Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.01.1974, Az.: BVerwG VI C 6.72

I.

Der Kläger ist Berufsoffizier der Bundeswehr. Mit Wirkung vom 1. April 1967 wurde er von einer Dienststelle in M... zum Deutschen Logistischen Bevollmächtigten in F... mit dem Dienstort A... versetzt. Dem Kläger wurde Umzugskostenvergütung zugesagt und Trennungszuschlag bewilligt. Seine Ehefrau und seine beiden Söhne R... und M... verblieben am bisherigen Wohnort H..., Mit Wirkung vom 1. Februar 1970 wurde der Kläger an eine Dienststelle in B... versetzt.

Auf Anforderung legte der Kläger mit Schreiben vom 23. Januar 1968 die Gründe dar, die einen Umzug seiner Familie an den Dienstort in F... bisher unmöglich gemacht hätten. Er führte insbesondere aus, im Zeitpunkt seiner Versetzung habe sein Sohn R... die letzte Klasse einer Realschule und sein Sohn M... die Obersekunda eines Gymnasiums in H... besucht. Für den Sohn R... sei in A... keine entsprechende Schule vorhanden gewesen, von einer Umschulung des Sohnes M... auf die Internationale Schule in F... sei ihm abgeraten worden.

Mit Bescheid vom 22. Mai 1968 erkannte das Bundeswehrverwaltungsamt die Schulausbildung des Sohnes R... als zwingenden Grund im Sinne des Erlasses des Bundesministers der Verteidigung - BMVg - vom 22. Januar 1964 - P I 8 - Az.: 21-06-00 (3) - an und kündigte deshalb Zahlung des Trennungszuschlages bis längstens 30. April 1968 an. Die weiter vom Kläger vorgebrachten Gründe erkannte es nicht als zwingend an. Nach erfolgloser Beschwerde erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage mit dem Antrag,

den Bescheid vom 22. Mai 1968 und den Beschwerdebescheid des Bundesministers der Verteidigung vom 28. August 1968 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm über den 30. April 1968 hinaus Trennungszuschlag zu seinen Auslandsdienstbezügen zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Auf den Kläger sei das Bundesumzugskostengesetz - BUKG - vom 8. April 1964 (BGBl. I S. 253) anzuwenden (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 BUKG). Von der Ermächtigung des § 18 BUKG, für Auslandsumzüge durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften über die Umzugskostenvergütung und die Trennungsentschädigung zu erlassen, habe die Bundesregierung nur hinsichtlich der Umzugskostenvergütung durch Erlaß der Auslandsumzugskostenverordnung vom 20. Juli 1966 (BGBl. I S. 425) Gebrauch gemacht, nicht jedoch in bezug auf die Trennungsentschädigung. Deshalb werde Trennungsentschädigung bei Auslandsumzügen in der Form von Trennungszuschlag noch auf Grund des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 13. Januar 1964 gewährt, das durch den Erlaß des BMVg vom 22. Januar 1964 für dessen Bereich bekanntgegeben worden sei. Der BMVg habe insoweit das ihm hinsichtlich der Fürsorgepflicht überlassene Ermessen gebunden, seine Fürsorgepflicht konkretisiert und sich nach Maßgabe des Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 GG zur Anwendung des Erlasses verpflichtet. Dem Kläger könne somit der geltend gemachte Anspruch auf Trennungsgeld nur nach Maßgabe dieses Erlasses zustehen.

Nach dem Erlaß vom 22. Januar 1964 werde einem Beamten (Soldaten), der seinen dienstlichen Wohnsitz im Ausland habe, vom Tage nach dem Eintreffen am ausländischen Dienstort an Trennungszuschlag gewährt, wenn sein Ehegatte aus Gründen, die von der obersten Dienstbehörde als zwingend anerkannt seien, im Inland verbleibe. Welche Gründe als zwingend anzusehen seien, habe der BMVg in dem Erlaß vom 12. März 1968 - V R IV 8 - Az.: 21-12-10 (8) - geregelt. Darin heiße es - soweit hier von Bedeutung -, daß die Beeinträchtigung der Ausbildung der Kinder nur in begründeten Ausnahmefällen als zwingender Grund anerkannt werden könne, weil die Ausbildungsverhältnisse in aller Regel übersehbar und von dem Bediensteten vor Erteilung seiner Zustimmung zur Auslandsverwendung abzuwägen seien. Die begründeten Ausnahmefälle seien in diesem Erlaß nicht näher umschrieben. Zur Gewährleistung einer dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG entsprechenden gleichmäßigen Behandlung der betroffenen Bediensteten müsse daher auf die Verwaltungsübung des BMVg zurückgegriffen werden, soweit sie mit allgemeinen oder aus speziellen Vorschriften herzuleitenden Rechtsgrundsätzen im Einklang stehe.

