Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.02.1993, Az.: BVerwG 2 C 38/91

I.

Der Kläger steht als Oberamtsrat im Auswärtigen Dienst der Beklagten. Er begehrt die nachträgliche Zahlung der oberstbehördlichen Zulage gemäß Vorbemerkung Nr. 7 zu den Bundesbesoldungsordnungen (BBesO) A und B für die Zeit vom 1. Januar 1985 bis zum 23. Juni 1986 und vom 11. Juli 1986 bis zum 17. August 1986, in der er als Kanzler Erster Klasse an einem Generalkonsulat in Frankreich tätig war.

Seinen dahin gehenden Antrag lehnte die Beklagte unter Hinweis auf Ziff. 52.1.2 Satz 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV), wonach die Zulage nicht neben dem Auslandszuschlag gewährt wird, ab. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte zurück und führte zur Begründung weiter aus, die Verwaltungsvorschrift beruhe auf der Auffassung, daß es sich bei den Auslandsvertretungen nicht um unmittelbare Bestandteile der obersten Bundesbehörde Auswärtiges Amt handele.

Der hiergegen erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Auswärtigen Amtes vom 17. Mai 1989 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. September 1989 verpflichtet, dem Kläger die oberstbehördliche Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 7 zu den BBesO A und B für die streitige Zeit zu zahlen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht insbesondere ausgeführt:

Der Kläger sei beim Generalkonsulat und damit bei einer obersten Bundesbehörde verwendet worden. Die Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland seien unselbständige Bestandteile des Auswärtigen Amtes und damit Teil einer obersten Bundesbehörde. Es handele sich weder um nachgeordnete Behörden noch um sonstige nachgeordnete Verwaltungseinheiten. Dies ergebe sich aus der vom Bundesminister des Auswärtigen kraft seiner Organisationshoheit erlassenen Geschäftsordnung der Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland, auf der dieser entsprechenden tatsächlichen Verwaltungsübung und auf das inzwischen erlassene Gesetz über den Auswärtigen Dienst vom 30. August 1990 (BGBl. I. S. 1842), das in § 2 den Status der Auslandsvertretungen als integrierte Teile der obersten Bundesbehörde Auswärtiges Amt nach jahrelangen Diskussionen eindeutig festschreibe.

Der sonach gesetzlich gegebene Anspruch des Klägers habe durch Ziff. 52.1.2 Satz 3 BBesGVwV nicht ausgeschlossen werden können. Angesichts des Gesetzesvorbehalts der Besoldung verbiete sich auch von vornherein der Versuch, die Anspruchsgrundlage in Vorbemerkung Nr. 7 einer Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion zu unterwerfen mit dem Ziel, eine Kumulation von oberstbehördlicher Zulage und Auslandsdienstbezügen zu verhindern. Unabhängig vom Gesetzesvorbehalt erscheine eine derartige Auslegung auch nicht zwingend geboten. Die Kumulation der beiden Vergütungen führe nicht zwangsläufig zu einer ungerechtfertigten Mehrfachabgeltung, weil Ministerialzulage und Auslandszuschlag unterschiedliche Bedürfnisse abdeckten, die durchaus nebeneinander bestehen könnten. Ob aufgrund dessen gegen die gesetzliche Neuregelung der Vorbemerkung Nr. 7 zu den BBesO A und B, die eine gleichzeitige Zahlung von Ministerialzulage und Auslandszuschlag ausschließe, verfassungsrechtliche Bedenken, insbesondere aus Art. 3 GG, hergeleitet werden könnten, bedürfe im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte mit Zustimmung des Klägers die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie beantragt,

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und zur Abweisung der Klage.

Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch nach § 52 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) in Verbindung mit Nr. 7 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I des BBesG) auf die dort genannte Stellenzulage (Ministerialzulage) nicht zu. Das gilt unabhängig von der unter den Beteiligten teilweise umstrittenen organisationsrechtlichen Einordnung der deutschen Auslandsvertretungen.

