst auf, daß die Vorschrift nicht in den damaligen § 6 KHG (1981) aufgenommen worden ist, dessen Regelungen zur diejenigen Behörden verbindlich gewesen sind, die die Krankenhausbedarfspläne aufzustellen haben. Sie ist im § 8 Abs. 1 KHG (1981) enthalten gewesen und hat sich damit an die zuständige Landesbehörde im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) gerichtet, die den Feststellungsbescheid zu erlassen hat und die jedenfalls in den sog. Flächenstaaten nicht mit der Behörde identisch zu sein braucht, die den Krankenhausbedarfsplan aufstellt. Um hierdurch möglicherweise eintretende Diskrepanzen zwischen Krankenhausbedarfsplan und Feststellungsbescheid zu vermeiden, hat der Senat der Vorschrift eine mittelbare Wirkung auch für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplanes beigemessen. Aus diesem Grunde ist die dafür zuständige Behörde ebenfalls entsprechend § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) gehalten, bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern nur dasjenige in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, dessen Aufnahme dann auch die für den Erlaß des Feststellungsbescheids nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) zuständige Landesbehörde festzustellen hat (vgl. Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 41.84 - a.a.O.).

7.

Auf der Grundlage dieser Auslegung des § 8 KHG (1984) kommt der Senat zu dem Ergebnis, daß das Berufungsgericht bei seiner hier getroffenen Entscheidung den in § 1 KHG enthaltenen Begriff der bedarfsgerechten Versorgung unrichtig angewandt hat.

Mit der Frage, ob der unbestimmte Rechtsbegriff der Bedarfsgerechtigkeit absolutierend oder relativierend auszulegen ist, hat sich der Senat in seinem Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - (a.a.O.) befaßt. Damals hat er mit Rücksicht auf die im Entscheidungszeitpunkt gegeben gewesene Rechtslage, nach welcher der zur Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit berufenen Behörde bei ihrer einstufigen Entscheidung kein Entscheidungsspielraum zur Verfügung stand, der relativierenden Auslegung den Vorzug gegeben. Dadurch sollte vermieden werden, daß alle bedarfsgerechten Krankenhäuser, soweit sie auch leistungsfähig und kostengünstig sind, die Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan beanspruchen können. Inzwischen ist jedoch aufgrund der Änderung des § 8 KHG durch das Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz vom 22. Dezember 1981 eine wesentliche Änderung der Rechtslage eingetreten. Es ist jetzt ausdrücklich bestimmt, daß der Behörde bei einer notwendigen Auswahl zwischen mehreren bedarfsgerechten - sowie leistungsfähigen und kostengünstigen - Krankenhäusern auf einer zweiten Entscheidungsstufe ein Beurteilungsspielraum (Beurteilungs "ermessenn") eingeräumt wird. Die Behörde hat bei dieser Auswahl die Aufnahme desjenigen Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan festzustellen, das nach ihrer Einschätzung - unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der Vielfalt der Krankenhausträger - den Zielen der Krankenhausplanung des Landes am besten gerecht wird. Infolgedessen ist es nunmehr geboten, den allein für die Beurteilung auf der ersten Entscheidungsstufe maßgebenden Begriff der Bedarfsgerechtigkeit absolutierend dahin auszulegen, daß ein Krankenhaus bedarfsgerecht ist, wenn es nach seinen objektiven Gegebenheiten in der Lage ist, einem vorhandenen Bedarf gerecht zu werden, also diesen Bedarf zu befriedigen. Dies ist einmal, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, der Fall, wenn das zu beurteilende Krankenhaus und die von ihm angebotenen Betten notwendig sind, um den in seinem Einzugsbereich vorhandenen Bettenbedarf zu decken, weil anderenfalls ein Bettenfehlbestand gegeben wäre (vom Berufungsgericht als "Bedarfsnotwendigkeit" bezeichnet). Zum anderen ist ein Krankenhaus aber auch dann bedarfsgerecht, wenn es neben anderen Krankenhäusern geeignet ist, den vorhandenen Bedarf zu decken. Bei der über diese Eignung ("Bedarfsgerechtigkeit im engeren Sinne") zu treffenden Entscheidung müssen jedoch entgegen der Meinung des Berufungsgerichts auf dieser ersten Entscheidungsstufe die Ziele der Krankenhausplanung des Landes noch außer Betracht bleiben. Denn nach der gesetzlichen Neuregelung des § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) sind diese Ziele erst auf der zweiten Entscheidungsstufe bei der Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern zu berücksichtigen. Demgemäß können sie nicht aus der nachfolgenden Beurteilungsentscheidung in die Rechtsentscheidung vorgezogen werden.

