I.

Der Kläger möchte auf seinem Grundstück in Lohr eine Lagerhalle errichten. Das Grundstück liegt im unmittelbaren Anschluß an die Altstadtbebauung von L. am Ende des vormaligen Stadtgrabens, der an dieser Stelle als unbebaute Fläche in einer Breite von etwa 30 m fingerartig in die geschlossene Bebauung hineinragt. Die sich dem Grundstück des Klägers anschließenden, ebenfalls zum vormaligen Stadtgraben gehörenden Grundstücke sind im Laufe der letzten Jahre bebaut worden. Insgesamt ist das Grundstück, des Klägers im Norden, Osten und Süden von bebauten Grundstücken umgeben. Der in den Jahren 1955/56 beschlossene Wirtschaftsplan, der 1963 zum unbefristet fortgeltenden Flächennutzungsplan erklärt wurde (§ 173 Abs. 1 Satz 2 BBauG), stellt es als Teil einer öffentlichen Grünfläche dar. Am 20. April 1965 - zu dieser Zeit wer das vorliegende Verfahren im ersten Rechtszug anhängig - beschloß der Rat der beigeladenen Stadt die "Aufstellung eines Sanierungsplanes für den Altstadtbereich". Dieser Beschluß erfaßt auch das Grundstück des Klägers. Zur Sicherung der Planung erließ die Beigeladene am 15. März 1966 eine "Satzung über eine Veränderungssperre für den Sanierungsbereich der Altstadt", die am 27. Mai 1966 in Kraft getreten und nach den Angaben des Beklagten durch Satzungsbeschlüsse der Beigeladenen vom 29. Januar 1968 und 21. April 1969 um jeweils ein Jahr verlängert worden ist. Mit Verfügung vom 18. Februar 1970 erklärte das Landratsamt L. unter anderem die Beschlüsse vom 15. März 1966, 29. Januar 1968 und 21. April 1969 gemäß Art. 49 GO wegen persönlicher Beteiligung für ungültig. Tut einer weiteren Verfügung vom 23. Februar 1970 ermächtigte es gemäß Art. 114 GO den ersten Bürgermeister der Beigeladenen, "für die Stadt L. am Main die erforderlichen Entscheidungen zur Aufstellung eines Sanierungsplans für das Altstadtgebiet zu treffen und die erforderlichen Satzungen zu erlassen". Auf Grund dieser Ermächtigung erließ der erste Bürgermeister am 24. Februar 1970 eine zweijährige Veränderungssperre.

Das Landratsamt L. lehnte die bei ihm im Juni 1962 eingegangene Bauvoranfrage des Klägers im Mai 1963 mit der Begründung ab, daß dar Flächennutzungsplan eine Bebauung nicht vorsehe und darüber, hinaus dem Vorhaben künftige Verkehrsplanungen sowie das Interesse an der Erhaltung des Altstadtbildes entgegenstünden. Zu dieser Begründung räumte der Widerspruchsbescheid vom Januar 1964 ein, daß das nach § 34 BBauG zu beurteilende Vorhaben unter Berufung auf den Flächennutzungsplan und auf künftige Verkehrsplanungen nicht verhindert werden könne. Dennoch sei die. Ablehnung der Voranfrage gerechtfertigt, weil der ehemalige Stadtgraben aus ortsgestalterischen und städtebaulichen Gründen von einer weiteren Bebauung freigehalten werden müsse.

Das Verwaltungsgericht Würzburg hat der daraufhin vom Kläger erhobenen Verpflichtungsklage durch Urteil vom 4. November 1965 unter Aufhebung der ergangenen Bescheide stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, daß das Vorhaben nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich sei (§ 34 BBauG).

Der Beklagte hat im Berufungsverfahren an seinem Antrag auf Abweisung der Klage festgehalten und gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geltend gemacht: Das Grundstück sei evtl. als Außenbereich anzusehen. Auch wenn aber § 34 BBauG Anwendung finde, stünden, dem Vorhaben die Schutzwürdigkeit der teilweise noch vorhandenen Stadtbefestigung und das Bedürfnis nach einer Trennung des engen Altstadtkerns von der aufgelockerten Neubebauung entgegen. Das eine wie das andere sei über § 1 BBauG auch im Rahmen des § 34 BBauG beachtlich. In jedem Falle scheitern müsse die Klage jedoch an der inzwischen verhängten Veränderungssperre. Bei dem in Vorbereitung befindlichen Sanierungsplan solle und werde es sich um einen Bebauungsplan handeln.

Die Beigeladene hat den Antrag und das Vorbringen des Beklagten unterstützt.