Allerdings hat der Gesetzgeber im Besoldungsrecht selbst nicht näher festgelegt, wann er die in der Vorbemerkung Nr. 7 geforderte Verwendung bei obersten Bundesbehörden als gegeben ansieht; daher ist grundsätzlich an die organisationsrechtliche Zugehörigkeit des Beamten zu einem Personenkreis, den der Dienstherr durch Zuordnung der Behörde und damit auch der dort Beschäftigten zur obersten Bundesbehörde als zulageberechtigt bestimmt hat, anzuknüpfen (vgl. BVerwGE 79, 22 f. = Buchholz 240.1 Nr. 1 m.w.N.; Urteil vom 6. April 1989 - BVerwG 2 C 10.87 - <Buchholz 240.1 Nr. 3 = ZBR 1990, 124>). Diese Anknüpfung würde im Falle der Verwendung bei deutschen Auslandsvertretungen angesichts deren besonderer, mit Inlandsbehörden in mehrfacher Hinsicht nicht vergleichbarer Aufgabenstellung und organisatorischen Zuordnung erhebliche Schwierigkeiten bereiten, wie sich auch aus den im vorliegenden Fall vorgetragenen unterschiedlichen Rechtsauffassungen der beiden beteiligten Bundesministerien ergibt. Indes kommt es hier darauf nicht an, weil der Besoldungsgesetzgeber selbst bei der Regelung der Auslandsdienstbezüge erkennen läßt, daß er die Verwendung an Auslandsvertretungen nicht als zugleich zulagenberechtigende Verwendung bei einer obersten Bundesbehörde ansieht und angesehen hat.

Die Zulagenregelung der Vorbemerkung Nr. 7 ist hier nicht allein und unmittelbar, sondern nur im Rahmen der Regelung des § 52 Abs. 1 BBesGüber die bei Verwendung im Ausland zustehenden Dienstbezüge anzuwenden. Das führt unabhängig von der Frage, ob bei alleiniger Anwendbarkeit der Vorbemerkung Nr. 7 deren Voraussetzungen - zumal aus heutiger organisationsrechtlicher Sicht - erfüllt wären, zu einer entscheidenden Einschränkung. § 52 Abs. 1 BBesG steht der Annahme entgegen, daß die Verwendung im Ausland im Regelfall zugleich einen Anspruch auf die Ministerialzulage begründe. Denn nach § 52 Abs. 1 Satz 2 BBesG werden u.a. Zulagen, die bei einer Verwendung im Inland zustehen, "nur gewährt, soweit die jeweiligen besonderen Voraussetzungen auch bei Verwendung im Ausland vorliegen". Diese Anknüpfung läßt erkennen, daß der Gesetzgeber zwar im Einzelfall das Vorliegen der "besonderen Voraussetzungen" einer Zulage auch bei Auslandsverwendung als möglich ansieht, daß er aber nicht davon ausgeht, schon durch den Regelfall der Auslandsverwendung würden zugleich die besonderen Voraussetzungen einer Zulage, zumal einer so erheblichen wie der Ministerialzulage, erfüllt. Die hier streitige Verwendung an einer Auslandsvertretung ist zwar nicht der einzige, aber doch der Regelfall einer Verwendung im Ausland. Mit diesen Erwägungen stimmt auch die offenbar langjährige, in Nr. 52.1.2 Satz 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) vom 23. November 1979 (GMBl. 1980 S. 3) niedergelegte Praxis überein, wonach die Ministerialzulage nicht bei den Auslandsvertretungen gewährt wurde.

Die vorstehende Auslegung wird bestätigt durch die in Art. 2 § 1 Nr. 4 Buchst. b des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1988 - BBVAnpG 88 - vom 20. Dezember 1988 (BGB1. I S. 2363) mit Wirkung vom 1. März 1988 erfolgte Änderung der Vorbemerkung Nr. 7 Abs. 2, wonach nunmehr ausdrücklich die Ministerialzulage neben Auslandsdienstbezügen ausgeschlossen ist, und durch die Umstände des dazu führenden Gesetzgebungsverfahrens. Die Änderung geht auf die Stellungnahme des Bundesrates zurück, die dieser für geboten hielt, weil bei der Beschäftigung bestimmter Landesbeamter in Ländereinrichtungen bei den Europäischen Gemeinschaften in Brüssel die kumulative Zahlung von Auslandsdienstbezügen und oberstbehördlichen Stellenzulagen möglich sei. Weiter heißt es in der Stellungnahme:

"Für die an eine Auslandsvertretung in Brüssel abgeordneten Bundesbeamten besteht diese Möglichkeit nicht".

