I.

Die klagende Gemeinde wendet sich mit ihrer Unterlassungsklage gegen die Wiederaufnahme des zivilen Flugbetriebs auf dem Flugplatz Neubiberg.

Seit dem 16. November 1992 erteilt der beklagte Freistaat Bayern durch die Regierung von Oberbayern - Luftamt Südbayern - dem beigeladenen Fliegerclub und den Beigeladenen zu 3-98, die Mitglieder des Clubs sind und deren Flugzeuge in Neubiberg stehen, auf der Rechtsgrundlage des § 25 LuftVG Außenstart- und -landeerlaubnisse (ASL-Erlaubnisse) für den Flugbetrieb auf dem ehemaligen Militärflugplatz Neubiberg. Nach der Mitteilung. der Regierung von Oberbayern vom 13. November 1992 an die Klägerin sollen die Erlaubnisse auf höchstens 10 Starts am Tag (3.600 Flugbewegungen im Jahr) beschränkt bleiben. Der Flugplatz Neubiberg liegt mit etwa 166 ha (= etwa 16 % der gemeindlichen Fläche) im Gemeindegebiet der Klägerin.

Das Berufungsgericht hat die gegen die Erteilung der ASL-Erlaubnisse gerichtete Klage als unbegründet abgewiesen. Zwar sei die Erteilung von ASL-Erlaubnissen nach der Entscheidungspraxis des Beklagten rechtswidrig, weil hierdurch unter Umgehung des § 6 LuftVG ein flugplatzähnlicher Flugbetrieb zugelassen werde. Die Klägerin werde jedoch nicht in eigenen Rechten verletzt. Ihr formelles Beteiligungsrecht sei gewahrt, weil sie im Verfahren nach § 25 LuftVG angehört worden sei. In materieller Hinsicht seien ebenfalls keine subjektiven Rechte der Klägerin verletzt. Insbesondere griffen die ASL-Erlaubnisse nicht in ihre Planungshoheit ein.

Mit ihrer Beschwerde begehrt die Klägerin die Zulassung der Revision. Die Beigeladenen zu 1, zu 3-72 und zu 74-98 beantragen, die Beschwerde zurückzuweisen.

II.

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ist unbegründet. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, daß die Revision gegen das Berufungsurteil zuzulassen ist.

1.

Für rechtsgrundsätzlich bedeutsam hält die Beschwerde die Frage, ob nicht dann, wenn die Flugplatzgenehmigung in rechtswidriger Weise durch Erteilung von ASL-Erlaubnissen umgangen werde, in gleicher Weise in die Planungshoheit eingegriffen werde wie bei der Erteilung einer Flugplatzgenehmigung. Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil auch das Berufungsgericht davon ausgeht, daß die Klägerin durch die - rechtswidrige - Zulassung des Flugbetriebs nach § 25 LuftVG nicht schlechtergestellt sein dürfe als sie stehen würde, wenn der Beklagte den Flugbetrieb nach § 6 LuftVG genehmigt hätte. Das Berufungsgericht hat nämlich seine Prüfung, ob Rechte der Klägerin durch die ASL-Erlaubnisse verletzt sein könnten, auf sämtliche Rechtspositionen erstreckt, die durch die Genehmigung eines nichtplanfeststellungsbedürftigen Flugplatzes nach § 6 LuftVG (oder bei einem planfeststellungspflichtigen Flugplatz zusätzlich durch den Planfeststellungsbeschluß) berührt sein könnten. Das Berufungsgericht prüft und verneint eine Verletzung des subjektiven Rechts der klagenden Gemeinde auf formelle Beteiligung am Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG. In materieller Hinsicht prüft und verneint es eine Verletzung der Planungshoheit der Klägerin durch einen Eingriff in konkrete eigene Pläne oder dadurch, daß wesentliche Teile ihres Hoheitsgebiets einer durchsetzbaren Planung gänzlich entzogen werden. Weitergehende Rechte könnte die Klägerin - abgesehen von einer erheblichen Beeinträchtigung kommunaler Einrichtungen, die hier (auch nach dem Inhalt der Beschwerdeschrift) offenbar nicht vorliegt - auch nicht gegenüber einer Genehmigung nach § 6 LuftVG geltend machen (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 <106>, stRspr). Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Rechtsstreit von dem mit Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 - entschiedenen; in ihm ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, daß der Antragsteller im Genehmigungsverfahren selbst drittschützende Rechte - etwa im Hinblick auf den Lärmschutz - geltend machen könne. Derartige Rechte besitzt die Klägerin nach den Ausführungen des Berufungsgerichts nicht. Ob das Berufungsgericht zu Recht eine Verletzung des formellen Beteiligungsrechts der Klägerin verneint hat und ob die Erteilung von ASL-Erlaubnissen tatsächlich keine unmittelbaren Auswirkungen gewichtiger Art auf die (materielle) Planungshoheit der Klägerin hat, ist eine andere Frage. Sie kann nicht mit der formulierten Grundsatzfrage geklärt werden.