Der Kläger hat beantragt,

und hilfsweise,

Er hat auf den Vortrag des Beklagten und der Beigeladenen erwidert: Von einer Lage des Grundstücks im Außenbereich könne keine Rede sein, ebensowenig davon, daß die vorhandene Bebauung irgendwelche Bedenken gegen das Vorhaben begründe. Auch die Veränderungssperre stehe nicht entgegen. Eine Veränderungssperre setze voraus, daß die Aufstellung eines Bebauungsplanes beabsichtigt sei. Daran fehle es. Die Sanierungsplanung des Beklagten richte sich nur auf den Erlaß eines Flächennutzungsplanes. Auf die Veränderungssperre komme es aber selbst für den Fall eines rechtmäßigen Erlasses nicht an. Denn mit Hilfe einer solchen Sperre dürfe nicht ein Vorhaben zu Fall gebracht werden, dessen Genehmigung längst hätte erfolgt sein müssen. Abzustellen sei spätestens auf den Zeitpunkt, in dem das Verwaltungsgericht den Beklagten zur Erteilung des Vorbescheides verpflichtet habe. Das bestätige der Rechtsgedanke des § 14 Abs. 3 BBauG. Den baurechtlich genehmigten und deshalb nach § 14 Abs. 3 BBauG von der Veränderungssperre freigestellten Vorhaben stünden solche Vorhaben gleich, die bei ordnungsgemäßer Amtsführung schon vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätten genehmigt sein müssen. Der Beklagte dürfe zumindest die Zulassung im Wege der Ausnahme nicht verweigern, zumal der Ausführung der Lagerhalle sachlich keine überwiegenden öffentlichen Belange entgegenstünden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Aufhebung der ergangenen Bescheide aufrechterhalten, den Verpflichtungsantrag dagegen abgewiesen. Diese Entscheidung beruht auf folgenden Erwägungen: Der Verpflichtungsantrag müsse an der Veränderungssperre von 1966 scheitern. Maßgebend sei insoweit allein die zur Zeit dieser Gerichtsentscheidung gegebene Sach- und Rechtslage. Gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre bestünden keine Bedenken. Bei der Sanierungsplanung gehe es um die Aufstellung eines Bebauungsplanes. Das zeige sich darin, daß der ihr zugrunde liegende Beschluß nicht nur die Aufstellung eines Sanierungsplanes, sondern ferner die - nur bei Bebauungsplänen zulässige - Begründung von Vorkaufsrechten nach § 26 BBauG vorsehe. Mit § 14 Abs. 3 BBauG sei dem Kläger nicht zu helfen. Der baurechtlichen Genehmigung im Sinne von § 14 Abs. 35 BBauG stehe nicht einmal ein erteilter Vorbescheid gleich, also erst recht nicht die Verpflichtung zum Erlaß eines Vorbescheides. Ob der Kläger als der angeblich verzögerlichen Behandlung seines Gesuchs Ansprüche herleiten kenne, sei auf das vorliegende Verfahren ohne Einfluß. Daß der Beklagte das Vorhaben auch im Wege der Ausnahme nicht gestatten wolle, lasse ebenfalls keinen Fehler erkennen. Einer Ausnahme stünden öffentliche Belange entgegen, weil sich die Befürchtung rechtfertige, daß die Lagerhalle den künftigen Festsetzungen widerspreche. Im Unterschied zum Verpflichtungsantrag müsse die Berufung hingegen erfolglos bleiben, soweit sie sich gegen die Aufhebung der ergangenen Bescheide wende. Der Beklagte habe den Erlaß des Vorbescheides seinerzeit zu Unrecht abgelehnt. Ursprünglich sei das Vorhaben, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargetan habe, nach der vorhandenen Bebauung unbedenklich und daher zulässig gewesen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er sich gegen die Abweisung seines Verpflichtungsantrages wendet. Zur Begründung wird vorgetragen: Der Sanierungsplan sei kein Bebauungsplan. Die Beigeladene habe unverändert keine konkreten Vorstellungen, welche Maßnahmen eigentlich ergriffen werden sollten. Sicher sei jedoch schon wegen der vorhandenen Bebauung, daß es im wesentlichen nur um eine Verkehrsplanung gehe. Im übrigen habe das Berufungsgericht verkannt, daß die zumindest bestehenden