Diese Verwaltungsübung gehe - soweit hier von Bedeutung - dahin, daß der Ausbildungsstand der Kinder einen zwingenden Grund im Sinne des Erlasses vom 22. Januar 1964 bilde,

"wenn die Kinder eine über das Volksschulziel weiterführende allgemeinbildende Schule besuchen und bei Schulen mit neunjährigem Bildungsgang sich in den beiden letzten Schuljahren oder bei Schulen mit kürzerem Bildungsgang sich in dem letzten Schuljahr befinden."

Demgemäß sei die Beklagte in bezug auf die Schulausbildung des Sohnes R... verfahren. Die Schulausbildung des Sohnes M..., der ab 3. April 1968 die Unterprima besucht habe, sich also in den beiden letzten Schuljahren einer Schule mit neunjährigem Bildungsgang befunden habe, habe die Beklagte dagegen nicht als zwingenden Grund anerkannt, weil ein Hineinwachsen in die Anspruchsvoraussetzungen unzulässig sei und für die Beurteilung, ob zwingende Gründe für das Beibehalten des Wohnortes im Inland vorlägen, allein der Versetzungszeitpunkt maßgebend sei. Dieser Auffassung könne nicht gefolgt werden.

Die angeführte Verwaltungsübung begegne keinen rechtlichen Bedenken, und zwar schon deshalb nicht, weil sie - wie näher dargelegt wird - den Rechtsgrundsätzen entspreche, die sich bei der Anwendung der hier zwar - weil nur für das Inland geltend - nicht maßgebenden, aber vergleichbaren Vorschrift des § 2 Nr. 1 Satz 5 der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV) vom 12. August 1965 (BGBl. I S. 808) herausgebildet hätten. Wenn die Beklagte aber insoweit die Rechtsgrundsätze anwende, die bei der Anwendung des § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV entwickelt worden seien, würde es dem Gleichbehandlungsgrundsatz widersprechen und wäre ermessensfehlerhaft, wenn sie bei der Beurteilung der Frage, ob Trennungsentschädigung auch im Falle des zeitlich nacheinander gestaffelten Eingreifens von zwingenden persönlichen Gründen zu gewähren sei, von diesen Grundsätzen abweiche. Ein die Differenzierung gestattender sachlicher Grund sei nicht erkennbar. Insbesondere könne die Tatsache, daß der BMVg vor der Auslandsverwendung von Soldaten deren Einverständnis einhole, die unterschiedliche Abgrenzung des Begriffs der zwingenden persönlichen Gründe nicht rechtfertigen. Die Beklagte sei daher nach den Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet, bei der Gewährung von Trennungsentschädigung wegen umzugshindernder zwingender persönlicher Gründe bei Versetzungen in das Ausland insoweit dieselben Grundsätze anzuwenden wie bei Versetzungen im Inland, es sei denn - was hier nicht der Fall sei -, daß bedeutsame Besonderheiten einen sachlich einleuchtenden Grund für eine Differenzierung darstellten. Für die Auffassung der Beklagten, ein "Hineinwachsen" in die Anspruchsvoraussetzungen sei unzulässig, und es könnten nur solche Gründe als zwingend anerkannt werden, die schon im Zeitpunkt der Versetzung vorgelegen hätten, lasse sich aus der Trennungsgeldverordnung nichts herleiten. Die von der Beklagten dafür angeführte Vorschrift des § 2 Nr. 2 TGV, wonach die für die Gewährung des Trennungsgeldes und seine Höhe maßgebenden Voraussetzungen seit dem Tage erfüllt sein müßten, an dem die Versetzung oder Abordnung wirksam geworden sei, könne ihre Auffassung nicht stützen. Diese Regelung bedeute, daß das Trennungsgeld grundsätzlich nur solange und in seiner Höhe unverändert gewährt werden dürfe, als die maßgebenden sachlichen Voraussetzungen von diesem Stichtag an noch erfüllt seien. § 2 Nr. 2 TGV sei insbesondere nicht zu entnehmen, daß umzugshindernde zwingende Gründe nicht zeitlich nacheinander vorliegen könnten und berücksichrigt werden müßten, z. B. bei Wohnungsmangel nach Wegfall eines zwingenden persönlichen Grundes, obwohl in der Zwischenzeit ein Umzug bei Nichtvorliegen des zwingenden persönlichen Grundes möglich und zumutbar gewesen wäre (vgl. Kopicki-Irlenbusch, Das Umzugskostenrecht des Bundes, Teil B, Erl. 9 zu § 2 TGV; Meyer-Fricke, Umzugskosten, Trennungsentschädigung, Beschäftigungsvergütung im öffentlichen Dienst, 4. Auflage, Erl. 12 zu § 2 TGV). Kopicki-Irlenbusch bildeten a.a.O. insbesondere das dem vorliegenden Falle entsprechende Beispiel, daß Trennungsentschädigung auch dann zustehe, wenn der Beamte zunächst wegen des als zwingender Grund anerkannten Besuchs der letzten Klasse einer höheren Schule durch den ältesten Sohn, anschließend nach Ablegung der Reifeprüfung dieses Sohnes durch Wohnungsmangel und daran anschließend nach dem Anbieten einer Wohnung durch Aufrücken des zweiten Sohnes in das letzte Schuljahr derselben Schule, also durch einen neuen anzuerkennenden Verzögerungsgrund, am Umzug gehindert werde. Dieser Auffassung sei beizutreten. Sie entspreche in höherem Maße als die Meinung der Beklagten dem Leitgedanken des § 15 BUKG, daß Trennungsentschädigung zu gewähren sei, wenn der Beamte (Soldat) aus Anlaß der Versetzung gezwungen sei, getrennten Haushalt zu führen. Diese Vorschrift erkenne die Zwangslage des Beamten (Soldaten), die sich aus der Versetzung ergebe, ohne Einschränkung an. Der Ausschluß des "Hineinwachsens" in die Anspruchsvoraussetzungen durch Anerkennung mehrerer zwingender persönlicher Gründe nacheinander müsse als dem Sinn der gesetzlichen Regelung widersprechend angesehen werden, der darauf gerichtet sei, den Beamten für die aus Anlaß der Versetzung notwendig gewordene getrennte Haushaltsführung zu entschädigen.