2.

Auch auf die abstrakte Rechtsfrage, ob das Beteiligungsrecht der Gemeinde am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG auch durch eine Anhörung der Gemeinde im Verfahren auf Erteilung von ASL-Erlaubnissen nach § 25 LuftVG gewahrt ist und ob es darüber hinaus sogar ausreicht, daß die Gemeinde nur einmal im Erlaubnisverfahren nach § 25 LuftVG angehört wird, anschließend jedoch - ohne erneute Anhörung - zahlreiche weitere Erlaubnisverfahren durchgeführt werden, kommt es nicht an. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Klägerin nicht zur Erteilung einer oder mehrerer konkreter ASL-Erlaubnisse angehört worden, sondern - entsprechend, dem Antrag des beigeladenen Fliegerclubs auf eine "Außenstart- und - landeerlaubnis, mindestens befristet bis zur endgültigen Entscheidung über unseren Antrag auf Zulassung als Sonderlandeplatz Klasse 2" unter Bezugnahme auf eine Auflistung der auf dem Flugplatz abgestellten Flugzeuge - zum Antrag auf Wiederinbetriebnahme des Flugplatzes Neubiberg im Wege von ASL-Erlaubnissen. Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin hierzu ausführlich Stellung genommen; die sachlichen Einwendungen der Klägerin wären auch in einem Verfahren nach § 6 LuftVG nicht anders. Daraus ergibt sich, daß das hier durchgeführte Anhörungsverfahren den Zweck des formellen Beteiligungsrechts, den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften Gelegenheit zu geben, sich frühzeitig zu äußern und auf die von dem Flugplatzvorhaben berührten kommunalen Belange hinzuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - BVerwGE 56, 110 <137> = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2, S. 1 <29>), erfüllt hat. Eines förmlichen Verfahrens bedarf es für die Anhörung im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG nicht (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8, S. 1 <6>; vgl. auch BVerfGE 56, 298 <321>).

Die Beschwerde legt nicht im einzelnen dar, in welcher Hinsicht sich das tatsächlich durchgeführte Anhörungsverfahren, von der nach ihrer Auffassung erforderlichen Beteiligung im Verfahren nach § 6 LuftVG unterschieden hat. Soweit sie in diesem Zusammenhang eine Abweichung von dem Urteil des Senatsvom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - (BVerwGE 81, 95 = Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1) geltend macht, genügt sie nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an die Darlegung dieses Zulassungsgrundes. Sollte ihr Vorbringen so zu verstehen sein, daß sie das Fehlen einer abschließenden Entscheidung nach § 6 LuftVG rügen will, so übersieht sie, daß der Beklagte eine Entscheidung, wenn auch auf anderer Rechtsgrundlage, getroffen und der Klägerin auch mitgeteilt hat. Wenn diese Entscheidung, wie das Berufungsgericht meint, wegen der Umgehung des § 6 LuftVG objektiv rechtswidrig ist, so folgt daraus nicht zwangsläufig auch eine Verletzung eigener Rechte der Klägerin. Da ihr formelles Beteiligungsrecht gewahrt ist, können Rechte der Klägerin vielmehr nur verletzt sein, wenn die Planungshoheit der Klägerin in materieller Hinsicht betroffen ist.

3.