Zweifel daran, ob der Erlaß eines Bebauungsplanes vorgesehen sei, zu Lasten nicht des Klägers, sondern zu Lasten des Beklagter, gingen. Der Hinweis auf das Vorkaufsrecht überzeuge nicht, weil man nicht von einer solchen Nebenfolge auf den Inhalt der Planung schließen könne. Außerdem setze § 26 BBauG, wie § 5 Abs. 4 BBauG zeige, gar nicht voraus, daß die Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellen wolle. Das Berufungsgericht habe ferner nicht unberücksichtigt lassen dürfen, daß bereits der - zu Unrecht ergangene - ablehnende Bescheid vom Mai 1963 die Wirkung einer Zurückstellung des Baugesuchs gehabt habe. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG sei der seit dieser Ablehnung abgelaufene Zeitraum auf die Veränderungssperre anzurechnen gewesen. Die Sperre habe daher bei Erlaß des Berufungsurteils nicht mehr entgegengestanden. Daß es sich bei dem Antrag nur um eine Voranfrage und nicht schon um das Baugenehmigungsgesuch gehandelt habe, mache in diesem Zusammenhange keinen Unterschied. Schließlich könne auch nicht daran vorbeigegangen werden, daß die Behörden das Genehmigungsverfahren von vornherein rechtswidrig verzögert hätten. Dies begründe zugunsten des Klägers einen Anspruch, so gestellt zu werden, wie er bei richtiger Behandlung der Voranfrage gestanden haben würde. In diesem Sinne müsse auch § 14 Abs. 3 BBauG ausgelegt werden. Auf die neue Sperre könne sich der Beklagte schon gar nicht berufen. Ihr Erlaß verstoße gegen § 17 BBauG, weil mit ihr nichts anderes als eine Gesetzesumgehung versucht werde. Da die vorangegangene Sperre insgesamt vier Jahre vollzogen worden sei, scheide jede weitere Sperre aus.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte bittet um Rückweisung der Revision. Zur Frage, ob es sich bei dem Sanierungsplan um einen Bebauungsplan handelt, wiederholt und vertieft er die Begründung des angefochtenen Urteils. Im übrigen tritt er der Revisionsbegründung wie folgt entgegen: Abzustellen sei auf die Veränderungssperre vom 24. Februar 1970. § 14 Abs. 3 BBauG beschränke sich auf baurechtlich genehmigte Vorhaben. Weder aus ihm noch aus irgendwelchen allgemeinen Grundsätzen ergebe sich ein Hindernis dagegen, die Veränderungssperre zu verhängen, nachdem bereits ein Baugenehmigungsgesuch anhängig geworden sei. Daran und an ihrer Beachtlichkeit ändere sich auch nichts, wenn die Sperre erst im Laufe eines Verwaltungsstreitverfahrens erlassen werde. Aus der ursprünglich zu Unrecht erfolgten Ablehnung des Genehmigungsantrages könne der Kläger allenfalls Ersatzansprüche, nichts aber zugunsten seines Verpflichtungsantrages herleiten. Der Gedanke der Folgenbeseitigung führe gleichfalls nicht weiter. Der Beklagte sei zu einer Folgenbeseitigung aus Rechtsgründen nicht in der Lage, da ihm das geltende Recht eine positive Bescheidung der Voranfrage verwehre. Zudem liege die vom Kläger behauptete verzögerliche Behandlung des Antrages gar nicht vor. Zumindest könne die eingetretene Verzögerung nicht allein dem Beklagten angelastet werden. Der Kläger habt die Verzögerung hingenommen, obgleich er bereits nach angemessenem. Zeitablauf habe Klage erheben können. Aussichtslos sei endlich auch die Berufung auf § 17 BBauG. Die §§ 15 und 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG könnten nicht entsprechend angewendet werden auf einen Bescheid, der eine Zurückstellung nicht vornehmen wolle und dies auch wegen der dafür offensichtlich fehlenden Voraussetzungen nicht kenne. Es komme noch hinzu, daß nach § 15 BBauG nur eine Zurückstellung von Baugenehmigungsanträgen, nicht aber eine Zurückstellung von Bauvoranfragen möglich sei. Das schließe eine entsprechende Anwendung der §§ 15 und 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG ebenfalls aus.