Da dem Kläger bis zum 30. April 1968 Trennungszuschlag bewilligt worden sei und sein Sohn M... unstreitig ab 3. April 1968 die Unterprima besucht habe, liege auch über den 30. April 1968 hinaus ein zwingender Grund im Sinne der Erlasse vom 22. Januar 1964 und vom 12. März 1968 vor. Die Beklagte könne sich nicht darauf berufen, daß die Schulausbildung des Sohnes R... bereits am 1. April 1968 beendet gewesen sei. Denn sie habe diese Schulausbildung ausdrücklich bis zum 30. April 1968 als zwingenden Grund anerkannt und dementsprechend Trennungszuschlag gewährt. Im Streit sei mithin nur der Trennungszuschlag für die Zeit über den 30. April 1968 hinaus. Am 30. April 1968 habe aber der durch den Schulbesuch des Sohnes Michael gegebene zwingende Grund bereits vorgelegen. Im übrigen würde eine etwaige zeitliche Lücke zwischen den beiden nacheinander eingreifenden zwingenden Gründen nur dann den Weiterbezug des Trennungszuschlages ausschließen, wenn in der Zwischenzeit der Wohnungsmangel behoben gewesen wäre und der Kläger bis zum Eingreifen des neuen zwingenden Grundes den Umzug hätte durchführen können. Daß dies in der Zeit vom 1. bis 3. April 1968 möglich gewesen wäre, sei nicht ersichtlich.

Der Anspruch des Klägers auf Trennungszuschlag scheitere auch nicht daran, daß er die später eingetretene Entwicklung schon im Zeitpunkt seiner Versetzung habe voraussehen können. Denn diese Entwicklung habe er nicht durch Maßnahmen verhindern können, die ihm nach Sachlage zuzumuten gewesen seien. Insbesondere hätten, wie sich aus dem Schreiben des Leiters dieser Schule vom 12. September 1968 ergebe, einer Umschulung des Sohnes M... auf die Internationale Schule in F... die zu erwartenden schulischen Schwierigkeiten entscheidend entgegengestanden. Dem Kläger sei es auch nicht zuzumuten gewesen, den Sohn M... allein in H... zurückzulassen oder in ein Internat in der Bundesrepublik umzuschulen.

Die Beklagte könne sich schließlich auch nicht mit Erfolg auf die Behauptung stützen, der Kläger sei umzugsunwillig gewesen. Der Kläger habe stets behauptet, er wolle umziehen, und diese Behauptung sei nicht widerlegt worden. Insbesondere lasse sich den schriftlichen Äußerungen des Klägers nicht entnehmen, daß er nicht habe umziehen wollen. Vielmehr spreche der in seinem Schreiben vom 23. Januar 1968 dargelegte Umstand, daß er nach seiner Versetzung in Avon eine möblierte Dreizimmerwohnung gemietet habe, um seine Familie während der Schulferien und zu ständigen Gelegenheiten bei sich zu haben, mehr für als gegen die Umzugswilligkeit des Klägers.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision mit dem Ziel der Klageabweisung eingelegt.