Das Berufungsgericht hat keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen, die dazu führen würden, die Bedarfsgerechtigkeit der Klinik des Klägers zu verneinen. Soweit es solche Tatsachen festgestellt hat, ist dies in einem entscheidenden Punkt unter Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO geschehen.

Das Berufungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, daß die Klinik des Klägers als bedarfsgerecht anzusehen wäre, wenn sich für ihren Einzugsbereich - also die Region ... - ohne die Berücksichtigung der von ihr angebotenen Betten ein Bettenfehlbestand ergäbe. Bei der Verneinung der Bedarfsgerechtigkeit der Klinik hat das Berufungsgericht gemäß der Einschätzung des Beklagten für den Raum ... einen Bedarf an 270 psychiatrischen Betten angenommen. Es hat dazu ausgeführt, aus der Tatsache, daß in der Vergangenheit sowohl die 270 Betten im Bezirkskrankenhaus H. wie auch die 78 Betten in der Klinik des Klägers voll belegt waren, ergebe sich nicht, daß die Einschätzung des Beklagten fehlerhaft sei. Denn der Bedarf an lediglich 270 Betten sei rechnerisch richtig aus der Schlüsselzahl von 0,8 psychiatrischen Betten auf 1.000 Einwohner errechnet worden. Diese Schlüsselzahl entspreche wissenschaftlichen Erkenntnissen. Hierbei hat das Berufungsgericht jedoch verkannt, daß unter dem Bedarf im Sinne des Gesetzes der in dem betreffenden Einzugsbereich tatsächlich vorhandene und zu versorgende Bedarf und nicht ein mit diesem tatsächlichen Bedarf nicht übereinstimmender bundeseinheitlicher Durchschnittsbedarf zu verstehen ist (vgl. Urteil des Senats vom 25. Juli 1985 - BVerwG 3 C 25.84 - a.a.O.). Der vom Kläger vorgetragene Sachverhalt, daß im Raum ... in der Vergangenheit jeweils 348 psychiatrische Betten belegt gewesen seien, hätte das Berufungsgericht veranlassen müssen, den vom Beklagten behaupteten Bedarf von nur 270 Betten nicht ungeprüft zu übernehmen. Es hätte eigene Ermittlungen anstellen müssen, wie in diesem Einzugsbereich der tatsächliche Bedarf in der Vergangenheit war und wie dieser Bedarf für die nahe Zukunft zu prognostizieren ist. Falls ihm für diese Feststellungen die erforderliche Sachkunde gefehlt hat, hätte es sich dabei der Hilfe eines Sachverständigen bedienen müssen.

Entsprechendes muß für die Meinung des Berufungsgerichts gelten, daß der Klinik des Klägers schon wegen ihrer verhältnismäßig geringen Bettenzahl die Bedarfsgerechtigkeit abgesprochen werden könne. Die bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts rechtfertigen nicht die Annahme, daß ein Krankenhaus mit 78 psychiatrischen Betten nicht bedarfsgerecht sein könne. Dies gilt ebenso für die Meinung des Berufungsgerichts, die Klinik des Klägers müsse deshalb als nicht bedarfsgerecht angesehen werden, weil in ihr nur bestimmte psychische Erkrankungen behandelt werden und bestimmte Personen nicht aufgenommen werden dürfen. Das Berufungsgericht hat sich dafür lediglich auf die planerischen Zielvorstellungen des Beklagten gestützt, nach denen psychische Erkrankungen in größeren Krankenhäusern mit einem differenzierten Behandlungsangebot behandelt werden sollten. Es hat dabei verkannt, daß die Ziele der Krankenhausplanung des Landes gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) erst dann zu berücksichtigen sind, wenn sich mehrere Krankenhäuser als bedarfsgerecht erwiesen haben. Infolgedessen hat es nicht nachgeprüft, ob nach dem Stand der medizinischen Erkenntnisse allein Krankenhäuser mit solchen differenzierten Behandlungsangeboten bedarfsgerecht sind. Möglicherweise könnte es ebenso bedarfsgerecht sein, wenn leichtere und schwerere psychische Erkrankungen nicht in demselben Krankenhaus behandelt werden. Auch für die dazu zu treffenden Feststellungen hätte sich das Berufungsgericht bei mangelnder Sachkunde eines Sachverständigen bedienen müssen.