II.

Die Revision muß Erfolg haben und zur vollen Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils führen.

Der - allein noch streitige - Verpflichtungsantrag rechtfertigt sich aus § 34 BBauG.

Ob sich das, soweit es um die Anwendbarkeit und Erfüllung des § 34 BBauG geht, bereits daraus ergibt, daß das Berufungsgericht die erstinstanzliche Aufhebung der ergangenen Bescheide bestätigt und der Beklagte dies nicht angefochten hat, mag auf sich beruhen. Der erkennende Senat würde, auch wenn er durch die Rechtskraft des Urteils nicht an einer Nachprüfung gehindert sein sollte, in der Beurteilung zu keinem anderen Ergebnis kommen, als das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht Würzburg gekommen ist: Das innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegende Grundstück des Klägers darf nach § 34 BBauG mit einer Lagerhalle der vom Kläger geplanten Art bebaut werden, weil dies nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich ist. Das bedarf über die im angefochtenen Urteil enthaltenen Ausführungen hinaus keiner Begründung.

Der Verpflichtungsantrag scheitert auch nicht, wie das Berufungsgericht angenommen hat, an einer der von der Beigeladenen verhängten Veränderungssperren.

Abzustellen ist auf die Satzung vom 24. Februar 1970. Daß diese Satzung erst während der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens erlassen wurde, ändert daran nichts. Die Zulässigkeit und Beachtlichkeit einer derart nachträglich verhängten Veränderungsperre begegnet als solche weder baurechtlich noch prozeßrechtlich begründeten Bedenken (vgl. dazu die Beschlüsse des Senats vom 1. Dezember 1967 - BVerwG IV B 11.67 - [DRS 16, 107] und vom 11. Dezember 1967 - BVerwG IV B 25.67 - [Buchholz BVerwG 406.11, § 14 BBauG Nr. 3]).

Ob diese Veränderungssperre wirksam erlassen worden ist, scheint dem Senat immerhin zweifelhaft. Allerdings mag mit dem Berufungsgericht anzunehmen sein, daß die Beigeladene am 20. April 1965, wie es § 14 Abs. 1 BBauG voraussetzt, "beschlossen" hat, "einen Bebauungsplan [und nicht nur einen einen Flächennutzungsplan] aufzustellen". Unklar ist jedoch, ob nicht auch dieser Beschluß wegen persönlicher Beteiligung gemäß Art. 49 GO für ungültig gehalten werden muß. Es wäre jedenfalls eine für den Beklagten und die Beigeladene glückliche Fügung, wenn die zu dieser Frage in der Verfügung des Landratsamtes L. vom 18. Februar 1970 vertretene Rechtsauffassung zutreffen sollte, - eine Rechtsauffassung, die zwischen den insgesamt erlassenen Beschlüssen gerade in der Weise differenziert, in der dies den Aussichten im vorliegenden Verfahren förderlich zu sein scheint. Das braucht indessen an dieser Stelle nicht weiter vertieft zu werden. Ebenso kann der Senat ungeprüft lassen, ob Art. 49 GO überhaupt eingreift, ob die Verfügungen vom 18. und 23. Februar 1970 für fehlerfrei und wirksam zu halten sind und ob die Satzung vom 24. Februar 1970 richtig veröffentlicht und genehmigt worden ist. Denn auch wenn alles das im Sinne der vom Beklagten vorgetragenen Ansichten bejaht würde, stünde die (neue) Veränderungssperre dem Vorhaben des Klägers nicht entgegen. Diese Sperre ist nämlich, soweit sie den Kläger betrifft und belastet, sogleich mit ihrer Verhängung wieder abgelaufen, weil die vorangegangene Zeit der Verzögerung in entsprechender Anwendung von § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG auf die Sperre anzurechnen ist.

§ 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG bestimmt, daß auf die Veränderungssperre "der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 abgelaufene Zeitraum anzurechnen" sei. § 15 BBauG seinerseits setzt voraus, daß eine Veränderungssperre erlassen werden könnte, aber nicht erlassen worden ist, und knüpft daran die Rechtsfolge, daß "die Entscheidung über die Zulässigkeit baulicher Anlagen im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten" ausgesetzt werden darf, "wenn zu befürchten ist, daß die Durchführung der Planung durch die bauliche Anlage unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde".