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger hat beantragt,

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Trennungszuschlag sind die Vorschriften des Bundesumzugskostengesetzes - BUKG - vom 8. April 1964 (BGBl. I S. 253). Nicht - jedenfalls nicht unmittelbar - anwendbar sind die Vorschriften der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV) vom 12. April 1965 (BGBl. I S. 808), wie sich aus der Bezeichnung dieser Verordnung und deren § 9 Abs. 2 Satz 2 ergibt. Da die Bundesregierung von der Ermächtigung des § 18 BUKG, für Auslandsumzüge durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften über die Trennungsentschädigung zu erlassen, soweit die besonderen Bedürfnisse des Auslandsdienstes und die besonderen Verhältnisse im Ausland es erfordern, bisher keinen Gebrauch gemacht hat, sind nach der zutreffenden Auffassung des Berufungsgerichts für die rechtliche Beurteilung weiter maßgebend die Erlasse des Bundesministers des Innern vom 13. Januar 1964, für den Bereich des Bundesministers der Verteidigung - BMVg - bekanntgegeben durch Erlaß vom 22. Januar 1964, und des BMVg vom 12. März 1968 sowie die zur Frage der begründeten Ausnahmefälle entstandene Verwaltungsübung, soweit sie mit den Vorschriften des Umzugskostengesetzes, dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung und letzlich mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. § 31 Soldatengesetz - SG) im Einklang stehen. Damit hat der Dienstherr die ihm durch das Gesetz eingeräumte (und auch begrenzte) Gestaltungsfreiheit generell konkretisiert mit der Folge, daß ihn der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG in der Weise bindet, daß er alle in diesen Verwaltungsvorschriften angesprochenen Fälle nach diesen Vorschriften behandeln muß und davon nur abweichen darf, wenn wesentliche Besonderheiten des Einzelfalles die Abweichung rechtfertigen (vgl. das zum Abdruck in der Entscheidungssammlung bestimmte Urteil des II. Senats vom 13. September 1973 - BVerwG II C 13.73 - mit Hinweis auf BVerwGE 19, 48 [55]). Die Anwendung solcher Verwaltungsanweisungen unterliegt auch der Nachprüfung durch das Revisionsgericht (vgl. das eben genannte Urteil vom 13. September 1973 mit weiteren Nachweisen).

Nach den Erlassen vom 13./22. Januar 1964 wird einem Beamten (Soldaten), der seinen dienstlichen Wohnsitz im Ausland hat, vom Tage des Eintreffens am ausländischen Dienstort an Trennungszuschlag gewährt, wenn sein Ehegatte aus Gründen, die von der obersten Dienstbehörde als zwingend anerkannt sind, im Inland zurückbleibt. Soweit hier von Bedeutung, wird in dem Erlaß vom 12. März 1968 die Beeinträchtigung der Ausbildung der Kinder nur in begründeten Ausnahmefällen als zwingender Grund anerkannt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts geht die Verwaltungsübung des BMVg dahin, daß der Ausbildungsstand der Kinder einen zwingenden Grund darstellt, wenn die Kinder bei Besuch einer weiterführenden allgemeinbildenden Schule mit neunjährigem Bildungsgang sich in den beiden letzten Schuljahren oder bei Schulen mit kürzerem Bildungsgang sich im letzten Schuljahr befinden.

Diese Regelung ist mit dem Berufungsgericht als rechtlich unbedenklich anzusehen. Sie berücksichtigt die besonderen Schwierigkeiten eines mit einem Umzug in das Ausland verbundenen Schulwechsels kurz vor dem Schulabschluß und steht im Einklang mit dem Inhalt und dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung des Bundesumzugskostengesetzes und den Erwägungen der Fürsorge und Billigkeit, von denen das Bundesumzugskostengesetz getragen wird. Hierüber besteht zwischen den Beteiligten auch kein Streit. Bedenken bestehen jedoch gegen die vom Berufungsgericht für richtig gehaltene Anwendung dieser Regelung auf den vorliegenden Fall.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung kann dabei nicht - jedenfalls nicht allein - die Frage sein, ob sich überschneidende oder nacheinander auftretende Umzugshindernisse generell die Gewährung von Trennungszuschlag für den gesamten Zeitraum rechtfertigen. In erster Linie maßgebend ist vielmehr, welche Umzugshindernisse unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang einen Anspruch auf Trennungszuschlag zu begründen vermögen. Auszugehen ist dabei, soweit eine ausdrückliche und eindeutige Regelung fehlt, von den Vorschriften des Bundesumzugskostengesetzes und dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung. Ebenfalls hieran sind die geltenden Bestimmungen sowie deren Anwendung zu messen.