Die Frage, ob ein über rechtswidrige ASL-Erlaubnisse betriebener Flugbetrieb das Abwägungsmaterial für ein laufendes luftverkehrsrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG beeinflussen und damit die Planungshoheit der Gemeinde verletzen kann, könnte nur dann entscheidungserheblich sein, wenn die Klägerin in das Verfahren nach § 6 LuftVG eine aus ihrer Planungshoheit abgeleitete abwägungserhebliche Position einbringen könnte. Denn nur in diesem Fall könnten durch eine künftige Genehmigung nach § 6 LuftVG Rechte der Klägerin verletzt werden. Eine Verletzung der Planungshoheit der Klägerin durch die erteilten ASL-Erlaubnisse hat das Berufungsgericht jedoch verneint. Dabei hat es diese Erlaubnisse wegen Umgehung des § 6 LuftVG objektiv als rechtswidrig angesehen und seiner Prüfung deshalb den Maßstab der umgangenen Vorschrift zugrunde, gelegt. Es ist nicht ersichtlich, daß für die das laufende Verfahren nach § 6 LuftVG abschließende Entscheidung aus anderen - zusätzlichen - Gründen eine Verletzung der Planungshoheit der Klägerin in Betracht kommen könnte als für die bereits erteilten ASL-Erlaubnisse. Damit kommt es auch auf diese Frage nicht an.

Darüber hinaus hat das Berufungsgericht hier diese Frage aus den Besonderheiten des vorliegenden Falles verneint. Es ist der Rechtsauffassung, daß der aufgrund der ASL-Erlaubnisse für kurze Zeit wiederaufgenommene Flugbetrieb im Rahmen planerischer Abwägungen kaum ins Gewicht falle, weil die Umgebung insoweit bereits durch militärischen Flugbetrieb seit mehr als 50 Jahren und durch zivilen Flugbetrieb seit 1967 vorbelastet und der nunmehr ausschließlich zivile Flugverkehr fast auf ein Fünftel des früheren Umfangs zurückgegangen sei. Hinzu komme, daß der wiederaufgenommene Flugbetrieb objektiv rechtswidrig sei. Angesichts dieser besonderen Umstände wäre eine rechtsgrundsätzliche Klärung der aufgeworfenen Frage in einem Revisionsverfahren ausgeschlossen.

4.

Auch die Frage, ob das Recht auf effektiven Rechtsschutz der Gemeinde aus Art. 19 Abs. 4 GG gewahrt sein kann, wenn in der Vergangenheit jeweils befristete Genehmigungen nach § 6 LuftVG erteilt worden seien, gegen die wegen der befristeten zeitlichen Reichweite effektiver gerichtlicher Rechtsschutz nicht habe erzielt werden können, ist nicht entscheidungserheblich. Denn Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits sind nicht die früheren Genehmigungen nach § 6 LuftVG, sondern die zur Wiederaufnahme des Flugbetriebs führenden ASL-Erlaubnisse. Die Frage ist auch nicht deshalb klärungsbedürftig, weil das Berufungsgericht eine Vorbelastung aus dem früheren Flugbetrieb abgeleitet hat. Denn es ist nicht ersichtlich, daß sich die Klägerin nicht gegen die früheren Genehmigungen nach § 6 LuftVG hätte wehren können. Vielmehr ergibt sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts, daß sie, wenn auch erfolglos, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch genommen hat. Eine sachliche Entscheidung im Berufungsverfahren 20 B 90.3662 des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist unterblieben, weil die Klägerin den Rechtsstreit für erledigt erklärt hat. Die Beschwerde legt nicht dar, weshalb es ihr nicht möglich gewesen sei, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Genehmigung im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage zu erreichen. Im übrigen kommt es, wie oben unter 3. bereits ausgeführt, auf die Vorbelastung schon deshalb nicht an, weil nicht erkennbar ist, daß die-Klägerin durch eine künftige Genehmigung nach § 6 LuftVG materiellrechtlich in ihrer Planungshoheit verletzt sein könnte.

5.

Soweit die Beschwerde die Zulassung der Revision allein wegen der großen Tragweite der Entscheidung des Berufungsgerichts, die Klägerin müsse den Flugbetrieb wegen fehlender eigener Rechtsverletzung hinnehmen, begehrt, ist sie unzulässig, weil sie insoweit keine konkrete Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft (vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 91, stRspr).

6.