In bezug auf die Leistungsfähigkeit der Klinik des Klägers reichen die bisherigen tatsächlichen Feststellungen nicht aus, um beurteilen zu können, ob das Berufungsgericht den Begriff der Leistungsfähigkeit richtig angewandt hat. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist ein Krankenhaus im Grundsatz dann leistungsfähig, wenn sein Leistungsangebot die Anforderungen erfüllt, die nach dem Stand der Erkenntnisse der medizinischen Wissenschaft an ein Krankenhaus der betreffenden Art zu stellen sind (vgl. Urteil vom 16. Januar 1986 - BVerwG 3 C 37.83 - a.a.O.). Dabei kommt es bei einem Fachkrankenhaus, wie es die Klinik des Klägers ist, vor allem darauf an, ob die Zahl der hauptberuflich angestellten und weiteren angestellten oder zugelassenen Fachärzte und anderen Ärzte sowie das Verhältnis dieser Zahl zur Bettenzahl die Anforderungen erfüllt, die nach den medizinischen Erkenntnissen ein Krankenhaus dieser Fachrichtung erfüllen muß. Darüber hinaus kommt es auch noch darauf an, ob das Krankenhaus die nach medizinischen Erkenntnissen erforderliche weitere personelle sowie räumliche und medizinisch-technische Ausstattung besitzt.

Das Berufungsgericht hat die Leistungsfähigkeit der Klinik des Klägers vor allem deshalb verneint, weil der Kläger der einzige ständig vorhandene Facharzt sei. Für eine Klinik dieser Größe sei ein zweiter Facharzt erforderlich. Diese Begründung des Berufungsgerichts erscheint zwar plausibel. Es ist jedoch zweifelhaft, ob das Berufungsgericht dies aufgrund eigener Sachkunde oder allein unter Hinweis auf den Bericht über die Lage der Psychiatrie in der Bundesrepublik Deutschland (BT-Drucks. 7/4200) treffen konnte. Denn der Kläger hat vorgetragen, die in diesem Bericht bezeichneten Anforderungen seien übertrieben und medizinisch nicht erforderlich. Das Berufungsgericht ist diesem Einwand damit begegnet, daß Krankenhäuser, welche die Anforderungen des Berichts erfüllten, jedenfalls leistungsfähiger als die Klinik des Klägers seien. Dies mag sein. Aber auch eine Klinik, die weniger leistungsfähig als besser eingerichtete Kliniken ist, kann immer noch leistungsfähig im Sinne des Gesetzes sein. Es würde dem Gesetzeszweck zuwiderlaufen, wenn nur die jeweils am besten eingerichteten Kliniken als leistungsfähig anerkannt würden. Nicht zuletzt würde dadurch das Ziel des Gesetzes, zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen, unangemessen vernachlässigt werden. Aus diesem Grunde hätte das Berufungsgericht auch hier eigene Ermittlungen darüber anstellen müssen, welche personelle Ausstattung für eine Klinik, wie sie der Kläger betreibt, nach medizinischen Erkenntnissen erforderlich ist, um sie als leistungsfähig anerkennen zu können. Sollte das Berufungsgericht dazu nicht die erforderliche Sachkunde gehabt haben, so hätte es sich wiederum eines Sachverständigen bedienen müssen.

Dagegen war entgegen der Meinung des Klägers der Beklagte in keinem Falle verpflichtet, die Klinik des Klägers gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG (1972/1981) mit solchen Nebenbestimmungen, insbesondere mit einer nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zwingenden Auflage, in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, deren Erfüllung erst zur Leistungsfähigkeit des Krankenhauses geführt hätte. Zu den dafür erforderlichen Maßnahmen, nämlich - nach Meinung des Beklagten - insbesondere der Einstellung eines zusätzlichen Facharztes, konnte der Beklagte den Kläger nicht im Wege von zwingenden Auflagen verpflichten. Vielmehr mußte er es der freien Entscheidung des Klägers überlassen, ob er es auf sich nehmen will, einen zusätzlichen Facharzt zu beschäftigen. Im übrigen ist auch anzunehmen, daß der Beklagte die Klinik des Klägers selbst dann nicht in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen hätte, wenn sie leistungsfähig gewesen wäre. Denn der Beklagte hat in erster Linie die Bedarfsgerechtigkeit dieser Klinik in Abrede gestellt. Darüber hinaus könnte es selbst bei Bejahung der Bedarfsgerechtigkeit und der Leistungsfähigkeit sowie der Kostengünstigkeit der Klinik nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) auch noch darauf ankommen, ob dieses oder ein anderes Krankenhaus den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird. Diese Frage ist bisher offengeblieben.