Sinn und Zweck des Bundesumzugskostengesetzes als eines die soldatenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 31 SG) in einem Teilbereich konkretisierenden Normenkomplexes ist die Regelung der Erstattung der dem Soldaten durch seine Versetzung oder Abordnung (Kommandierung) entstandenen Mehraufwendungen (vgl. BVerwGE 41, 84). Neben den Kosten für einen Umzug an den neuen Dienstort können Mehraufwendungen auch durch eine durch die Versetzung oder Abordnung und die damit verbundene Trennung des Beschäftigungsortes vom bisherigen Wohnort verursachte getrennte Haushaltsführung entstehen. Um hier einen an der Fürsorgepflicht orientierten billigen Ausgleich der Mehraufwendungen zu leisten, sehen §§ 15 ff. BUKG die Gewährung von Trennungsentschädigung vor. Voraussetzung für die Gewährung von Trennungsentschädigung ist nach § 15 Abs. 1 BUKG - soweit hier von Bedeutung -, daß der Beamte aus Anlaß der Versetzung, also durch eine dienstrechtliche Maßnahme des Dienstherrn gezwungen ist, getrennten Haushalt zu führen. Die o.a. Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit haben dabei zugleich Begrenzungscharakter. Hieraus folgt, daß die Gewährung von Trennungsentschädigung grundsätzlich nur dann und insoweit geboten ist, als die getrennte Haushaltsführung durch die Versetzung des Beamten (Soldaten), also durch eine dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme geprägt ist (vgl. dazu Urteil vom 13. April 1972 - BVerwG II C 3.72 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskostenrecht Nr. 38]; BVerwGE 41, 84 [87] sowie das bereits erwähnte Urteil vom 13. September 1973). Diese sich aus dem Regelungszweck des Bundesumzugskostengesetzes ergebenden Grundsätze gelten gleichermaßen für Versetzungen im Inland und für Versetzungen an einen Dienstort im Ausland. Eine solchermaßen geprägte und einen Ausgleich gebietende getrennte Haushaltsführung liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vor, wenn der Beamte (Soldat) nicht umzugswillig ist und damit die Fortführung der getrennten Haushaltsführung entscheidend auf seiner Willensentschließung beruht, mögen die dafür maßgebenden Gründe auch menschlich verständlich und anerkennenswert sein (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1967 - BVerwG VI C 30.67 - [ZBR 1968, 191]). Durch die Versetzung entscheidend geprägt ist eine getrennte Haushaltsführung danach grundsätzlich nur, wenn der Beamte (Soldat) wegen des objektiven Grundes des Wohnungsmangels am neuen Dienstort an einem Umzug verhindert ist, wie dies § 2 Nr. 1 Satz 1 TGV (vgl. auch dazu das eben genannte Urteil vom 15. Dezember 1967) und nunmehr auch das Gesetz selbst in § 15 Abs. 1 Satz 2 BUKG in der seit 1. November 1973 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1628) ausdrücklich bestimmen.

Da das Berufungsgericht, worauf noch einzugehen sein wird, weder Umzugsunwilligkeit des Klägers noch Wohnungsmangel am neuen Dienstort festgestellt hat, kommt es für die Beurteilung des vorliegenden Falles im Revisionsverfahren (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) entscheidend darauf an, ob die getrennte Haushaltsführung des Klägers deshalb einen Anspruch auf Trennungsentschädigung in Form des Trennungszuschlages zu begründen vermag, weil sich der Kläger wegen der Ausbildung seiner Söhne an einem Umzug nach Avon gehindert sah.

Gemäß § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV kann Trennungsentschädigung für den dort bestimmten Zeitraum (bis zu drei Monaten bzw. bis zu einem Jahr) auch dann bewilligt werden, wenn dem Umzug an den neuen Dienstort nicht Wohnungsmangel entgegensteht, sondern der Beamte (Soldat) aus zwingenden persönlichen Gründen vorübergehend an einem Umzug gehindert ist. Eine entsprechende Regelung enthalten die Erlasse vom 13./22. Januar 1964, worin bestimmt ist, daß Trennungszuschlag gewährt wird, wenn der Ehegatte aus Gründen, die von der obersten Dienstbehörde als zwingend anerkannt sind, im Inland zurückbleibt.