Hierzu ist auf die Regelung in Nr. 52.1.2 Satz 3 BBesGVwV hingewiesen, die die Gewährung der oberstbehördlichen Stellenzulage neben Auslandsdienstbezügen ausschließe. Die Bundesregierung stimmte dem Vorschlag des Bundesrates zu (BT-Drucks. 11/2742, Anlagen 2, 3 = S. 40, 41). Der federführende Innenausschuß des Bundestages übernahm ohne weitere Bemerkung den Änderungsvorschlag in seine Beschlußempfehlung (BT-Drucks. 11/3293 S. 8, 50), die so Gesetz wurde. Dies spricht mit großer Deutlichkeit dafür, daß im Gesetzgebungsverfahren die vom Bundesrat unter Hinweis auf die Verwaltungsvorschrift wiedergegebene Auffassung allseits geteilt wurde, wonach die Einfügung der jedenfalls für Bundesbeamte schon bestehenden Rechtslage entsprach. Wäre stattdessen die Abschaffung einer bisher zustehenden Zulage erheblicher Höhe für einen ganzen Verwaltungszweig beabsichtigt gewesen, so wäre insoweit die rückwirkende Inkraftsetzung des am 24. Dezember 1988 verkündeten Gesetzes zum 1. März 1988 (Art. 10 § 4 Abs. 1 des Gesetzes) problematisch und jedenfalls eine zusätzliche Erörterung zu erwarten gewesen.

Schließlich bestätigt heute auch der ausdrückliche Hinweis auf Abs. 2 Satz 1 der Vorbemerkung Nr. 7 in § 29 Satz 4 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst (GAD) vom 30. August 1990 (BGBl. I S. 1842), daß der Gesetzgeber die Möglichkeit, aus dem nunmehr in § 2 dieses Gesetzes ausgesprochenen Charakter des Auswärtigen Dienstes als einheitlicher Bundesbehörde Folgerungen hinsichtlich der Ministerialzulage zu ziehen, gesehen und abgelehnt hat. Das zeigt, daß der Gesetzgeber auch angesichts der nunmehrigen ausdrücklichen Kennzeichnung als einheitliche Bundesbehörde das Gesamtergebnis der Besoldung der Beamten bei den Auslandsvertretungen, das einerseits durch die Gewährung von Auslandsdienstbezügen und andererseits durch die Nichtgewährung der Ministerialzulage bestimmt ist, weiterhin als angemessen angesehen und bewußt daran festgehalten hat.

Verfassungsrechtliche Bedenken sieht der Senat nicht. Sowohl der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch die gebotene Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) belassen dem Besoldungsgesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Struktur von Besoldungsordnung und Beamtenbezügen sowie der Höhe der jeweils angemessenen Besoldung (st. Rspr.; vgl. etwa BVerfGE 81, 363 <376>[BVerfG 22.03.1990 - 2 BvL 1/86]; Urteil vom 28. April 1988 - BVerwG 2 C 51.87 - <Buchholz 240 § 19 a Nr. 8 = ZBR 1988, 387>). Innerhalb dieses Gestaltungsspielraums konnte der Gesetzgeber unabhängig von der organisationsrechtlichen Einordnung der Auslandsvertretungen sowohl die hierbei jedenfalls gegebenen organisatorischen Besonderheiten als insbesondere auch die Gewährung von Auslandsdienstbezügen - die ihrerseits der Abgeltung sowohl materieller als immaterieller besonderer Belastungen dienen (vgl. heute § 29 Satz 2 GAD) - zum Anlaß einer besonderen Regelung, hier des Ausschlusses einer Zulagenkumulierung, nehmen. Gerade die Begrenzung oder der Ausschluß der Kumulierung mehrerer, aus unterschiedlichen Gründen gezahlter Zulagen ist ein vom Besoldungsgesetzgeber nicht selten gebrauchtes Regelungsmittel, das grundsätzlich - und auch hier - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.