Daß die Klinik des Klägers die Voraussetzung der Kostengünstigkeit besitzt, ist auch vom Berufungsgericht nicht in Abrede gestellt worden.

8.

Danach ergibt sich, daß das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts auf der Verletzung von Bundesrecht beruht. Im Hinblick darauf hat der Senat auch geprüft, ob die Entscheidung des Berufungsgerichts selbst sich gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt. Dies wäre der Fall, wenn feststünde, daß bei einer notwendigen Auswahl zwischen der Klinik des Klägers und dem Klinikum ... das letztere gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) den Zielen der Krankenhausplanung des Beklagten besser gerecht wird. Diese Vorschrift vermag aber bei dem gegenwärtigen Stand des Verfahrens aus zwei Gründen nicht zum Zuge zu kommen.

Einmal steht noch nicht fest, ob eine Auswahl zwischen der Klinik des Klägers und dem Klinikum ... notwendig sein würde. Dies hängt davon ab, wie groß in der Region ... der Bedarf an psychiatrischen Betten ist. Wenn er, wie der Kläger behauptet, bei mindestens 348 Betten liegen sollte, so wäre die Klinik des Klägers im Falle ihrer Bedarfsgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, ohne daß eine Auswahl notwendig ist.

Zum anderen ist zu beachten, daß im Laufe des Berufungsverfahrens noch eine weitere Änderung der für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Rechtsvorschriften eingetreten ist, die dabei ebenfalls zu berücksichtigen ist. Durch Art. 1 des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 ist in § 1 KHG ein Satz 2 angefügt worden, der verlangt, daß bei der Durchführung des Gesetzes die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten ist. Die gleiche Forderung ist nunmehr in § 1 Abs. 2 Satz 1 KHG (1984) enthalten, und zusätzlich ist in § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) bestimmt worden, daß - nach Maßgabe des Landesrechts - insbesondere die wirtschaftliche Sicherung freigemeinnütziger und privater Krankenhäuser zu gewährleisten ist. Dementsprechend ist auch in § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) bestimmt, daß bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern unter Berücksichtigung der Vielfalt der Krankenhausträger zu entscheiden ist. Hierfür kommt es darauf an, in welchem Verhältnis zueinander in der Region ... öffentliche Krankenhäuser, freigemeinnützige Krankenhäuser und private Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan des Beklagten aufgenommen sind. Dies dürfte sowohl für die Krankenhäuser im allgemeinen wie auch für die psychiatrischen Betten im besonderen zu untersuchen sein. Bei der auf dieser Grundlage zu treffenden Entscheidung steht dem Beklagten ein Beurteilungsspielraum zu, so daß diese Entscheidung vom Gericht nicht vorweggenommen werden kann.

Mithin muß auf die Revision des Klägers das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts aufgehoben werden, soweit damit die Berufung des Klägers gegen die Abweisung seines Verpflichtungsbegehrens zurückgewiesen worden ist. In diesem Umfang ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses die noch erforderlichen tatsächlichen Feststellungen trifft.

9.

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung am 27. November 1986 die Klage hinsichtlich seines ursprünglichen Fortsetzungsfeststellungsbegehrens mit Zustimmung des Beklagten zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, 92 Abs. 2 VwGO einzustellen. In diesem Umfang sind das angefochtene Berufungsurteil sowie das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. August 1982 ergangene Urteil des Bayer. Verwaltungsgerichts München unwirksam geworden. Bezüglich der sich daraus ergebenden Kostenfolge erachtet es der Senat in entsprechender Anwendung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO für angemessen, dem Kläger diesbezüglich keine anteiligen Kosten aufzuerlegen, weil gegenüber dem Wert des nach wie vor anhängigen Verpflichtungsbegehrens der Wert des zurückgenommenen Fortsetzungsfeststellungsbegehrens nur von geringer Bedeutung ist und kaum ins Gewicht fällt. Infolgedessen hat bzw. haben auch diese Kostenanteile derjenige Beteiligte oder diejenigen Beteiligten zu tragen, dem bzw. denen nach der noch zu treffenden Kostenentscheidung die Kosten des noch anhängigen und zurückverwiesenen Teils der Sache zur Last fallen.