Die Regelung des § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV steht, wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat, mit der gesetzlichen Ermächtigung (§ 15 Abs. 1 BUKG) und dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung im Einklang. Damit werden die Fälle erfaßt, in denen die getrennte Haushaltsführung nach einer Versetzung ihren Grund in dem persönlichen Bereich des Beamten (Soldaten) zuzurechnenden Umständen hat. Im einzelnen besagt diese Regelung auf der Grundlage der oben erwähnten umzugskostenrechtlichen Grundsätze: Es wird einmal klargestellt, daß bei einer Versetzung, die der Beamte (Soldat) nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften mit seinem freiwilligen Eintritt in das Beamtenverhältnis (Soldatenverhältnis) in Kauf genommen hat, die getrennte Haushaltsführung - obwohl Ausgangsursache der Trennung von Wohnung und Dienstort die Versetzung ist - nicht durch die dem Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme der Versetzung geprägt ist, wenn dem Umzug an den neuen Dienstort ein im persönlichen Bereich des Beamten (Soldaten) liegendes Hindernis entgegensteht. Zum anderen bestimmt sie, daß die das Umzugskostenrecht tragenden Erwägungen der Fürsorge und Billigkeit eine Ausnahme von dem Grundsatz der Beschränkung eines Ausgleichs von Mehraufwendungen auf die Fälle einer entscheidend dienstlich geprägten getrennten Haushaltsführung nur unter besonderen Umständen und im Ermessenswege ("kann", so jetzt auch § 15 Abs. 1 Satz 4 BUKG) rechtfertigen, nämlich dann, wenn dem Bereich des Beamten (Soldaten) zuzurechnende zwingende Gründe ihn am Umzug hindern. Aus dieser an den Kriterien der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und der Billigkeit, denen zugleich Begrenzungscharakter zukommt (vgl. BVerwGE 41, 84 [87]), orientierten Ausnahmeregelung (vgl. dazu das Urteil vom 13. September 1973) folgt, daß unter zwingenden Gründen nicht solche Umstände verstanden werden können, die mehr oder weniger bei jeder Versetzung an einen anderen Ort und den damit verbundenen Eingriffen in die bisherigen persönlichen Verhältnisse des Beamten (Soldaten) und seiner Familie und den dadurch verursachten Umstellungsschwierigkeiten auftreten (vgl. auch dazu das Urteil vom 13. September 1973). Es muß sich vielmehr um über den Normalfall hinausgehende besondere dem Umzug entgegenstehende Gründe handeln, die billigerweise die Übernahme der Mehrkosten getrennter Haushaltsführung durch den Dienstherrn gebieten. Eine weitere Einschränkung der Gewährung von Trennungsentschädigung bei dem Bereich des Beamten (Soldaten) zuzurechnenden Umzugshindernissen sieht § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV (vgl. auch § 15 Abs. 1 Satz 4 BUKG in der seit 1. November 1973 geltenden Fassung) in der Weise vor, daß es sich nur um vorübergehende Umzugshindernisse handeln darf, wobei als vorübergehend ein Zeitraum bis zu einem Jahr angesehen wird. Diese Regelung hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung als rechtmäßig angesehen (vgl. zuletzt BVerwGE 41, 84). Es handelt sich dabei um eine Regelung, die dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Umzugskostenregelung und dem Ausnahmecharakter der Gewährung von Trennungsentschädigung bei Umzugshindernissen im persönlichen Bereich des Beamten (Soldaten) entspricht. Bei den durch eine Versetzung an einen anderen Dienstort erfahrungsgemäß auftretenden Schwierigkeiten und bei den dadurch verursachten Mehraufwendungen des Beamten (Soldaten) handelt es sich ihrem Wesen nach um vorübergehende Erscheinungen. Demgemäß sind auch die Leistungen nach dem Umzugskostenrecht, soweit es sich nicht um einmalige Aufwendungen handelt, als vorübergehende angelegt. Hinzu kommt, daß bei einer im Ausgangspunkt zwar durch die Versetzung, also eine Maßnahme des Dienstherrn, herbeigeführten getrennten Haushaltsführung, die aber in ihrer Fortdauer auf dem Bereich des Beamten (Soldaten) zuzurechnenden Gründen beruht, die Versetzung derart in den Hintergrund tritt und sowohl an Bedeutung als auch an Gewicht verliert, daß billigerweise gerade nicht erwartet werden kann, die dadurch entstehenden Mehrauslagen würden vom Dienstherrn übernommen. Damit wird der Beamte (Soldat) aber nicht verpflichtet, die für seine Entscheidung, nicht an den neuen Dienstort umzuziehen, maßgebenden Gründe hintanzusetzen und den Familienumzug gleichwohl durchzuführen. Abgesehen davon können "Umzugshindernisse" dieser Art in Fällen, in denen die Versetzung nicht mit Zustimmung des Beamten (Soldaten) verfügt wird, dazu führen, daß die dabei getroffene Ermessensentscheidung des Dienstherrn und damit die Versetzung selbst als rechtsfehlerhaft anzusehen ist (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1967). Eines näheren Eingehens auf diese Frage bedarf es hier schon deshalb nicht, weil die Rechtmäßigkeit der Versetzung des Klägers nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist.

Die eben dargelegten und anhand der für Versetzungen im Inland geltenden Vorschriften der Trennungsgeldverordnung vom 12. August 1965 aufgezeigten Grundsätze und Erwägungen haben auch Geltung für Versetzungen an einen Dienstort im Ausland zu beanspruchen. Dafür spricht auch, daß die Ermächtigungsnorm des § 18 BUKG in Satz 2 - allerdings nicht abschließend - eine Reihe von durch Rechtsverordnung zu regelnde Gegenstände aufzählt, jedoch keine davon die oben dargelegten und hier zu entscheidenden Fragen berührt. Sachliche Gesichtspunkte, die insoweit bei Versetzungen ins Ausland eine abweichende Beurteilung und Regelung gebieten könnten, sind weder von den Beteiligten vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Die von der Beklagten für Versetzungen an einen Dienstort im Ausland getroffene und oben dargelegte Regelung ist demnach rechtlich nicht zu beanstanden. Dies um so weniger, als nach dem angefochtenen Urteil der BMVg vor einer Auslandsverwendung von Soldaten deren Einverständnis einholt. Ob dieses Einverständnis dabei schriftlich erklärt wird, ist ohne Bedeutung.

Rechtlich nicht zu beanstanden ist weiter - wie bereits ausgeführt - die Regelung, daß die Beeinträchtigung der Ausbildung der Kinder des Beamten (Soldaten) unter den genannten Voraussetzungen (Besuch der letzten bzw. der vorletzten Klasse) als zwingender Grund im Sinne der Erlasse vom 13./22. Januar 1964 anzusehen ist.

In Übereinstimmung mit dieser Regelung hat die Beklagte die Ausbildung des Sohnes Rainer des Klägers, der sich im Zeitpunkt der Versetzung in der letzten Klasse einer Realschule befand, als zwingenden Grund anerkannt und dem Kläger Trennungszuschlag bis zum Abschluß des Schulbesuches bewilligt.