Offen kann bleiben, ob die Abweichensrüge den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt. Eine Abweichung i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nur gegeben, wenn das Berufungsgericht in einer Rechtsfrage anderer Auffassung ist als das Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerde muß deshalb einen die Entscheidung des Berufungsgerichts tragenden Rechtssatz bezeichnen, der mit einem Rechtssatz aus einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in Widerspruch steht. Es ist zweifelhaft, ob in der Beschwerde der Klägerin ein solcher Rechtssatz formuliert ist. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn die geltend gemachte Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 1988 (a.a.O.) liegt jedenfalls nicht vor. Die Beschwerde trägt zwar zutreffend vor, daß den Gemeinden nach dieser Entscheidung nicht nur ein formelles Recht auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren zusteht, sondern daß sie auch verlangen können, daß das Genehmigungsverfahren durchgeführt und mit einer Sachentscheidung abgeschlossen wird. Dem hat aber auch das Berufungsgericht nicht widersprochen. Um diese Frage geht es hier nicht. Gegenstand des Verfahrens der Klägerin ist nicht ihr Anspruch auf Durchführung eines Genehmigungsverfahrens nach § 6 LuftVG, sondern ihr Begehren, die Erteilung von ASL-Erlaubnissen zu unterlassen. Ein Unterlassungsanspruch der Gemeinde ist dagegen in dem Urteil des Senats vom 16. Dezember 1988 gerade - wenn auch aus besonderen, hier nicht vorliegenden Gründen (vgl. a.a.O., S. 110 f.) - verneint worden. Allerdings wird einer Gemeinde, deren formelles Beteiligungsrecht im Verfahren nach § 6 LuftVG verletzt worden ist, im Regelfall in der Tat ein Unterlassungsanspruch zustehen. Hierzu enthält jedoch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts keine (positiven) Aussagen. Eine Abweichung liegt auch deshalb nicht vor, weil es im vorliegenden Rechtsstreit nicht (nur) um die Frage der Notwendigkeit eines Verfahrens nach § 6 LuftVG, sondern um die Wiederinbetriebnahme eines Flugplatzes auf der Grundlage von ASL-Erlaubnissen nach § 25 LuftVG geht. Zu der Frage, ob die Gemeinde auch dann einen Unterlassungsanspruch besitzt, wenn dieses Verfahren zwar zu einem objektiv rechtswidrigen Ergebnis geführt hat, die Gemeinde jedoch angehört und über die abschließende Entscheidung unterrichtet worden ist, finden sich in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts keine Ausführungen. Für den Fall, daß materielle Rechte der Gemeinde nicht verletzt sind, wie das Berufungsgericht hier angenommen hat, widerspricht die Verneinung eines Unterlassungsanspruchs auch nicht dem Sinn dieser Rechtsprechung.

7.

Auch die geltend gemachten Verfahrensrügen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Das Berufungsgericht mußte nicht aufklären, ob der Flugplatz Neubiberg rechtlich noch ein militärischer Flugplatz ist. Denn nach der für den Umfang der Aufklärungspflicht maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des Berufungsgerichts kam es hierauf nicht an. Das Berufungsgericht hat ausdrücklich offengelassen, ob die alte militärische Flugplatzgenehmigung als fortbestehende Fachplanung i.S. von § 38 BauGB fortgilt oder wirkungslos geworden ist. Es hat damit zugleich zugunsten der Klägerin unterstellt, daß der Militärflugplatz nicht entwidmet ist. Wenn es gleichwohl eine Verletzung der Planungshoheit durch die - nach seiner Auffassung objektiv rechtswidrigen. - ASL-Erlaubnisse verneint hat, so beruht dies nicht auf einer fehlerhaften Ermittlung des Sachverhalts, sondern auf einer von der Beschwerde abweichenden materiellen Rechtsansicht. Gegen sie kann sich die Klägerin nicht mit einer Aufklärungsrüge wenden:

Ebensowenig mußte das Berufungsgericht aufklären, welche Interessen vorhanden sind, um dem beigeladenen Fliegerclub den Flugbetrieb über ASL-Erlaubnisse zu ermöglichen. Auch hierauf kam es für die Entscheidung nicht an, weil nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts abwägungserhebliche Belange der Klägerin durch die Zulassung des Flugverkehrs nicht berührt werden.

8.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§. 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.