Der Zeitraum, der - nach angemessener, mit § 75 VwGO abzustimmender (und im Baurecht wohl häufig drei Monate unvermeidbar überschreitender) Frist - dadurch vergeht, daß ein Genehmigungsantrag nicht hinreichend zügig bearbeitet, sonstwie verzögert oder rechtswidrig abgelehnt wird, kann nach Überzeugung des Senats nicht anders behandelt werden, als es § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG für eine förmliche Zurückstellung anordnet. Denn derart "faktische" Zurückstellungen erreichen eine der Anwendung von § 15 BBauG durchaus gleichartige Wirkung. Ebenso stimmt die den beiden Fällen vorausgesetzte Interessenlage überein. Weiter spricht für die Berücksichtigung "faktischer" Zurückstellungen, daß anderenfalls § 15 und in der weiteren Konsequenz § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG in seinen Rechtsfolgen unschwer unterlaufen werden könnte, weil die Genehmigungsbehörden lediglich anstatt einer förmlichen Zurückstellung die faktische zu wählen brauchten. Gegen die Heranziehung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG spricht auch nicht, daß zwischen der rechtmäßigen Zurückstellung nach § 15 BBauG und einer rechtswidrigen Verzögerung ein gewiß nicht zu leugnender qualitativer Unterschied besteht. Wenn nämlich dieser Unterschied, was gute Gründe für sich hat, eine Analogie ausschließen sollte, würde sich doch für den hier vorliegenden Zusammenhang gerade deshalb das "Erst-recht-Argument" (Luhmann, Öffentlich-rechtliche Entschädigung rechtspolitisch betrachtet, Seite 209) aufdrängen: Wenn sich die Verwaltung zulässige Verzögerungen anrechnen lassen muß, dann muß sie sich in gleichen Umfange Verzögerungen, die sie rechtswidrig erreicht, erst recht anrechnen lassen.

Der Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG steht ferner nicht entgegen, daß der Kläger im Juni 1962 kein Baugesuch, sondern lediglich eine Bauvoranfrage gestellt hat. Auch Bauvoranfragen fallen, sofern sie sich auf die Feststellung der Bebauungsfähigkeit eines Grundstücks, also auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung richten, unter § 15 BBauG. Die Bebauungsgenehmigung ist ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung (vgl. Urteil vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 8.67 - [DÖV 1969, 143]) und damit eine "Entscheidung über die Zulässigkeit baulicher Anlagen im Einzelfall" (§ 15 BBauG). Allerdings wird regelmäßig kein Bedürfnis bestehen, Bauvoranfragen nach § 15 BBauG zurückzustellen, weil mit ihrer (positiven) Bescheidung das Vorhaben noch nicht freigegeben wird. Das berührt jedoch die grundsätzliche Anwendbarkeit des § 15 BBauG nicht, zumal nicht übersehen werden darf, daß anderenfalls in Zusammenhang mit § 17 Abs. 1 Satz 2 BBauG eine kaum zu rechtfertigende Lücke entstünde: Dürfte nur die Zeit angerechnet werden, in der ein Baugesuch - förmlich oder faktisch - zurückgestellt worden ist, wäre den Bauwilligen die nach aller Erfahrung häufig zweckmäßige Vorwegnahme der Bebauungsgenehmigung nicht zu empfehlen, weil Verzögerungen, die insoweit eintreten, unberücksichtigt blieben und sich auf diese Weise der in § 17 Abs. 1 BBauG vorgesehene Zeitraum erheblich ausweiten könnte.

Die Annahme, daß die Anrechnung der vorangegangenen "faktischen" Zurückstellung die Veränderungssperre vom 24. Februar 1970 in ihrer Richtung auf den Kläger "außer Kraft" treten läßt (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BBauG), widerspricht endlich auch nicht den §§ 17 Abs. 3 und 18 BBauG. Ob und unter welchen Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 BBauG eine Veränderungssperre selbst dann erneut beschlossen werden darf, wenn sie nach zweifacher Verlängerung bereits vier Jahre bestanden hat, ist für die Entscheidung des hier vorliegenden Falles nicht erheblich. Die Beigeladene hat mit der Satzung vom 24. Februar 1970 nicht eine abgelaufene Veränderungssperre erneut beschlossen. Gerade wenn man die vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung zugrunde legt, versucht sie vielmehr, nachdem fast acht Jahre dem begründeten Antrag des Klägers nicht entsprochen worden ist, nunmehr erstmals rechtmäßig dem Vorhaben eine Veränderungssperre entgegenzusetzen. Eine derartige Handhabung fällt offensichtlich nicht unter § 17 Abs. 3 BBauG. § 18 Abs. 1 Satz 1 BBauG andererseits läßt erkennen, daß der Gesetzgeber Veränderungssperren von einer insgesamt vier Jahre überschreitenden Dauer für immerhin möglich gehalten hat. An welche Fälle dabei gedacht ist und wie sie in Verhältnis zu § 17 Abs. 3 BBauG stehen, ist unmittelbar dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu entnehmen. Auf die damit verbundenen Probleme braucht jedoch hier nicht weiter eingegangen zu werden. Denn aus § 18 Abs. 1 Satz 1 BBauG kann jedenfalls nicht der Schluß gezogen werden, daß eine Sperre, die nach dem eindeutigen Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 (hier in Verbindung mit Satz 2) BBauG "außer Kraft" tritt, dennoch für fortbestehend und lediglich eine Entschädigungspflicht begründend zu halten ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, [...].