Nicht gefolgt werden kann jedoch dem Berufungsgericht darin, daß auch die Schulausbildung des Sohnes Michael die Beklagte verpflichtete, dem Kläger über den bewilligten Zeitraum hinaus Trennungszuschlag zu gewähren, und die gegenteilige Entscheidung der Beklagten als rechtsfehlerhaft, insbesondere gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßend anzusehen ist.

In bezug auf den Sohn Michael sind zwar - für sich betrachtet - die Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungszuschlag nach den dargelegten Regelungen erfüllt. Von entscheidender Bedeutung ist hier aber, daß es sich dabei um einen weiteren gleichartigen "persönlichen Grund" handelt, dieser Grund für die Fortsetzung getrennter Haushaltsführung erst erhebliche Zeit (ein Jahr) nach der Versetzung des Klägers und erst im Anschluß an den zunächst gegebenen persönlichen Hinderungsgrund eingetreten ist und dessen Anerkennung als Voraussetzung für die Weitergewährung von Trennungszuschlag zur Bewilligung dieser Leistungen für einen Zeitraum von drei Jahren geführt hätte. Hinzu kommt, daß es sich dabei nicht um ein unvorhergesehenes und unvorhersehbares und deshalb vom Beamten (Soldaten) nicht kalkulierbares Ereignis gehandelt hat. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen grundsätzlich die hier von der Beklagten vorgenommene Betätigung ihres Regelungsermessens. Darin liegt weder ein Verstoß gegen den Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Nach dem dargelegten und an der Fürsorgepflicht und der Billigkeit orientierten Sinn und Zweck der umzugskostenrechtlichen Regelung, insbesondere nach dem Ausnahmecharakter und der danach gebotenen zeitlichen Begrenzung des Ausgleichs der Mehrauslagen einer getrennten Haushaltsführung, die nicht durch die Maßnahme des Dienstherrn entscheidend geprägt ist, sondern auf dem Beamten zuzurechnenden Umständen und Verhältnissen beruht, ist grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Versetzung abzustellen, an die die Regelung der Trennungsentschädigung anknüpft, und aus dieser Sicht darauf abzustellen, ob es sich um ein vorübergehendes Umzugshindernis handelt. Anderenfalls würde die an die Versetzung anknüpfende Leistung von Trennungsentschädigung ihren als vorübergehend gedachten Charakter, der nunmehr im Gesetz selbst in § 15 Abs. 1 Satz 4 BUKG ausdrücklich und deutlich seinen Ausdruck gefunden hat, verlieren und damit dem Wesen dieser Einrichtung zuwiderlaufen. Es ist deshalb gerechtfertigt und mit dem Wesen der Trennungsentschädigung vereinbar, wenn bei einem im Bereich des Beamten (Soldaten) begründeten Umzugshindernis Trennungszuschlag dann nicht (weiter-) gewährt wird, wenn dieser persönliche Grund erst erhebliche Zeit nach der Versetzung und im Anschluß an einen anderen persönlichen Grund eingetreten ist, der bereits zu einer auf einer Ausnahmeregelung beruhenden Zahlung von Trennungszuschlag bis zu der im Geltungsbereich der Trennungsgeldverordnung bestimmten Höchstdauer (vgl. § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV) geführt hat. Dies ist jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn es sich bei dem weiteren Grund nicht um ein unvorhergesehenes und unvorhersehbares Umzugshindernis handelt, sondern um ein solches, das - wie hier - im Zeitpunkt der Versetzung bereits angelegt war und im Verlauf einer normalerweise zu erwartenden Entwicklung eingetreten ist.

Ein anderes Ergebnis läßt sich auch nicht aus § 15 Abs. 1 Satz 5 BUKG in der seit 1. November 1973 geltenden Fassung herleiten. Mit dieser Vorschrift hat zwar der Gesetzgeber selbst den bisher geltenden Höchstzeitraum der Zahlung von Trennungsentschädigung (Trennungsgeld) beim Vorliegen persönlicher Umzugshindernisse für den Fall des Hinzukommens eines anderen solchen Umzugshindernisses, gegenüber § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV auf zwei Jahre ausgedehnt, jedoch nur mit Wirkung ab dem Inkrafttreten dieser Vorschrift und deshalb hier nicht anwendbar. Die Neuregelung hält aber andererseits eindeutig daran fest, daß auch bei verschiedenen nacheinander eintretenden (oder sich überschneidenden) persönlichen Umzugshindernissen Trennungsentschädigung (Trennungsgeld) nur zeitlich beschränkt gewährt wird.

Das "Hineinwachsen" des Sohnes Michael in die vorletzte Klasse eines Gymnasiums kann nach alledem nicht als ein Umstand erachtet werden, der über die mit einer Versetzung an einen anderen Dienstort für gewöhnlich zusammenhängenden Umstellungsschwierigkeiten hinausgeht in einer Weise, die eine Ausdehnung der Ausnahmeregelung der Gewährung vorübergehender Trennungsentschädigung bei den Umzug verhindernden persönlichen Gründen zwingend erheischt.

Gegen dieses Ergebnis bestehen um so weniger Bedenken, als der Kläger damit nicht verpflichtet ist, mit seiner Familie an den neuen Dienstort umzuziehen, sondern dies seiner freien Entscheidung überlassen bleibt, allerdings mit der Folge, daß für die auf dieser Entscheidung beruhende Fortsetzung getrennter Haushaltsführung vom Dienstherrn kein Ausgleich gewährt wird.

Nach alledem kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben. Eine abschließende Entscheidung ist jedoch nicht möglich. Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch wäre zwar abzuweisen, wenn der Kläger umzugsunwillig gewesen wäre. Das hat das Berufungsgericht aber verneint. Da die Beklagte dagegen zulässige und begründete Rügen nicht vorgebracht hat, ist das Revisionsgericht an diese Feststellung gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Andererseits wäre der Klageanspruch begründet, wenn und soweit der Kläger nach Beendigung der Schulausbildung seines Sohnes Rainer wegen eines Wohnungsmangels nicht an den neuen Dienstort umziehen konnte. Insoweit hat das Berufungsgericht keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen, sondern lediglich - von seiner rechtlichen Beurteilung aus verständlich - im Rahmen seiner Hilfserwägungen ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, daß dem Kläger in der Zeit vom 1. bis 3. April 1968 ein Umzug möglich gewesen wäre. Die Tatsache allein, daß, wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, der Kläger nach seiner Versetzung in Avon eine möblierte Dreizimmerwohnung gemietet hat, um seine Familie während der Schulferien und zu sonstigen Gelegenheiten bei sich zu haben, reicht nicht dazu aus, das von der Beklagten in ihrer Revisionsbegründung behauptete Fehlen eines Wohnungsmangels am neuen Dienstort des Klägers als festgestellt anzusehen.

Die Sache war deshalb zur Nachholung der Prüfung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, ob und gegebenenfalls wie lange der Kläger nach Beendigung des Schulbesuches seines Sohnes R... durch Wohnungsmangel an einem Umzug an den neuen Dienstort gehindert war.

Im Rahmen des erneuten Verfahrens wird das Berufungsgericht - sofern es die Beteiligten nicht vorziehen, den Rechtsstreit vergleichsweise zu erledigen - darüber hinaus folgendes zu prüfen haben: Der Kläger hat im Revisionsverfahren vorgetragen, bei Versetzungen an einen ausländischen Dienstort sei bis zu dem Erlaß vom 12. März 1968 in bezug auf die Gewährung von Trennungszuschlag eine günstigere Verwaltungsübung maßgebend gewesen. Davon sei er bis zu dem hier angefochtenen Bescheid vom 22. Mai 1968 ausgegangen. Das Berufungsgericht wird dieser Frage nachzugehen und zu prüfen haben, ob diese Verwaltungsübung dahin ging, daß bei Versetzungen ins Ausland und der damit verbundenen besonderen Schwierigkeiten einer Umschulung im letzten bzw. im vorletzten Schuljahr Trennungszuschlag weiter gewährt worden ist, wenn - wie hier - im unmittelbaren Anschluß an den Abschluß der letzten Schulklasse des einen Kindes ein weiteres Kind in die letzte bzw. vorletzte Schulklasse einer Realschule bzw. eines Gymnasiums übergetreten ist. Eine solche Regelung bei Auslandsversetzungen ist - wie dargelegt - zwar nicht zwingend geboten, sie hätte jedoch mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung und der gesetzlichen Ermächtigung noch in Einklang gestanden. Die Beklagte war zwar nicht gehindert, eine solche Regelung durch eine andere, rechtlich ebenfalls nicht zu beanstandende Regelung zu ersetzen. Er durfte dies nach rechtsstaatlichen Grundsätzen und im Hinblick auf die Fürsorgepflicht aber grundsätzlich nur für die Zukunft und für künftig eintretende Sachverhalte tun. Im vorliegenden Fall ist die Entscheidung, mit der Trennungszuschlag über den Schulabschluß des Sohnes R... hinaus versagt wurde, erst mit dem Bescheid vom. 22. Mai 1968, dem Kläger ausgehändigt am 20. Juni 1968, ergangen, also zu einem Zeitpunkt, als der persönliche Grund, der nach der möglicherweise bestehenden bisherigen Verwaltungsübung zur Fortgewährung von Trennungszuschlag geführt hätte, bereits seit mehreren Monaten eingetreten war und der Kläger sich daher nicht ohne weiteres auf die Neuregelung einstellen konnte. Bei dieser Sachlage durfte die Beklagte im Hinblick auf den bereits eingetretenen Sachverhalt ihre neue Verwaltungsübung auf diesen nicht anwenden; es sei denn, daß dem Kläger diese Neuregelung, was ebenfalls zu prüfen sein wird, auf sonstige Weise vorher bekanntgeworden ist, er also mit einer Entscheidung, wie sie in dem Bescheid vom 22. Mai 1968 getroffen worden ist, rechnen mußte und sich darauf einstellen konnte.